審計視域下高標準農(nóng)田建設面臨的難題與對策研究

蘇文軍

（作者單位：攀枝花市鹽邊縣惠民鎮(zhèn)人民政府）

一、提升高標準農(nóng)田項目建設審計的現(xiàn)實意義

（一）保障體系和方式的合理執(zhí)行

近些年，中共中央、國務院辦公廳對高標準農(nóng)田建設作出了一系列新的部署和要求。高標準農(nóng)田建設的經(jīng)營規(guī)模資金與農(nóng)戶的合法權(quán)利息息相關(guān)。要靠完善的各項政策和健全的管理制度來管理方案、資金、最新項目和流程，不斷提升高標準農(nóng)田建設的精細化管理專業(yè)能力。財務審計工作要深刻認識和學習習近平總書記有關(guān)高標準農(nóng)田建設的重要指示精神，認真貫徹落實黨中央、國務院辦公廳的決策部署，以高度的責任感和危機感，促進有關(guān)政策措施順利落實，推動相關(guān)部門高質(zhì)量完成新一輪高標準農(nóng)田建設整體規(guī)劃明確目標，突出重點，關(guān)鍵搞好新建設項目管理方式和農(nóng)村土地承包“非糧化”預防，搞好資金使用、最新投資項目基本建設質(zhì)量和建后管理方式運用[1]。關(guān)鍵處理高標準農(nóng)田建設存在質(zhì)量不達標、質(zhì)量假冒偽劣、棄耕撂荒，違反規(guī)定“非農(nóng)化”“非糧化”利用等難題。推動耕地保護、土壤層培肥和高效節(jié)水澆灌、耕地資源高效率利用和資產(chǎn)利用績效評估具有重要意義。

（二）推動管理方法，保證經(jīng)常項目的精確性和安全系數(shù)

高標準農(nóng)田建設覆蓋面廣，必須有各部門、各個方面的互相支持和相互配合。在內(nèi)控審計中，需要注意促進各部門不斷完善溝通協(xié)調(diào)體制，積極關(guān)注現(xiàn)行政策、資金、優(yōu)秀人才等要素的總體效用；要關(guān)心中央和地方財政資金的落實情況，立即體現(xiàn)財政資金派發(fā)不及時、閑置不用資金停留等難題；應注意侵吞、詐騙、受賄及其他違法活動；要促進和正確引導財政、金融業(yè)、民間資本、生產(chǎn)制造主體等多種經(jīng)營主體項目投資建設高標準農(nóng)田。在確保建設資金符合要求的前提下，推動各有關(guān)資金的總體使用效率，關(guān)心多樣化股權(quán)融資體制產(chǎn)生的風險性。與此同時，要積極關(guān)注建設施工進度、經(jīng)營規(guī)模等全過程管理，立即體現(xiàn)已完工高標準農(nóng)田設備使用率低、閑置不用、毀壞、更改主要用途等難題。尤其是要加強新項目建設后的管護，重視貫徹落實管護監(jiān)督責任，促進高標準農(nóng)田建設品質(zhì)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

（三）注重細節(jié)和高效率，保證科技支撐高品質(zhì)審計

高標準農(nóng)田建設涉及現(xiàn)行政策多、覆蓋面廣、資金額大。只是借助審計人員開展現(xiàn)場審計效率低下，特別是在疫情防控的正常的階段，現(xiàn)場審計面臨挑戰(zhàn)。為提升審計工作質(zhì)量和效果，推動高標準農(nóng)田建設，應堅持科技強審計，積極主動搭建審計信息化管理。要不斷推進互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)審計技術(shù)的運用和普及，積極主動構(gòu)建非現(xiàn)場審計服務平臺，提升數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析與現(xiàn)場審計的協(xié)調(diào)配合，運用區(qū)塊鏈技術(shù)、無人機、衛(wèi)星遙感等前沿技術(shù)新方式，提升部門協(xié)作以及跨區(qū)域、跨行業(yè)的數(shù)據(jù)收集、風險預測和數(shù)據(jù)分析，融合現(xiàn)場定期檢查與隨機抽查進行高標準農(nóng)田建設審計，加快高標準農(nóng)田建設進度，擴大企業(yè)規(guī)模。要加強“三農(nóng)”審計業(yè)務流程和信息內(nèi)容審計科學研究能力，塑造大數(shù)據(jù)審計優(yōu)秀人才，致力鍛造具備審計業(yè)務流程能力和數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析能力的專業(yè)人才。

二、高標準農(nóng)田建設存在的短板

（一）水利工程、糧食生產(chǎn)等配套設施建設不足

一些地方農(nóng)牧業(yè)、水利工程、電力工程等單位溝通不暢，高標準農(nóng)田建設與大中小型灌溉工程和配套項目建設、農(nóng)村電網(wǎng)改造更新等聯(lián)絡不上。完工后的高標準農(nóng)田存在“沒有水”“有井沒電”等狀況。一些地方能量不足集中化，優(yōu)先選擇推動國家永久基本農(nóng)田保護區(qū)、農(nóng)業(yè)空間布局、關(guān)鍵農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)和種子基地高標準農(nóng)田基本建設。有些地方制定了精減建設的任務指標，有些逐漸提升，急缺建設的地方資產(chǎn)；任務安排少，標準差、不適宜耕種的地方盲目跟風合理布局達到目標，建設的設施閑置不用，財政性資金消耗。

（二）部分地方政府部門謊報高標準農(nóng)田建設任務進度

一批批未完工的新項目獲準，上級領導監(jiān)管高標準農(nóng)田建設日常任務順利完成。依據(jù)一部分未完結(jié)工程項目的工程進度，計算匯報已建規(guī)范堆放場總面積。產(chǎn)生這一難題的主要原因是現(xiàn)階段高標準農(nóng)田建設進展數(shù)據(jù)分析方法不嚴謹，日常建設任務進度逐層歸納，欠缺具體查驗。一些地方由于約束性日常任務的審核工作壓力，虛報日常任務進展和高標準農(nóng)田建設總面積[2]。

（三）高標準農(nóng)田基建項目質(zhì)量不高，輪耕難以達到高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)

一部分項目選址不合理，新項目合理布局在25 度之上棄耕地，或開店選址不集中連片，沒法融進現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)加工管理機制；一些新項目已擴大到城市緩沖區(qū)域和自然保護區(qū)及其退耕還草地域等，未能熟練掌握自身經(jīng)濟收益。局部地區(qū)高標準農(nóng)田工程項目“重硬件配置輕手機app”，只貫徹落實路面、公路橋梁、水渠、水井等工程措施，生產(chǎn)主力和耕地品質(zhì)不科學；一部分工程質(zhì)量管理不緊，建筑企業(yè)不按設計施工，以次充好，導致施工質(zhì)量差。

（四）對項目實施的監(jiān)管不力

有一些項目沒有實施意見、沒有工程圖紙，項目實施錯亂；一些項目在基本建設前提下私自改變實施意見的主要內(nèi)容；一部分項目未按建設計劃要求基本建設，在廢棄土地上鋪裝節(jié)水設備(噴灌設備、管路澆灌等節(jié)水設備)，導致極大耗費；一部分項目基本建設進度緩慢，推動不足；一部分工程項目竣工后，工程驗收調(diào)節(jié)和工程驗收品質(zhì)不佳，工程施工質(zhì)量不夠高。

（五）農(nóng)田水利設施毀壞、廢棄或消耗，無法充分發(fā)揮合理功效

依據(jù)要求，全國各地要融合鄉(xiāng)村集體產(chǎn)權(quán)規(guī)章制度和農(nóng)業(yè)水價綜合改革，不斷完善高標準農(nóng)田管護體制，確立管護行為主體，貫徹落實管護義務。但審計發(fā)現(xiàn)，局部地區(qū)存有“重基本建設疏忽管理維護”的難題，長時間存在基建項目后土地整治項目管理維護不到位的現(xiàn)象。一部分資產(chǎn)轉(zhuǎn)交不完善，管理主體和義務并未不斷完善，未構(gòu)建科學合理的田地項目建設管護資產(chǎn)保障體系，導致泵房、水井、排水工程、灌渠、田間道路、農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設施等農(nóng)田水利設施毀壞且無法立即修補。

（六）項目資金管理不規(guī)范，監(jiān)管不夠

一是項目資金的合理配置和審批具備隨機性，導致資金管理產(chǎn)生安全風險；二是對項目資金應用監(jiān)管不夠，資金安全存有一定風險性；三是一部分監(jiān)管工作人員重資產(chǎn)輕資金管理，影響資金分配，監(jiān)管時對財產(chǎn)的高效率應用和安全運行并沒有顯著的責任感，監(jiān)管力度不夠。

（七）獨特保護制度落實不到位，棄耕、“非農(nóng)化”“非糧化”難題比較突顯

按規(guī)定，已完工的高標準農(nóng)田應劃歸永久基本農(nóng)田，開展特色保護，防止“不上肥”，主要運用于農(nóng)業(yè)。但是，部分地方高標準農(nóng)田改建完成后，未按要求劃歸入永久基本農(nóng)田保護區(qū)域。因為保護不夠，農(nóng)田長期性荒涼，被建設項目非法占用，從業(yè)栽種或挖塘飼養(yǎng)等，因此有一些最新項目一半以上是“非農(nóng)化”“非糧化”。

三、對策建議

對高標準農(nóng)田基本建設財產(chǎn)和項目的審計管控，是鄉(xiāng)村振興審計的重要任務之一。要在整個過程、全鏈條嚴肅查處的前提下，揭露具有客觀性、選擇性的突出問題，明確提出有針對性、可執(zhí)行性的審計提議，推動高標準農(nóng)田建設品質(zhì)的提高，充分發(fā)揮審計“救死扶傷”的重要作用。

（一）充分運用法律在高標準農(nóng)田建設中的保障功效

現(xiàn)階段，我國還未制定與標準化農(nóng)田建設有關(guān)的技術(shù)專業(yè)法律、政策和相關(guān)政策法規(guī)，關(guān)鍵靠行政手段執(zhí)行。在標準化農(nóng)田建設層面，審計發(fā)現(xiàn)當?shù)卣ㄔO責任落實不到位，資金分配不到位，疏忽管理方法和土地復墾，土地資源棄耕[3]。主要原因是欠缺相對應的法律、政策和規(guī)范。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》有關(guān)條款規(guī)定，建立農(nóng)田建設、規(guī)范農(nóng)田建設、管控和采用的主要操縱權(quán)利和義務，從法律上固定中共中央、國務院關(guān)于耕地保護的政策和農(nóng)田建設管理條例，筑牢農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)防線，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展[4]。

（二）重視整體規(guī)劃在高標準農(nóng)田建設中的引領功效

高標準農(nóng)田建設規(guī)劃是對目標任務、最新項目布局、建設重點、資金安排等開展充分考慮和設計的計劃方案。對將來高標準農(nóng)田建設具有引領作用。一方面，依據(jù)本地農(nóng)牧業(yè)特性，以糧食生產(chǎn)為重點，多措并舉，規(guī)劃和設計永久農(nóng)田自然保護區(qū)、糧食生產(chǎn)功能區(qū)和關(guān)鍵農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)自然保護區(qū)的高標準農(nóng)田基建項目；另一方面依據(jù)水資源、環(huán)境條件、地面、熱能工程、土壤層室內(nèi)空間設計、水資源利用等規(guī)劃條件，明確高標準農(nóng)田建設標準和主要內(nèi)容，推動田、水、林、路、電綜合性配套設施，分時間段進行田地建設，使高標準農(nóng)田基本上具備極強的糧食生產(chǎn)能力，努力建成糧食生產(chǎn)主功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品特色發(fā)展區(qū)。

（三）注重信息技術(shù)在高標準農(nóng)田建設中的運用和管控

部分地區(qū)在高標準農(nóng)田管理建設中規(guī)范、規(guī)定、管理方法不統(tǒng)一，已完工高標準農(nóng)田的總數(shù)、品質(zhì)、地理位置等數(shù)據(jù)信息不完整，阻攔了高標準農(nóng)田的統(tǒng)一、精確管理。對此，應利用遙感監(jiān)測等關(guān)鍵技術(shù)，創(chuàng)建全國各地農(nóng)田建設“地形圖”和監(jiān)督機制，提升高標準農(nóng)田信息與土地資源室內(nèi)空間、水利工程、承包土地確權(quán)發(fā)證等信息的對接運用，完成細致管控，推動高標準農(nóng)田建設、檢測和管理。

（四）重視規(guī)范性，創(chuàng)建高效工程監(jiān)管體系

一是建立健全工程監(jiān)理制度，推行團體核查制度，防止一人來定；二是建立健全項目查驗制度，查驗項目招標投標、工程施工質(zhì)量和進展，對項目執(zhí)行、資金使用、會計材料等開展追蹤監(jiān)管；三是建立健全項目后評審制度，待項目建成投產(chǎn)運營后，全方位、系統(tǒng)性地點評項目的基本建設總數(shù)、經(jīng)濟社會效益和可持續(xù)性，為將來的監(jiān)管和戰(zhàn)略決策給予支持；四是創(chuàng)建多部門辦公會議制度，包含項目部門、水利工程部門、財政局部門、財務審計部門、紀檢委部門等有關(guān)部門，共同對項目開展監(jiān)管。

（五）進一步建立和健全資金管理方案

一是建立嚴格的資金管理方法計劃。資金使用應堅持財政性資金標準，開展清算清除。全部資金從收款、使用到清算的各個階段都要有據(jù)可查、有據(jù)可依。二是建立健全的動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)軟件，對資金的籌資和應用推行全過程監(jiān)管、動態(tài)監(jiān)管和實時監(jiān)測規(guī)章制度，逐一進行財務審計，避免資金安全風險。三是建立嚴格的合同管理制度，中標后簽訂工程施工合同，制訂工程項目實施方案實行資金預算分配、項目風險管理、工程驗收、獎懲措施等，嚴格遵守合同書方式管理項目，開展建設項目和新項目竣工驗收。

（六）探索健全以糧食生產(chǎn)能力為核心的綜合性績效評估體制

高標準農(nóng)田資產(chǎn)和項目績效考評，除總面積任務完成情況外，具體使用體驗是業(yè)績考核的主要內(nèi)容，衡量這一作用的最后指標值是高標準農(nóng)田糧食生產(chǎn)能力?，F(xiàn)階段，高標準農(nóng)田績效評價包含糧食綜合性生產(chǎn)能力、農(nóng)牧業(yè)種植結(jié)構(gòu)評價指標體系，指標判定“顯著”。因為指標權(quán)重較低，以個人評價為評價方式，這些方面的績效評價大部分是系統(tǒng)化的。創(chuàng)建以“糧食生產(chǎn)能力”為關(guān)鍵的項目品質(zhì)綜合考核規(guī)章制度，能夠更全方位、科學合理地點評項目和現(xiàn)行政策業(yè)績考核。此外，伴隨著科技的進步，高標準農(nóng)田糧食生產(chǎn)能力的精準檢測已不再是難點。強力推進高標準農(nóng)田建設，扛穩(wěn)糧食安全重任，有益于客觀公正地考量、剖析和評價項目支出的科學性、高效率性和公正性，從源頭上處理高標準農(nóng)田難題[5]。