科學(xué)事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)動態(tài)監(jiān)管問題探討

李 娜

（作者單位：中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院油料作物研究所）

科技創(chuàng)新是國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的核心，黨的二十大報告明確提出要“完善科技創(chuàng)新體系”“加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略”。近幾年，政府多措并舉大力推動科技創(chuàng)新發(fā)展。一方面，不斷加大財政經(jīng)費(fèi)創(chuàng)新投入力度，據(jù)統(tǒng)計，2018 年至2022 年，一般公共預(yù)算科學(xué)技術(shù)支出累計46 560 億元，年均增長6.9%，其中2022 年首次突破10 000 億元大關(guān)。另一方面，為貫徹落實(shí)“深化改革創(chuàng)新、形成充滿活力的科技管理和運(yùn)行機(jī)制”的要求，黨中央、國務(wù)院陸續(xù)出臺實(shí)施了科研經(jīng)費(fèi)管理“放管服”等一系列政策?？茖W(xué)事業(yè)單位是科技創(chuàng)新的重要主體之一，面對科研經(jīng)費(fèi)規(guī)模逐年擴(kuò)大和經(jīng)費(fèi)管理“放得開”趨勢，處理好“管得住”問題迫在眉睫。

一、科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的內(nèi)涵及必要性

（一）科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的內(nèi)涵

“科研經(jīng)費(fèi)”是指各種用于發(fā)展科學(xué)技術(shù)事業(yè)而支出的費(fèi)用，包括基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、試驗(yàn)發(fā)展支出及間接用于科研活動的管理費(fèi)、服務(wù)費(fèi)等。“科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管”是依法依規(guī)對科研經(jīng)費(fèi)的分配、使用、考核等活動進(jìn)行監(jiān)督和管理，從而督促和保障科研活動有序開展。

（二）科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的必要性

1.履行新時代監(jiān)管職責(zé)的必然要求

新時代改革發(fā)展要求各部門以過硬本領(lǐng)和優(yōu)良作風(fēng)，堅決扛起職責(zé)使命，守土擔(dān)責(zé)、守土盡責(zé)?？蒲薪?jīng)費(fèi)監(jiān)管是相關(guān)部門的法定責(zé)任。項(xiàng)目主管部門、單位主管部門、各級財政部門等按照其部門職責(zé)和任務(wù)分工要求，依法依規(guī)從不同維度對科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行監(jiān)管。項(xiàng)目主管部門作為科研項(xiàng)目的委托方，依據(jù)各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理制度對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況開展依責(zé)監(jiān)管；單位主管部門作為科學(xué)事業(yè)單位的上級管理部門，對其各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動開展內(nèi)部監(jiān)管；各級財政部門是本級財會監(jiān)督的主責(zé)部門，對科研經(jīng)費(fèi)的使用開展主責(zé)監(jiān)管。

2.嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律的必然結(jié)果

財經(jīng)紀(jì)律松弛會導(dǎo)致違規(guī)使用科研經(jīng)費(fèi)、財務(wù)造假、項(xiàng)目信息失真、部分中介機(jī)構(gòu)“看門人”職責(zé)失守等問題，從而破壞創(chuàng)新氛圍、擾亂科研秩序，因而亟須強(qiáng)化監(jiān)督和治理規(guī)范。開展科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管可以強(qiáng)化科研經(jīng)費(fèi)使用的剛性約束，嚴(yán)厲打擊科研項(xiàng)目執(zhí)行過程中的違法違規(guī)行為，保障科研經(jīng)費(fèi)使用合法、合規(guī)、合理，營造良好創(chuàng)新生態(tài)，促進(jìn)科研誠信建設(shè)。這對進(jìn)一步加強(qiáng)財政管理、嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律、維護(hù)財經(jīng)秩序等方面都具有重要意義。

3.提高資金使用效益的重要手段

強(qiáng)化科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管，把好資金分配、支出、考核關(guān)口，營造透明、公開、規(guī)范的科研資金管理使用環(huán)境，多措并舉保障資金安全高效運(yùn)行，有利于提高資金使用和配置的效率和效益[1]。強(qiáng)化科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管以及監(jiān)管結(jié)果的應(yīng)用，一方面可以強(qiáng)化項(xiàng)目負(fù)責(zé)人高效使用資金的意識；另一方面監(jiān)管問責(zé)能有效遏制鋪張浪費(fèi)，督促成果產(chǎn)出，促使資金使用效益不斷提高。

二、科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管存在的主要問題

（一）對科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的重要性認(rèn)識不足

國家優(yōu)化科研經(jīng)費(fèi)管理的政策文件出臺后，部分科研人員認(rèn)為科研工作具有靈感瞬間性、方式隨意性、路徑不確定性等特點(diǎn)，認(rèn)為科研項(xiàng)目管理應(yīng)以科研成果完成情況為導(dǎo)向開展考核，不設(shè)置經(jīng)費(fèi)使用指標(biāo)，充分放開其經(jīng)費(fèi)使用“自主權(quán)”，即經(jīng)費(fèi)支出不受支出內(nèi)容限制、報銷手續(xù)遵循有發(fā)票即可報銷原則，經(jīng)費(fèi)不需要監(jiān)管，只需要完成技術(shù)任務(wù)即可。實(shí)際上，各類科技計劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理辦法都對經(jīng)費(fèi)使用范圍、報銷手續(xù)等有明確要求，甚至設(shè)置限制支出條目，如國家重點(diǎn)研發(fā)計劃資金不得支付參與本項(xiàng)目及所屬課題研究和管理的相關(guān)人員勞務(wù)費(fèi)。在各類經(jīng)費(fèi)檢查和項(xiàng)目驗(yàn)收過程中，對經(jīng)費(fèi)開支范圍是否符合相關(guān)管理辦法、經(jīng)費(fèi)報銷要件是否齊全、必要的審批流程是否履行、經(jīng)費(fèi)執(zhí)行是否與預(yù)算相符、厲行節(jié)約精神是否遵守、支出科研人員績效是否在限額內(nèi)等問題都應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注。科學(xué)事業(yè)單位急需解決好保障科研人員經(jīng)費(fèi)自主權(quán)、降低經(jīng)費(fèi)使用負(fù)擔(dān)、保證經(jīng)費(fèi)使用合理合規(guī)合法、經(jīng)得起檢查之間的矛盾，找到經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的平衡點(diǎn)。

（二）科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管流程不暢

科研經(jīng)費(fèi)的全面監(jiān)管應(yīng)包括預(yù)算編制、經(jīng)費(fèi)執(zhí)行、項(xiàng)目驗(yàn)收、績效考核等內(nèi)容，從事前、事中、事后對經(jīng)費(fèi)進(jìn)行全生命周期監(jiān)管[2]。在實(shí)際操作中，一是存在“重中間、輕兩頭”的現(xiàn)象。如預(yù)算編制環(huán)節(jié)業(yè)財分離，存在偏離業(yè)務(wù)實(shí)際、科目編制不合理、經(jīng)費(fèi)需求虛高問題；項(xiàng)目驗(yàn)收環(huán)節(jié)存在突擊花錢、經(jīng)費(fèi)執(zhí)行不實(shí)、與科研進(jìn)度不符問題；績效考核環(huán)節(jié)單純重視技術(shù)指標(biāo)完成情況，忽視成本因素，缺乏對經(jīng)費(fèi)使用效益的考評，考核結(jié)果的綜合運(yùn)用不充分。二是存在“重結(jié)果、輕過程”的現(xiàn)象。目前，運(yùn)用較多的經(jīng)費(fèi)監(jiān)管方式依舊是事后監(jiān)管，監(jiān)管的時點(diǎn)在會計年度結(jié)束后或項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收過程中，監(jiān)管的焦點(diǎn)是已經(jīng)發(fā)生的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出的合理合規(guī)合法性，對事前監(jiān)管和事中監(jiān)管重視不足。三是割裂經(jīng)費(fèi)監(jiān)管環(huán)節(jié)，沒有形成貫通的鏈條。經(jīng)費(fèi)監(jiān)管各環(huán)節(jié)單純按管理部門職能切割業(yè)務(wù)，監(jiān)管流程缺乏整體性和前瞻性[3]。

（三）科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管聯(lián)動機(jī)制缺乏

從單位內(nèi)部看，財務(wù)部門、科研部門、紀(jì)檢部門、科研團(tuán)隊在經(jīng)費(fèi)監(jiān)管問題上依據(jù)自身職責(zé)“各掃門前雪”、經(jīng)費(fèi)監(jiān)管信息碎片化嚴(yán)重。財務(wù)部門主要關(guān)注經(jīng)費(fèi)核算的合法合規(guī)問題，不關(guān)注項(xiàng)目進(jìn)展情況和預(yù)算執(zhí)行是否匹配問題；科研部門關(guān)注項(xiàng)目立項(xiàng)和科研成果問題，不關(guān)注經(jīng)費(fèi)支出效益、投入產(chǎn)出是否恰當(dāng)問題；紀(jì)檢部門關(guān)注經(jīng)費(fèi)使用是否貫徹落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神等要求，重視事后監(jiān)督，較少參與事前監(jiān)管和事中監(jiān)管；科研團(tuán)隊關(guān)注經(jīng)費(fèi)申請和結(jié)題驗(yàn)收問題，在經(jīng)費(fèi)執(zhí)行過程中存在一定的隨意性。各部門對于經(jīng)費(fèi)監(jiān)管問題關(guān)注的環(huán)節(jié)和重點(diǎn)各有不同，工作中缺少溝通協(xié)調(diào)，獲得的相關(guān)信息僅供部門內(nèi)部使用，缺乏信息共享渠道，嚴(yán)重影響了經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的時效性和精準(zhǔn)性。

從單位外部看，財政部門、稅務(wù)部門、項(xiàng)目主管部門、單位主管部門、國有資產(chǎn)監(jiān)管部門、中介機(jī)構(gòu)等單位缺乏溝通，監(jiān)管結(jié)果不共享，信息不對稱問題嚴(yán)重，存在“此處受罰、他處享高譽(yù)”的情況。

三、科研經(jīng)費(fèi)動態(tài)監(jiān)管的幾點(diǎn)建議

（一）統(tǒng)一思想，明晰權(quán)責(zé)

1.多措并舉，提高對科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管必要性和重要性的認(rèn)識

通過門戶網(wǎng)站、新媒體、制度匯編、科研經(jīng)費(fèi)支出負(fù)面清單、現(xiàn)場培訓(xùn)等多種方式進(jìn)行科研經(jīng)費(fèi)管理政策宣貫，明確“放管服”改革是講原則、守規(guī)章、有底線的，準(zhǔn)確把握放管尺度，統(tǒng)一和提升上級主管部門、科學(xué)事業(yè)單位、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)等相關(guān)主體對經(jīng)費(fèi)監(jiān)管必要性和迫切性的認(rèn)識[4]。

2.明確分工，建立邊界清晰和責(zé)任到位的監(jiān)管工作體系

一是強(qiáng)化上級主管部門統(tǒng)籌責(zé)任。上級主管部門要加強(qiáng)對科學(xué)事業(yè)單位的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，指導(dǎo)其建立健全科研經(jīng)費(fèi)管理制度體系，并綜合運(yùn)用巡視巡察、專項(xiàng)檢查、重點(diǎn)抽查、審計等多種形式加強(qiáng)科研項(xiàng)目資金的過程管理。二是落實(shí)科學(xué)事業(yè)單位法人責(zé)任?？茖W(xué)事業(yè)單位是科研項(xiàng)目實(shí)施和資金管理使用的責(zé)任主體，要切實(shí)履行在項(xiàng)目申請、組織實(shí)施、驗(yàn)收和資金使用等方面的管理職責(zé)，建立常態(tài)化多部門聯(lián)合檢查工作機(jī)制和監(jiān)督結(jié)果共享共用機(jī)制。三是壓實(shí)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人直接責(zé)任。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人是項(xiàng)目資金使用的直接責(zé)任人，對資金使用的合規(guī)性、合理性、真實(shí)性和相關(guān)性負(fù)責(zé)。四是增強(qiáng)外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)督責(zé)任。各級財政、審計、稅務(wù)等部門應(yīng)充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)信息對科學(xué)事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)行動態(tài)、實(shí)時、有效監(jiān)管。同時，加強(qiáng)外部監(jiān)管與單位內(nèi)部的審計監(jiān)督、財會監(jiān)督、主管部門日常監(jiān)督的聯(lián)動協(xié)調(diào)，推動多種監(jiān)督貫通融合，形成監(jiān)督合力。

（二）梳理重點(diǎn)環(huán)節(jié)，實(shí)施全生命周期監(jiān)管

1.強(qiáng)化預(yù)算編制，優(yōu)化預(yù)算監(jiān)管

預(yù)算編制是科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的起點(diǎn)，要結(jié)合中央預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，科學(xué)、規(guī)范、準(zhǔn)確地編制全口徑科研經(jīng)費(fèi)收支預(yù)算，確定經(jīng)費(fèi)規(guī)模、編制實(shí)施方案、設(shè)立績效目標(biāo)，并充分預(yù)計經(jīng)費(fèi)使用情況編制經(jīng)費(fèi)支出經(jīng)濟(jì)分類，為經(jīng)費(fèi)執(zhí)行和監(jiān)管提供依據(jù)。在預(yù)算編制過程中，科研團(tuán)隊與財務(wù)部門密切配合，科學(xué)合理合規(guī)地編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算，為預(yù)算執(zhí)行奠定基礎(chǔ)。

2.強(qiáng)化支出管理，建立多重保障機(jī)制

經(jīng)費(fèi)支出的合理合規(guī)合法性是經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的重點(diǎn)。一是健全制度，扎緊制度的籠子；二是強(qiáng)化內(nèi)控，明確審核權(quán)限與流程；三是強(qiáng)化科研財務(wù)助理隊伍建設(shè)，建立經(jīng)辦人、科研財務(wù)助理、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)人員等多重審核保障機(jī)制。經(jīng)費(fèi)監(jiān)管應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注：各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)是否符合相關(guān)經(jīng)費(fèi)管理辦法，是否在規(guī)定的支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)執(zhí)行；經(jīng)費(fèi)報銷是否手續(xù)齊全、材料完整、程序合規(guī)、制單正確、按規(guī)保存；科研經(jīng)費(fèi)使用是否符合厲行節(jié)約的要求，從嚴(yán)從緊安排業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)支出，如不批準(zhǔn)、不報銷、無實(shí)質(zhì)內(nèi)容、無明確公務(wù)目的的差旅活動，會議培訓(xùn)等要勤儉辦會，嚴(yán)格控制支出，降低活動成本。

3.強(qiáng)化績效評價，提高績效結(jié)果應(yīng)用率

科研經(jīng)費(fèi)績效考核是經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的終點(diǎn)，是優(yōu)化資源配置、提升經(jīng)費(fèi)使用效果的關(guān)鍵舉措。一是提高對績效結(jié)果應(yīng)用重要性的認(rèn)識。充分體現(xiàn)“用錢必問效，無效必問責(zé)”“講績效、重績效、用績效”的重要性，從根本上轉(zhuǎn)變“重投入、輕管理”“重支出、輕績效”的意識。二是著力構(gòu)建科學(xué)合理、約束有力的績效指標(biāo)體系，不斷完善績效考核機(jī)制；三是建立健全績效評價結(jié)果反饋制度、績效問題整改責(zé)任制、面向目標(biāo)和結(jié)果的問效機(jī)制，將績效考核結(jié)果作為以后年度預(yù)算安排、巡視巡察、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、單位評價、政策調(diào)整的重要依據(jù)。

（三）搭建平臺，強(qiáng)化部門聯(lián)動

1.整合資源，搭建科研經(jīng)費(fèi)動態(tài)監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺

充分利用科研、財務(wù)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門現(xiàn)有信息，整合數(shù)據(jù)資源，搭建科研經(jīng)費(fèi)動態(tài)監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺，實(shí)現(xiàn)信息互通共享、數(shù)據(jù)可視、問題明確、溝通扁平的精細(xì)化管理。實(shí)現(xiàn)平臺數(shù)據(jù)分級分類和實(shí)時共享，經(jīng)費(fèi)預(yù)算、經(jīng)費(fèi)執(zhí)行、項(xiàng)目進(jìn)展、考核結(jié)果、監(jiān)管問題等信息通過平臺在各部門之間無障礙傳遞，著力破解財務(wù)信息和業(yè)務(wù)信息不對稱的“堵點(diǎn)”，實(shí)現(xiàn)對科研經(jīng)費(fèi)的動態(tài)監(jiān)控和實(shí)時預(yù)警，完成經(jīng)費(fèi)監(jiān)管工作多角度、全覆蓋、跨部門的有機(jī)聯(lián)動。

2.完善內(nèi)控，實(shí)現(xiàn)點(diǎn)面結(jié)合動態(tài)監(jiān)管

將單位內(nèi)部控制嵌入科研經(jīng)費(fèi)動態(tài)監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺，通過完善內(nèi)部控制制度強(qiáng)化風(fēng)險防控體系建設(shè)，將科研經(jīng)費(fèi)重點(diǎn)監(jiān)管和全過程檢查相結(jié)合[5]。一方面，結(jié)合經(jīng)費(fèi)監(jiān)管要求和監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的問題，對標(biāo)對表查找經(jīng)費(fèi)監(jiān)管漏洞，實(shí)現(xiàn)對重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)崗位的監(jiān)控。另一方面，通過內(nèi)部控制將制衡機(jī)制、授權(quán)審批等控制措施有效嵌入經(jīng)費(fèi)日常管理活動之中，實(shí)現(xiàn)“控制關(guān)口”前移，及時發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差，強(qiáng)化事前、事中和事后的全過程監(jiān)督。

3.設(shè)置問題臺賬，鞏固整改成效

在平臺上內(nèi)置科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管問題整改臺賬模塊，不斷完善內(nèi)部問題整改機(jī)制。在臺賬中逐筆登記監(jiān)管發(fā)現(xiàn)問題，并明確整改責(zé)任人、整改目標(biāo)、整改期限、整改方式等，將問題分為“待整改”“整改中”“整改完成”三個環(huán)節(jié)，實(shí)時動態(tài)更新整改進(jìn)度。運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析統(tǒng)計功能，一是對各問題嚴(yán)重程度進(jìn)行分級，優(yōu)先定位和整改性質(zhì)嚴(yán)重或影響重大的問題；二是對各問題類型進(jìn)行分析，重點(diǎn)關(guān)注反復(fù)發(fā)生的同類問題，探析原因，找到漏洞，完善制度。

（四）加強(qiáng)人才隊伍建設(shè)

進(jìn)一步加快人才培養(yǎng)步伐，著力培養(yǎng)一批懂政策、精專業(yè)、熟業(yè)務(wù)的科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管高素質(zhì)、復(fù)合型管理人才，為經(jīng)費(fèi)高效合規(guī)使用提供堅強(qiáng)支撐。特別是在信息化時代背景下，大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)不斷革新，催生了新業(yè)態(tài)、新模式，推動了科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管智能化發(fā)展，這些都對相關(guān)人員提出了能力和技術(shù)的新要求。財務(wù)等相關(guān)部門人員在提升專業(yè)技能的同時，還要強(qiáng)化新技術(shù)運(yùn)用能力，充分運(yùn)用信息化技術(shù)手段，提高監(jiān)管的效率和質(zhì)量[6]。

（五）強(qiáng)化監(jiān)管懲戒

按照“堅守底線，終身追責(zé)”原則，加強(qiáng)科研誠信建設(shè)，讓守信者一路綠燈，失信者處處受限。將科學(xué)事業(yè)單位和科研人員在科研經(jīng)費(fèi)管理使用中出現(xiàn)的失信情況，納入信用記錄管理。對于違規(guī)使用科研經(jīng)費(fèi)和嚴(yán)重科研不端行為實(shí)行追責(zé)和懲戒，并將誠信情況與部門考核、項(xiàng)目申報、職稱晉升、評選表彰等掛鉤，促進(jìn)經(jīng)費(fèi)合規(guī)高效使用。此外，完善問責(zé)制度，根據(jù)情節(jié)輕重情況，采取誡勉談話、書面檢查、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職、辭退或解聘等方式，做到失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)。

四、結(jié)語

科學(xué)事業(yè)單位作為從事科學(xué)技術(shù)研究和應(yīng)用開發(fā)的重要力量，應(yīng)當(dāng)履行好主體責(zé)任，進(jìn)一步完善科研經(jīng)費(fèi)管理制度，把住制度底線，防控舞弊風(fēng)險，不斷探索科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管新路徑，確保經(jīng)費(fèi)合法合規(guī)、合理高效地使用，更好地貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)“放”“管”“服”的有機(jī)統(tǒng)一。