公共服務均等化與財政管理體制改革研究

邱乙林

（作者單位：華安縣教育局）

公共服務均等化是社會保障的一部分，它是社會公平、人民福祉等理念的體現(xiàn)，它的構建應從管制型向著服務型發(fā)展，從單一化向多元化發(fā)展，創(chuàng)新體制機制，有序推進公共服務均等化建設，進一步保障民生，在工作開展過程中，應結合區(qū)域環(huán)境、群眾條件、個體需求等因素綜合考量。

一、有序推進公共服務均等化建設

（一）加強頂層設計，促進有效落實

頂層設計是當?shù)卣鶕?jù)當?shù)貙嶋H情況構建完善的公共服務均等化建設措施，如浙江省發(fā)布《浙江省住房保障領域基本公共服務導則》，對公租房保障、城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造和農村困難家庭危房改造制訂方案；如廣西推進公共文化場所免費開，面向人民“零門檻”，滿足人民精神娛樂需求；如成都發(fā)布《成都高新區(qū)2020 年推進以便民利民為導向的基本公共服務清單》，形成了“9+1”個板塊，共91 個服務項目等等。而有效落實也很重要，政策必須有效實施與落實、社會保障各項管理工作等，很多問題都不僅僅是制度方面的問題，更多的是如何有效踐行的問題。

對此，應堅持推動公共服務均等化建設的基本原則，包括以下幾個方面。

1.加強政策指引

注重政府、社會、個人以及市場等多元化結構，完善與公共服務相關的財政制度、決策供給制度。

2.建立清單制度

包括教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、保險、休閑等多方面，那么公共服務也應該保證人們最基本的需求，使幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶，應當根據(jù)公共服務的各個方面，建立清單制度，明確各級政府事權與支出責任的科學劃分。

3.堅持共享原則

以“管制型”政府向“服務型”政府轉型為主線，完善與公共服務相關的財政制度、決策供給制度等，堅持共享、共存原則，從系統(tǒng)性、整體性角度分析整個國家公共服務均等化體系的建設，包括后面財政管理中的“轉移支付”，本質上也是共享原則的一種形式。

4.堅持多元參與

公共服務均等化建設是國家站在人民的利益上對全體人民實施的一種社會公共事業(yè)，致力于提高公共服務水平，滿足社會公共服務需求，落實社會保障服務等。公共服務如僅政府負責，可能支出受限，可能投入較大而回報周期太長，具有不可持續(xù)性，不能滿足群眾多層次多樣化需求。因此堅持多元參與的原則，央企、國企等有必要或者說有責任積極參與到基礎設施投資中，解決公共服務中的薄弱環(huán)節(jié)，對自身發(fā)展、相關行業(yè)發(fā)展、國家公共事業(yè)發(fā)展以及地方債務控制等都有著重要意義，當然，在參與中應具備依法合規(guī)、堅持主業(yè)、主動創(chuàng)新的原則。并積極吸納社會資本參與，可參與基礎設施建設投資模式、股權合作模式等，如PPP（Public-Private-Partnership）模式，即指的是政府和社會資本合作運營，共享利益以及共同承擔風險，發(fā)揮雙方具有的價值，讓公共服務均等化建設的相關項目更加科學合理，能大幅度降低地方政府財政壓力，且引進社會先進經驗，打造更完善模式，社會資本則持續(xù)收益，“細水長流”。

5.構建法律監(jiān)管

建立健全關于公共服務均等化建設的法律條文，公共服務供給領域形成“有法可依、可評估、可考核、可問責”的格局，比如上文提到的PPP 模式下進行公共服務均等化建設，應界定責任邊界，劃分利益明細，保護雙方利益，鼓勵真PPP 模式，嚴禁借PPP 之名變相舉債。

6.厘清權責

將公共服務建設的權責詳細劃分，將工作落實到具體區(qū)域、具體單位，以減少失責、推諉、低效等問題，并隨之將責任也落實到具體區(qū)域、具體單位，警鐘長鳴，誰參與誰負責。

7.加強監(jiān)督

依托于法律法規(guī)，依托于公共服務評價機制，構建自上而下的監(jiān)督機制，檢查各區(qū)域、各單位公共服務均等化建設水平，也聆聽自下而上的群眾反饋，必須以滿足群眾為基準點，發(fā)現(xiàn)問題及時解決。

（二）創(chuàng)新建設路徑

公共服務往往是一種不可持續(xù)的制度，尤其是資金問題，不管在哪個國家，因為計劃經濟不可行，政府天生就無法經營資本，社會資金跑不過通脹必定虧損。對此，不同國家對公共服務均等化建設建立了一系列制度與保障體系，均有一定借鑒之處，我國創(chuàng)新并優(yōu)化公共服務均等化建設，需在參考與借鑒中完善。在此基礎上，也需要充分結合中國民生民情，利用大數(shù)據(jù)技術，挖掘具體的公共服務信息、細分群眾的需求和熱點，準確把握群眾的公共服務需求，不斷推動實踐和理論創(chuàng)新，走出一條符合中國國情的公共服務，持續(xù)完善我國公共服務均等化建設。而公共服務均等化建設的政策初衷和政策邏輯則在于三點，第一，從人民群眾最直接最現(xiàn)實最迫切的問題出發(fā)；第二，將政策重點聚焦在與基本公共服務均等化相關的體制機制；第三，把完善公共服務體系與全面建成小康社會和實現(xiàn)共同富裕目標有機結合起來[1]。

（三）解決公共服務均等化建設中的不平衡問題

隨著社會的進步，社會保障內涵特質應不斷轉變新理念，規(guī)避停留在傳統(tǒng)階段，結合社會保障發(fā)展變化，不斷完善服務體系，始終將服務貫穿于工作始末，實現(xiàn)社會的公平公正。社會公共服務均等化建設中應全面貫徹“以人為本”，關注不同群體的需求，社會治理政策應依據(jù)人民而建，社會保障制度應滿足人民的需求。建設過程中自然要面對一系列不平衡問題，也自然需要尋找決策去解決這些不平衡問題。不平衡問題歸納為以下三方面。

1.“公共服務水平區(qū)域不平衡問題”與解決措施

公共服務建設水平與地方經濟發(fā)展水平相關，一些經濟發(fā)達地區(qū)因社會保險資金與稅收收繳情況較好，地方政府財力雄厚，公共服務均等化建設水平也較高。而一些經濟欠發(fā)達地區(qū)或貧困地區(qū)，社會保險資金與稅收收繳情況較差，地方政府財力薄弱，公共服務均等化建設水平也就較低。解決“社會保障水平區(qū)域不平衡問題”的措施，往往要依靠“轉移支付”以及“直接補助”來維持建設支出，應從國家層面統(tǒng)籌考慮，界定各方利益主體的權利義務，推動社保立法、合理配置資源、維護制度統(tǒng)一等。

2.“公共服務水平城鄉(xiāng)不平衡”與解決措施

公共服務水平也存在著城鄉(xiāng)不平衡的問題，鄉(xiāng)村公共服務水平差，城市公共服務水平好。針對這一問題，加強宏觀引領，堅持對社會保障事項進行統(tǒng)一決策、宏觀調控，逐步拉近城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險與城鎮(zhèn)職工的標準；進一步擴充其他如失業(yè)保險等的保障范圍和相應保障措施。

3.“公共服務水平群體之間不平衡”與解決措施

我國社會保障不同群體在教育、醫(yī)療等方面基本公共服務差異或有緩解，但仍然存在。對此，應堅持公共服務水平均等化建設原則，面向不同人群的社會保障制度亟須整合。尤其是在社會保險方面，持續(xù)加強針對職工、居民和機關事業(yè)單位工作人員的社會保險安排的整合力度。另外，加強公共服務水平對象群體的精準測評，建立多維度指標評價模型，全面、動態(tài)衡量家庭經濟情況，兜牢救助民生底線。

二、改革財政管理體制

公共服務均等化建設的有效落實，我們可以看到如果其產生風險，不僅是對民眾、政府的損失，更會對整個國家財政機制造成影響，相應的，必須打造完善的財政管理體制，有條不紊地落實下去，可結合《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》來看。

（一）準確定位，形成框架

要想有效落實公共服務建設，先形成一個有關于公共服務的財政管理框架，本質上將就是厘清由誰負責、誰監(jiān)督、怎么協(xié)調、稅收怎么分配、錢由誰來管理等問題。

它包含很多內容，主要框架點在于工作分類與工作協(xié)調，構建一個協(xié)調、有序的工作模式，是非常重要的，就大方向上來看，應該保證每一層級之間有自己的工作要辦。這里主要說中央財政與地方財政的協(xié)調，兩者協(xié)同占比應適當調整，將權利下沉，適當放寬財政管理力度，進一步提升地方財政的效率，這當然是基于對地方財政的準確定位，通過不同層面對于地方財政的定位分析，對地方財政工作的資金保障機制明確方向和劃定范疇。基本的框架是中央財政逐級對地方財政、地方上層財政逐級對下層財政發(fā)揮宏觀調控或者協(xié)調引導的職能[2]。

（二）保障財力

中央和逐級地方的管理基本框架定好之后，收入劃分比較明確，還需要考慮的是地方財政的財力保障，一些地方的公共服務建設壓力不小，因此，有必要構建新的、全面的、高效的財政管理體制，它其實包括稅收分配、轉移支付等各個方面，必須構建更加完善、更加優(yōu)秀的財力配置機制才行。

首先是稅收分配，參照稅種屬性劃分收入，在“減稅降負”制度下，地方財政緊缺，將地域屬性強的很明顯主要是第一第二產業(yè)，這些留給基層政府收稅，而將第三產業(yè)作為省級收入收稅，另外規(guī)范收入分享方式，通過合理的稅收和收入分享方式，解決歷史分稅制改革遺留問題，形成以“縣級為主、市級幫扶、省級兜底、中央激勵”的新模式。

其次來看轉移支付，轉移支付就是為了區(qū)域之間的發(fā)展不平衡的財政措施，可能某一地區(qū)財政發(fā)展較好，而某一區(qū)域財政壓力較大，以均衡的，公平的原則跨區(qū)域轉移支付，合理解決跨區(qū)域的分擔機制，財政補貼的機制，社保的補償機制，調動兩地甚至多地的積極性，做好頂層設計，繼續(xù)深化改革。然而事實證明，地方政府對轉移支付的資金未必能做到公平分配，部門間亂用、濫用、挪用資金等現(xiàn)象不斷產生，轉移支付資金未必用到了最需要、最合適的地方。針對這一問題，解決的措施就是建立健全轉移支付的制度，特別是要解決跨區(qū)域的公共服務財政轉移支出的標準，評價體系，準入，例如跨區(qū)域的道路建設，如何去合理分擔建設資金？應構建章程，應有科學合理的一套準則，以促使轉移支付發(fā)揮它應有的價值。另外，提倡轉移支付清晰化、透明化，提高收服務對象以及廣大群眾的知情權、參與權，接受上層政府監(jiān)督，這也是促進轉移支付有效落實的策略之一[3]。

（三）權責劃分

為了讓工作順利落實，就應該將權責進行清晰劃分，厘清權責邊界，規(guī)范、明確省以下政府間財政事權和支出責任劃分，將工作落實到具體區(qū)域、具體單位，以減少失去責、推諉、低效等問題，也能夠減少一些“小馬拉大車”“大馬拉小車”的現(xiàn)象，前者是一些基層政府的公共服務建設壓力較大，入不敷出，而后者則是應負責的財政負擔由其他單位承擔，沒能發(fā)揮效能。并隨之將責任也落實到具體區(qū)域、具體單位，警鐘長鳴，誰參與誰負責。權責劃分當作大事要事來辦，設置科學合理的管理體系，構建嚴格的管理制度，這并不是一件能夠快速劃分的事情，而是在工作中不斷矯正問題，不斷優(yōu)化權責劃分[4]。

（四）控制風險，健全財政監(jiān)管控制體系

在一定程度上，地方政府間財政關系不順，容易引發(fā)盲目、無序舉債融資等，如果貿然進行新的財政體系構建，很可能造成系統(tǒng)性風險，為了減少風險，就需要新的財政體系穩(wěn)步落實，同時提升地方財政化解風險的能力，推動地方財政清算工作，規(guī)范地方政府舉債融資行為，對地方債務風險進行完整評估，找出隱性債務風險，分析一些負債風險管理的策略，穩(wěn)步降低或消除地方的債務風險，明確舉債和風險防控責任。同時，健全財政監(jiān)管體系，科學統(tǒng)籌調入資金以及嚴格管控財政支出，對公共服務建設所需資金進行審批，遵循“應有盡有”的原則，也避免“空心化”問題，實際上，地方公共服務以《國家基本公共服務標準（2021 版）》為基準，但各地水平參差不齊，需求也不同，要根據(jù)實際情況而定，既不能盲目攀比，給地方財政造成較大壓力，也不能主觀上壓低標準，影響公共服務成果[5]。

三、結語

推動公共服務均等化建設，并且加強財政體制改革，讓財政制度更加完善、更加符合新時代實際國情，進而讓整個國家大系統(tǒng)充分且高效地運轉起來，減少工作中存在的問題，為社會發(fā)展打下堅定的基礎。兩點都是在時代發(fā)展下不斷探索創(chuàng)新，以求能跟上時代發(fā)展步伐的理念與措施。