新形勢下加強(qiáng)中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的思考

李佳瑩

（作者單位：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部財(cái)會服務(wù)中心）

一、加強(qiáng)中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的背景

（一）適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求

國有資產(chǎn)在高效保障單位運(yùn)轉(zhuǎn)、有力支撐公共服務(wù)等方面發(fā)揮著重要作用，具有鮮明的政治性、保障性和經(jīng)濟(jì)性[1]。近年來，中央行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總額呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢。國務(wù)院發(fā)布的各年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告顯示，中央行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總額已經(jīng)從2018 年的4.7 萬億元增加到2021 年的5.9 萬億元[2-3]，增長了25.5%，平均每年增幅超過8%。面對不斷擴(kuò)大的國有資產(chǎn)規(guī)模，加強(qiáng)中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)統(tǒng)籌管理和盤活利用很有必要。

（二）落實(shí)黨和國家方針政策的必要選擇

2022 年，財(cái)政部全面推廣中央預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，印發(fā)了《關(guān)于盤活行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的指導(dǎo)意見》（財(cái)資〔2022〕124 號），國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局印發(fā)了《關(guān)于提高中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理效能，堅(jiān)持勤儉辦一切事業(yè)的實(shí)施意見》（國管資〔2022〕438 號），先后對中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作提出了新的規(guī)范和要求。面對新形勢、新任務(wù)，加快推動資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)全流程全鏈條閉環(huán)管理是落實(shí)黨和國家方針政策的必要選擇。

（三）實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)管理目標(biāo)的有效路徑

中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的目標(biāo)包括底數(shù)清楚、配置合理、利用有效、安全完整。一是底數(shù)清楚。中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)規(guī)模大、種類多，只有全面準(zhǔn)確掌握資產(chǎn)數(shù)量、結(jié)構(gòu)、使用狀況等信息，才能為預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理提供真實(shí)、有效的數(shù)據(jù)支持。二是配置合理。按照厲行勤儉節(jié)約、講求績效和綠色環(huán)保的原則科學(xué)編制資產(chǎn)配置計(jì)劃，確保資產(chǎn)的功能、數(shù)量與單位職能相匹配，資產(chǎn)存量與申請?jiān)隽肯嘟Y(jié)合[4]。三是利用有效。最大限度發(fā)揮在用資產(chǎn)價值，加快推進(jìn)共享共用、調(diào)劑利用，通過挖掘現(xiàn)有資產(chǎn)功能潛力、修舊利廢等滿足新增工作需求，以最精簡的資產(chǎn)保障單位履職和事業(yè)發(fā)展[5]。四是安全完整。加強(qiáng)資產(chǎn)的“全生命”周期管理，建立健全自用資產(chǎn)的購置、驗(yàn)收、領(lǐng)用、使用、保管和維護(hù)等內(nèi)部管理流程和內(nèi)控機(jī)制，嚴(yán)格處置審核，防止國有資產(chǎn)流失。近年來，中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作雖然取得了一定成效，但實(shí)踐中仍然存在很多薄弱環(huán)節(jié)，加快解決突出問題，彌補(bǔ)短板，是實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)管理目標(biāo)的有效路徑。

二、中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的問題

（一）配置“入口”關(guān)把控不緊

一是在用資產(chǎn)利用率低，仍申報(bào)配置同類型資產(chǎn)。部分中央行政事業(yè)單位存量資產(chǎn)中存在閑置、對外出租出借資產(chǎn)，仍申請配置同類型資產(chǎn)。此外，2022 年以前新增資產(chǎn)配置預(yù)算申報(bào)系統(tǒng)與行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)相互獨(dú)立，資產(chǎn)存量及使用狀態(tài)無法同步，給橫縱向?qū)Ρ取㈥P(guān)聯(lián)審核等多維度深層次的數(shù)據(jù)審查工作帶來了一定難度，因此中央行政事業(yè)單位資產(chǎn)冗余、過度配置、重復(fù)購置情況時有發(fā)生。二是申報(bào)配置資產(chǎn)多系統(tǒng)同口徑數(shù)據(jù)缺少銜接性和一致性。以2022 年為例，某中央部門所屬行政事業(yè)單位政府采購預(yù)算通過財(cái)政部預(yù)算管理一體化系統(tǒng)申報(bào)，通用資產(chǎn)配置計(jì)劃通過國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理服務(wù)平臺申報(bào)。審核發(fā)現(xiàn)，部分中央行政事業(yè)單位兩個系統(tǒng)中臺式計(jì)算機(jī)、便攜式計(jì)算機(jī)、打印設(shè)備等通用資產(chǎn)申報(bào)數(shù)量、金額不一致的情況仍然存在，配置資產(chǎn)缺乏科學(xué)規(guī)劃和統(tǒng)籌安排。三是新增資產(chǎn)配置預(yù)算執(zhí)行率較低。2022 年，某中央部門所屬行政事業(yè)單位租用土地新增資產(chǎn)配置預(yù)算執(zhí)行率為81.91%，租用房屋新增資產(chǎn)配置預(yù)算執(zhí)行率為74.35%，購置車輛新增資產(chǎn)配置預(yù)算執(zhí)行率為65.22%，購置大型儀器設(shè)備新增資產(chǎn)配置預(yù)算執(zhí)行率為25.67%，平均新增資產(chǎn)配置預(yù)算執(zhí)行率為61.79%，充分暴露出大型儀器設(shè)備等資產(chǎn)盲目申請、預(yù)算編制粗放、與實(shí)際需求脫節(jié)等問題。

（二）使用“流動”關(guān)把控不實(shí)

一是資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理不同步。中央行政事業(yè)單位資產(chǎn)賬與財(cái)務(wù)賬大多分屬不同處室或不同負(fù)責(zé)人管理，工作中很容易出現(xiàn)不同步、不連續(xù)的情況。大多表現(xiàn)為配置資產(chǎn)后未及時驗(yàn)收登記入賬、財(cái)務(wù)入賬后未及時在資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)中完成入賬工作等，資產(chǎn)賬與財(cái)務(wù)賬存在一定程度的信息不對稱。二是資產(chǎn)盤點(diǎn)工作滯后導(dǎo)致賬實(shí)不符。個別中央行政事業(yè)單位未定期進(jìn)行盤點(diǎn)或未及時進(jìn)行盤點(diǎn)，資產(chǎn)存量家底不清、狀態(tài)不明、數(shù)據(jù)不準(zhǔn)、賬實(shí)不符，極易導(dǎo)致管理混亂、公產(chǎn)私用、閑置浪費(fèi)等問題發(fā)生，一定程度上也影響了行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)與預(yù)算管理一體化系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)遷移的準(zhǔn)確性，以及資產(chǎn)盤活利用的有效性。三是出租出借房屋未規(guī)范履行審批備案手續(xù)。個別中央行政事業(yè)單位出租出借房屋未經(jīng)單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究討論決策、未按要求規(guī)范簽訂書面租賃合同、未向單位全體職工公示、未通過資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)同步履行程序等問題頻繁出現(xiàn)，也充分暴露出房屋出租出借事項(xiàng)是資產(chǎn)管理工作的一個重要風(fēng)險點(diǎn)。

（三）處置“出口”關(guān)把控不嚴(yán)

一是未完全滿足處置條件提前處置。資產(chǎn)雖已達(dá)到使用年限但仍具有使用價值的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)使用，這是盤活國有資產(chǎn)的重要原則之一。實(shí)際操作中，個別中央行政事業(yè)單位資產(chǎn)達(dá)到最低使用年限后，未充分挖掘功能潛力，主觀評估不能滿足現(xiàn)有工作需要后即進(jìn)行報(bào)廢處置，未能最大限度發(fā)揮在用資產(chǎn)價值，造成國有資產(chǎn)浪費(fèi)。二是處置程序不規(guī)范、手續(xù)不健全。個別中央行政事業(yè)單位處置資產(chǎn)申報(bào)材料的完整性、決策過程的合規(guī)性均存在問題，如通用資產(chǎn)報(bào)廢處置未使用正確規(guī)范的資產(chǎn)處置申請表，缺少專家鑒定文件及處理意見等材料；房屋報(bào)廢處置缺少國有資產(chǎn)價值憑證，無法確定真實(shí)賬面價值及對應(yīng)處置權(quán)限；土地置換處置資產(chǎn)評估報(bào)告未經(jīng)核準(zhǔn)或備案、評估價值與實(shí)際價值嚴(yán)重不符等，加劇了國有資產(chǎn)流失風(fēng)險。三是資產(chǎn)處置不及時。個別中央行政事業(yè)單位由于資產(chǎn)管理人員變動頻繁、交接不到位等，導(dǎo)致設(shè)備、軟件等存量資產(chǎn)已超過使用年限，且需淘汰，卻長期閑置，未能及時處置。部分科研院所本級配置資產(chǎn)后，實(shí)物資產(chǎn)交由下屬院所使用，但未及時辦理資產(chǎn)劃撥手續(xù)，導(dǎo)致使用單位與入賬單位不一致。

三、原因分析

（一）管理責(zé)任落實(shí)不到位

個別中央行政事業(yè)單位對資產(chǎn)管理工作重視程度不夠，認(rèn)為資產(chǎn)管理工作所占比重小、難出成效，一定程度上存在“重資金輕資產(chǎn)”“重購置輕管理”“重有形輕無形”的現(xiàn)象，資產(chǎn)管理責(zé)任落實(shí)不到位，進(jìn)而導(dǎo)致內(nèi)部控制薄弱，制約監(jiān)督失效。

（二）管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不完備

部分中央行政事業(yè)單位未單獨(dú)設(shè)立資產(chǎn)管理專職機(jī)構(gòu)，資產(chǎn)管理由其他部門代管，常見由財(cái)務(wù)、辦公室、綜合、后勤等部門多頭管理，資產(chǎn)管理職責(zé)職能弱化，工作難以協(xié)調(diào)一致。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，某中央部門所屬行政事業(yè)單位中獨(dú)立設(shè)立資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的單位僅占16.11%。

（三）人員隊(duì)伍建設(shè)不科學(xué)

資產(chǎn)管理人員的業(yè)務(wù)能力和整體素質(zhì)是決定資產(chǎn)管理工作質(zhì)量的基礎(chǔ)。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，某中央部門所屬行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理人員中年齡在50 歲以上的占比14.39%，在學(xué)習(xí)新事物以及信息化手段應(yīng)用方面相對落后；專業(yè)技術(shù)資格為初級及其他的占比30.30%，業(yè)務(wù)基礎(chǔ)仍不夠扎實(shí)；從事工作時間5 年以內(nèi)的占比42.42%，多為工作經(jīng)驗(yàn)不足的新人；所學(xué)專業(yè)為非經(jīng)管類專業(yè)的占比40.15%，專業(yè)不對口情況較為突出。綜上所述，中央行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理人員業(yè)務(wù)水平參差不齊、隊(duì)伍建設(shè)不夠科學(xué)已成為制約資產(chǎn)管理工作質(zhì)量提升的關(guān)鍵因素。

（四）制度要求理解不透、把握不準(zhǔn)、執(zhí)行不嚴(yán)

貫徹落實(shí)好政策法規(guī)、規(guī)章制度是開展資產(chǎn)管理工作的根本保障。部分中央行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理人員政策學(xué)習(xí)滯后，未能在第一時間了解、掌握財(cái)政部、國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局等發(fā)布的最新規(guī)章制度，工作“要求不明”“無章可循”。部分中央行政事業(yè)單位雖然建立了資產(chǎn)管理相關(guān)的制度，但未能及時進(jìn)行更新、修訂，工作依據(jù)存在根本性錯誤。部分中央行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理人員政策學(xué)習(xí)流于形式、浮于表面，未能完全讀懂、吃透，參加培訓(xùn)敷衍應(yīng)付，用到的時候才“臨時抱佛腳”，工作被動僵化、拖拖拉拉，執(zhí)行效果也大打折扣。

四、加強(qiáng)中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的建議

（一）主管部門

1.從嚴(yán)審核把關(guān)

建立資產(chǎn)存量與新增資產(chǎn)配置預(yù)算掛鉤機(jī)制，結(jié)合國有資產(chǎn)盤活工作情況，全面準(zhǔn)確掌握所屬行政事業(yè)單位資產(chǎn)實(shí)際使用狀況，在此基礎(chǔ)上，嚴(yán)格新增資產(chǎn)配置預(yù)算審核[6]。對待盤活資產(chǎn)和新增資產(chǎn)事項(xiàng)進(jìn)行綜合分析研判，加強(qiáng)資產(chǎn)配置的可行性論證。優(yōu)先通過單位內(nèi)部、部門內(nèi)部、中央行政事業(yè)單位公物倉調(diào)劑待盤活資產(chǎn)滿足新增的各類資產(chǎn)配置需求，壓減非必要的新增資產(chǎn)配置預(yù)算，有效節(jié)約財(cái)政資金，避免閑置浪費(fèi)和重復(fù)購置，提高資產(chǎn)配置的科學(xué)性和合理性。

2.強(qiáng)化培訓(xùn)指導(dǎo)

隨著相關(guān)政策制度的陸續(xù)出臺、預(yù)算管理一體化系統(tǒng)上線運(yùn)行，黨和國家對國有資產(chǎn)管理工作提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)，對資產(chǎn)管理人員的業(yè)務(wù)能力和專業(yè)水平也提出了更高的要求。對此，主管部門應(yīng)加大培訓(xùn)力度，針對性開展必要的崗前培訓(xùn)與定期培訓(xùn)，如新入職培訓(xùn)、繼續(xù)教育、專題培訓(xùn)等，打通解讀制度規(guī)范、交流經(jīng)驗(yàn)做法的通道。加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)和政策指導(dǎo)，結(jié)合座談交流、實(shí)地調(diào)研等深入基層單位，廣泛征求意見，充分了解資產(chǎn)管理工作中的疑點(diǎn)、堵點(diǎn)，指導(dǎo)處理解決工作中的新情況、新問題。

3.深化監(jiān)督檢查

充分發(fā)揮財(cái)會監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等對中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)作用，進(jìn)一步統(tǒng)籌開展財(cái)務(wù)會計(jì)基礎(chǔ)工作和國有資產(chǎn)管理重點(diǎn)抽查考評、財(cái)務(wù)綜合考核評比、審計(jì)監(jiān)督檢查等重點(diǎn)工作，針對發(fā)現(xiàn)的問題及時督促有關(guān)單位進(jìn)行整改并做好“回頭看”，確保應(yīng)改盡改。常態(tài)化部署安排年度資產(chǎn)清查盤點(diǎn)工作，督促所屬行政事業(yè)單位摸清資產(chǎn)底數(shù)、查實(shí)使用狀態(tài)、加快盤活利用、及時進(jìn)行處置。運(yùn)用信息化手段，持續(xù)推動資產(chǎn)管理事項(xiàng)網(wǎng)上辦理，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)出租、處置等重點(diǎn)事項(xiàng)的動態(tài)監(jiān)管。

（二）中央行政事業(yè)單位

1.提高重視程度

中央行政事業(yè)單位從領(lǐng)導(dǎo)班子成員到資產(chǎn)管理工作具體負(fù)責(zé)人，都應(yīng)充分認(rèn)識資產(chǎn)管理工作的重要性和緊迫性，摒棄“三重三輕”的傳統(tǒng)思想觀念，把資產(chǎn)管理作為支撐單位事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性工作來抓。切實(shí)履行好資產(chǎn)管理主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，強(qiáng)化職責(zé)分工，加快形成各司其職、各負(fù)其責(zé)、齊抓共管、運(yùn)行順暢的國有資產(chǎn)管理體系。建立健全資產(chǎn)管理內(nèi)部控制機(jī)制，加強(qiáng)重點(diǎn)環(huán)節(jié)管控，確保資產(chǎn)配置、房屋出租、資產(chǎn)處置等事項(xiàng)均經(jīng)過領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決策，實(shí)現(xiàn)全方位、無死角、無漏洞的內(nèi)部監(jiān)管。

2.加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)

中央行政事業(yè)單位應(yīng)加快完善資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備。有條件的單位應(yīng)單獨(dú)設(shè)立資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，明確具體職責(zé)和工作要求；短期內(nèi)無法單獨(dú)設(shè)立資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的單位應(yīng)安排專職資產(chǎn)管理人員，有效避免工作交叉、權(quán)責(zé)不清等問題，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理歸口處室或負(fù)責(zé)人之間的溝通協(xié)調(diào)、有效配合[7]。選優(yōu)配強(qiáng)資產(chǎn)管理干部，通過以老帶新、業(yè)務(wù)交流、專題講座等活動深入開展內(nèi)部學(xué)習(xí)交流研討，督促資產(chǎn)管理人員及時、準(zhǔn)確、全面掌握制度要求和工作規(guī)范。

3.規(guī)范制度執(zhí)行

中央行政事業(yè)單位應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國有資產(chǎn)管理辦法，進(jìn)一步強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)剛性約束。牢固樹立“過緊日子”思想，以資產(chǎn)盤活利用工作為契機(jī)，加強(qiáng)資源統(tǒng)籌、探索有效路徑，形成存量資產(chǎn)和新增資產(chǎn)的良性循環(huán)。認(rèn)真梳理中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理相關(guān)法律法規(guī)和政策文件，及時修訂完善現(xiàn)有資產(chǎn)管理制度，細(xì)化資產(chǎn)配置、使用、處置等各個環(huán)節(jié)的工作程序、操作規(guī)范、管理要求，做到有規(guī)可循、有章可依。充分發(fā)揮預(yù)算管理一體化系統(tǒng)等信息化平臺的輔助支撐作用，通過內(nèi)部外部、線上線下相結(jié)合的審核方式，提高新增資產(chǎn)配置預(yù)算編報(bào)的科學(xué)性、多系統(tǒng)同口徑數(shù)據(jù)的一致性、資產(chǎn)處置程序的規(guī)范性等，確保制度落實(shí)到位[8]。