預(yù)算管理一體化系統(tǒng)執(zhí)行探討
——基于系統(tǒng)實操角度

孫文海 徐茂麗

（作者單位：1.山東中煙工業(yè)有限責(zé)任公司濟南卷煙廠；2.山東省福利彩票發(fā)行中心）

從2019 年下半年開始，財政部先后印發(fā)《財政核心業(yè)務(wù)一體化系統(tǒng)實施方案》《預(yù)算管理一體化規(guī)范》《預(yù)算管理一體化系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)V1.0》等文件，啟動預(yù)算管理一體化改革。預(yù)算管理一體化建設(shè)是支撐預(yù)算制度改革的關(guān)鍵性舉措，是財政部部署的重要任務(wù)，各省區(qū)市財政部門積極行動，出臺各項措施推進預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)，加快構(gòu)造覆蓋所有單位全部資金的預(yù)算一體化系統(tǒng)，實現(xiàn)財政部門上下級間數(shù)據(jù)共享。基于此，各事業(yè)單位開始應(yīng)用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，目前使用的是預(yù)算管理一體化系統(tǒng)2.0 版本。

一、預(yù)算管理一體化系統(tǒng)構(gòu)成及建設(shè)思路

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)2.0 版，由基礎(chǔ)信息、預(yù)算項目庫、預(yù)算編制、預(yù)算批復(fù)與調(diào)整調(diào)劑、預(yù)算執(zhí)行、單位會計核算、入賬通知書管理、政府采購、資產(chǎn)管理、政府財務(wù)報告、預(yù)算指標(biāo)賬等模塊組成[1]。從構(gòu)成來看，該系統(tǒng)以項目庫為核心，覆蓋所有單位全部資金的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、會計核算、報表等工作的閉環(huán)管理和各級財政部門的數(shù)據(jù)信息共享[2]。

財政部部署預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)任務(wù)后，部分省份先行試點。經(jīng)過前期積極籌備和緊張開發(fā)，2020 年9 月以來，S 省預(yù)算管理一體化系統(tǒng)預(yù)算編制、預(yù)算批復(fù)與調(diào)整調(diào)劑等業(yè)務(wù)模塊陸續(xù)上線運行，省級財政部門及1 000 多家預(yù)算單位基于該系統(tǒng)處理各項預(yù)算業(yè)務(wù),預(yù)算執(zhí)行模塊于2021 年1 月正式上線運行，實現(xiàn)了與預(yù)算編制、預(yù)算批復(fù)與調(diào)整調(diào)劑等模塊的無縫隙鏈接。2021 年6 月底起全省應(yīng)用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)編制2022 年預(yù)算，2022 年1 月份起全省啟動預(yù)算執(zhí)行、會計核算等模塊，2022 年預(yù)算公開也進行了改革，從一體化系統(tǒng)中進行編制，采取整體自動生成個別地方手動填寫的形式，大大提高了工作效率和統(tǒng)一性。2022 年預(yù)算執(zhí)行模塊進行了優(yōu)化，增加了單位資金支付功能，真正實現(xiàn)了從項目庫、預(yù)算編制、指標(biāo)下達到資金支付的全流程管理。

二、執(zhí)行預(yù)算管理一體化系統(tǒng)意義

（一）有利于強化預(yù)算剛性約束，提升財政預(yù)算管理的現(xiàn)代化水平

一方面，通過預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，事業(yè)單位在預(yù)算編制的過程中，明確了預(yù)算編制的方向和內(nèi)容，有效提升事業(yè)單位預(yù)算編制的水平與質(zhì)量，尤其是在填報預(yù)算時，項目測算表等內(nèi)容的填列可以及時有效地清理虛報虛高的預(yù)算支出項目，同時生成各項預(yù)算指標(biāo)，在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，通過選定指標(biāo)進行支付，杜絕了虛增收入和支出、無預(yù)算和超預(yù)算支出的行為。

另一方面，對于事業(yè)單位來講，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的建設(shè)，在原有預(yù)算項目庫、預(yù)算編制的基礎(chǔ)上，逐步把預(yù)算執(zhí)行、單位會計核算、政府采購、政府財務(wù)報告、資產(chǎn)管理等都納入進來，并進行深度融合，使預(yù)算資金從使用源頭到最終環(huán)節(jié)的全流程、穿透式監(jiān)控，有效提高部門預(yù)算現(xiàn)代化管理水平。在當(dāng)前政府過“緊日子”情況下，通過預(yù)算管理一體化建設(shè)，解決了信息數(shù)據(jù)無法共享和流通的問題，加強了“一盤棋”與執(zhí)行力，強化了財政部門對預(yù)算資金的動態(tài)反映和有效管控。

（二）有利于優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，保障支出工作的科學(xué)性

原本的預(yù)算支出項目由基本支出和項目支出構(gòu)成，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)據(jù)此對項目分類進行進一步規(guī)范、細化，將預(yù)算項目作為預(yù)算管理的基本單元，上年結(jié)轉(zhuǎn)、期初預(yù)算、預(yù)算調(diào)整調(diào)劑等所有預(yù)算支出，都要以預(yù)算項目的形式在項目庫中進行管理，并根據(jù)支出性質(zhì)和用途將預(yù)算項目分為人員類項目、運轉(zhuǎn)類項目和特定目標(biāo)類項目，運轉(zhuǎn)類項目中又包括了運轉(zhuǎn)類公用項目和運轉(zhuǎn)類其他項目[3]。在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中，預(yù)算單位要選擇在項目庫中入庫的項目進行細化，對項目的情況進行詳細的描述，包括項目概況、立項依據(jù)、項目測算等。之后，按照先設(shè)立項目后安排預(yù)算的原則，當(dāng)項目審核通過后，才會進入預(yù)算編制環(huán)節(jié)進行進一步細化，在預(yù)算編制模塊，全部預(yù)算支出分項目分經(jīng)濟分類進行細化，在預(yù)算執(zhí)行模塊按項目和經(jīng)濟分類科目不同生成指標(biāo)[4]。在進行支出時嚴格按照預(yù)算選中對應(yīng)的指標(biāo)進行資金支付，整體保障了資金支出的科學(xué)性以及規(guī)范性，有效規(guī)避以及防范可能存在的支出混亂等問題，有效保障支出工作的科學(xué)性。

（三）有利于健全約束機制，全面強化項目績效管理

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)不僅是對預(yù)算編制的改革創(chuàng)新，同時也是對預(yù)算績效管理的深化改革。在新的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中，將績效管理融合進預(yù)算管理的全流程，不管是年度預(yù)算的編制還是中期規(guī)劃的填報，所有項目支出均要規(guī)范設(shè)置績效目標(biāo)，未設(shè)置績效目標(biāo)的項目，一律不得納入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)項目庫管理，這增強了績效目標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性、完整性以及與預(yù)算資金的匹配度，也改變了過去預(yù)算、績效兩條線的運行模式，將兩種管理體系在政策層面合二為一，相互融合，相互包含。

從項目入庫到預(yù)算支出結(jié)束的全過程，績效管理始終與預(yù)算管理相伴相生，預(yù)算編制環(huán)節(jié)進行事前績效評估，提高編制質(zhì)量；預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)注重績效監(jiān)控，優(yōu)化支出效益；決算環(huán)節(jié)開展績效評價，深化部門整體績效管理?？冃Ч芾韺崟r貫穿預(yù)算項目執(zhí)行全過程，有利于強化績效目標(biāo)對預(yù)算管理的硬約束，使事業(yè)單位堅守并實踐績效常態(tài)化理念，達到提質(zhì)增效、長期持續(xù)的良好效果[5]。

（四）有利于規(guī)范權(quán)力運行，增強預(yù)算工作透明度

在一體化系統(tǒng)中，從項目入庫立項，到細化預(yù)算編制、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算公開、預(yù)算執(zhí)行、會計核算等都是相互銜接、實時記錄的，可以說都是在公開透明的環(huán)境中完成的。具體來說，一是在項目庫環(huán)節(jié)，所有預(yù)算均需以項目的形式進行申報。對于新增和重大項目，單位要在入庫前開展事前績效評估，未充分評估或者評估補充分、結(jié)論不支持項目，不得納入項目庫，切實提高預(yù)算項目的必要性、可行性、透明度，加強預(yù)算剛性約束，確保入庫項目與預(yù)算安排規(guī)模相銜接。二是在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，重視績效管理，所有項目均需設(shè)置績效目標(biāo)，增強績效目標(biāo)與項目資金的匹配度。三是在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，必須按批復(fù)預(yù)算掛接相應(yīng)指標(biāo)進行資金支付，并進行績效監(jiān)控，強化績效目標(biāo)結(jié)果應(yīng)用，對于重點項目，根據(jù)績效監(jiān)控結(jié)果調(diào)整當(dāng)年及以后年度預(yù)算，推動單位持續(xù)良性發(fā)展，切實規(guī)范了單位的預(yù)算行為，確保預(yù)算安排與預(yù)算執(zhí)行精準(zhǔn)匹配。

三、預(yù)算管理一體化系統(tǒng)存在的問題

（一）預(yù)算項目編制流程有待進一步優(yōu)化

由于預(yù)算管理一體化系統(tǒng)運行的普及，對基層預(yù)算單位的要求逐漸提高，無論是預(yù)算項目庫還是預(yù)算編制環(huán)節(jié)，在進行項目明細填報時，數(shù)量種類繁多，上報后，需要經(jīng)過主管部門、財政部門的逐層審核，如果發(fā)現(xiàn)問題，需要層層上報后退回才能修改，之后再經(jīng)過層層審核，流程煩瑣，耗費時間長，影響了工作效率。除此之外，如果年中有預(yù)算調(diào)整，在一體化系統(tǒng)里進行操作時，需要依次通過項目庫模塊、預(yù)算批復(fù)與調(diào)整調(diào)劑模塊、預(yù)算執(zhí)行模塊，每一模塊也是要經(jīng)過主管部門、財政部門的層層審批，不管哪個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都要退回到經(jīng)辦那里重新修改，也降低了工作效率。

（二）預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)滯后

財政部門在人員支出及運轉(zhuǎn)類公用經(jīng)費支出方面的支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)較為完善，但是對于運轉(zhuǎn)類其他項目的支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)緩慢，尤其是重大支出領(lǐng)域和共性項目，目前未能達到現(xiàn)代預(yù)算管理體制改革的要求，使得事業(yè)單位沒有統(tǒng)一的支出標(biāo)準(zhǔn)體系可供使用。同時一些單位由于行業(yè)性質(zhì)等因素，運轉(zhuǎn)類其他支出比較特殊，不屬于通用項目支出，無法用現(xiàn)有支出標(biāo)準(zhǔn)衡量，在此類支出標(biāo)準(zhǔn)方面設(shè)計難度大，目前尚未建立覆蓋各資金、各行業(yè)的支出標(biāo)準(zhǔn)體系。支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的滯后在很大程度上影響了預(yù)算績效評價和預(yù)算編制質(zhì)量[6]。

(三)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理脫節(jié)

當(dāng)前，在國家提倡節(jié)儉和政府持續(xù)過“緊日子”前提下，各級部門都出臺了一系列資產(chǎn)管理和配置的文件，有效提升資產(chǎn)的使用效率，也取得了一定的效果。雖然目前已經(jīng)有部分地區(qū)將資產(chǎn)管理系統(tǒng)并入一體化系統(tǒng)，但是資產(chǎn)管理模塊與其他模塊之間的銜接性不夠。一方面在編制預(yù)算時，對資產(chǎn)的購置提出了很多要求，如不能超標(biāo)準(zhǔn)配置資產(chǎn)，不能違規(guī)修建樓堂館所等。然后在實際執(zhí)行中，預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相互脫節(jié),無法實現(xiàn)信息數(shù)據(jù)共享和制約，尤其是對于大的單位而言，如果不能及時查詢掌握單位具體的資產(chǎn)狀況，會導(dǎo)致編制資產(chǎn)預(yù)算時未能達到財政部門的要求；同時，對于財政等審核部門來說，在審核單位報送的預(yù)算時，也面臨同樣的困境，由于預(yù)算管理和資產(chǎn)信息無法共享和制約，財政部門無法掌握預(yù)算單位真實的資產(chǎn)情況，對于新增資產(chǎn)配置的審核，只能通過提出要求，由預(yù)算單位自身合規(guī)合理申報資產(chǎn)預(yù)算。另一方面，單位的資產(chǎn)賬面信息由財務(wù)人員錄入，實物由各使用部門掌握，尤其是規(guī)模較大的單位，如果不能對資產(chǎn)的變動進行更新，則無法反映單位資產(chǎn)的真實狀況，使得單位在申報預(yù)算、編制資產(chǎn)月報年報等方面存在數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確情況。

四、預(yù)算管理一體化系統(tǒng)改進建議

（一）加強培訓(xùn)，不斷優(yōu)化預(yù)算管理一體化系統(tǒng)

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)是深化預(yù)算制度改革的一項新舉措，涵蓋了預(yù)算管理的全流程，對于事業(yè)單位管理體制來說也是一項革新，需要不斷學(xué)習(xí)和適應(yīng)。該系統(tǒng)上線運行后邊摸索邊應(yīng)用，雖平臺操作手冊供參考，但基層財務(wù)人員及財政部門具體操作人員缺乏對系統(tǒng)的全面掌握，在具體使用一體化系統(tǒng)時，會遇到各種各樣的問題，尤其是在進行預(yù)算編制和預(yù)算調(diào)劑時，對于涉及各明細項目的數(shù)據(jù)選擇、信息填報等問題，可能會出現(xiàn)填報不恰當(dāng)重新返工，工作任務(wù)倍增。因此，針對預(yù)算管理一體化系統(tǒng)上線運行后出現(xiàn)的問題及后續(xù)上線功能，應(yīng)該加強對基層單位財務(wù)人員的實操性講解培訓(xùn)，同時優(yōu)化流程，尤其是審批環(huán)節(jié)，減輕財務(wù)人員工作量，不斷提升解決實際問題的能力，使預(yù)算管理一體化系統(tǒng)可以更順暢地運行。

（二）加快推進項目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)

隨著預(yù)算管理體制的不斷深化改革，應(yīng)加快推進預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，把支出標(biāo)準(zhǔn)作為預(yù)算編制的基礎(chǔ)依據(jù)和預(yù)算執(zhí)行的硬約束，圍繞重大支出領(lǐng)域、共性項目和重大延續(xù)性項目，由財政部門制定出臺相關(guān)管理辦法，明確支出標(biāo)準(zhǔn)體系的內(nèi)容、制定主體、制定辦法等。對于現(xiàn)有支出標(biāo)準(zhǔn)無法覆蓋的支出，需要各部門、單位根據(jù)工作需要和市場價格等因素，制定出項目預(yù)算的暫定標(biāo)準(zhǔn)，并持續(xù)不斷進行完善，逐步建立覆蓋各資金、各行業(yè)、不同地區(qū)、分類分檔的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系。同時加強對現(xiàn)有預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)的跟蹤評估。根據(jù)項目執(zhí)行、預(yù)算評審、績效評價等情況進行動態(tài)調(diào)整。最終通過預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系的建立，確保項目實施的合理性、科學(xué)性，提升預(yù)算編制質(zhì)量。

（三）增強預(yù)算管理一體化系統(tǒng)資產(chǎn)模塊與其他模塊銜接

為更好地解決資產(chǎn)管理模塊與其他模塊的脫節(jié)問題，急需對一體化系統(tǒng)進行改進，像項目庫、預(yù)算編制、執(zhí)行、會計核算等模塊之間的銜接一樣，將資產(chǎn)管理模塊與預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中其他模塊進行銜接，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。一方面，將資產(chǎn)賬面信息在資產(chǎn)管理模塊和會計核算模塊之間進行銜接，從而極大地方便事業(yè)單位的財務(wù)人員在編制資產(chǎn)月報、年報時，與會計核算模塊相關(guān)數(shù)據(jù)進行對比，降低工作量，提高數(shù)據(jù)準(zhǔn)確度。另一方面，資產(chǎn)管理系統(tǒng)與預(yù)算項目庫模塊、預(yù)算編制模塊等預(yù)算編制環(huán)節(jié)相銜接，在編制預(yù)算時，及時準(zhǔn)確掌握單位資產(chǎn)狀況，嚴控資產(chǎn)超標(biāo)準(zhǔn)配置，從而提高預(yù)算編制的科學(xué)性。

五、結(jié)語

預(yù)算管理一體化建設(shè)是支撐預(yù)算制度改革的關(guān)鍵性舉措，對事業(yè)單位財務(wù)工作產(chǎn)生了重大影響。預(yù)算管理一體系統(tǒng)的應(yīng)用是一個長期持續(xù)的過程，盡管目前還存在著一些問題，但隨著時間的推移和系統(tǒng)的不斷改進，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)必將為深化預(yù)算制度改革、提升事業(yè)單位財務(wù)管理水平、提高預(yù)算精細化水平作出更多貢獻。