“結(jié)構(gòu)-過(guò)程”視域中基層形式主義的行為本質(zhì)與發(fā)生機(jī)理
——基于G 村村規(guī)民約建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)分析

蘇曦凌 梁舒萍

一、問(wèn)題提出

在習(xí)近平總書(shū)記親自部署和推動(dòng)下，黨中央把解決形式主義突出問(wèn)題和為基層減負(fù)結(jié)合起來(lái)，通過(guò)為基層減負(fù)來(lái)整治基層形式主義已成為各地抓作風(fēng)建設(shè)的常態(tài)化工作。實(shí)現(xiàn)對(duì)基層形式主義的靶向治理，需要在理論上全面檢視基層形式主義。近年來(lái)，既有研究聚焦于形式與內(nèi)容、結(jié)構(gòu)與行動(dòng)的靜態(tài)二分視角展開(kāi)：

一是從形式與內(nèi)容的二分詮釋基層形式主義的本質(zhì)。研究者大多認(rèn)為，基層形式主義的本質(zhì)是“只重形式不重內(nèi)容，只重過(guò)程不重結(jié)果，或只重結(jié)果的工具價(jià)值，而不重結(jié)果的實(shí)質(zhì)價(jià)值”1于健慧：《“形式主義管理”：本質(zhì)、危害與治理路徑》，載于《江淮論壇》2021年第6期。，表現(xiàn)為“內(nèi)容形式化”和“形式內(nèi)容化”2參見(jiàn)陳輝、陳曉軍：《內(nèi)容形式化與形式內(nèi)容化：精準(zhǔn)扶貧工作形式主義的生成機(jī)制與深層根源》，載于《中國(guó)農(nóng)村觀察》2019年第3期。，重“痕”不重“績(jī)”的痕跡主義3參見(jiàn)馮新舟：《“痕跡主義”的生成邏輯和防治對(duì)策探析》，載于《理論視野》2020年第6期。，以及象征性政策執(zhí)行4參見(jiàn)孫發(fā)鋒：《象征性政策執(zhí)行：表現(xiàn)、根源及治理策略》，載于《中州學(xué)刊》2020年第12期。。二是從結(jié)構(gòu)與行動(dòng)的二分來(lái)探究基層形式主義的根源。或是從結(jié)構(gòu)對(duì)行動(dòng)的支配性作用出發(fā)，將“科層壓力型”治理制度1彭勃、趙吉：《折疊型治理及其展開(kāi)：基層形式主義的生成邏輯》，載于《探索與爭(zhēng)鳴》2019年第11期。、職責(zé)同構(gòu)下的層層加碼2參見(jiàn)周振超、張金城：《職責(zé)同構(gòu)下的層層加碼——形式主義長(zhǎng)期存在的一個(gè)解釋框架》，載于《理論探討》2018年第4期。、“鄉(xiāng)村治理中的體制性空轉(zhuǎn)”3桂華：《鄉(xiāng)村治理中的體制性空轉(zhuǎn)——基層形式主義的成因與破解》，載于《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2022年第2期。視為引致基層形式主義的結(jié)構(gòu)性因素。或是偏重于行動(dòng)者對(duì)治理結(jié)構(gòu)的理性選擇空間，從基層治理行動(dòng)者“懶政怠政”“不敢擔(dān)當(dāng)”“能力不足”“邀功請(qǐng)賞”4戴焰軍：《形式主義和官僚主義的成因與治理對(duì)策》，載于《黨建》2018年第5期。等方面來(lái)探求形式主義的行動(dòng)者原因。

既有研究的靜態(tài)視角，立基于基層治理行動(dòng)者價(jià)值偏好穩(wěn)定的理論預(yù)設(shè)，并依據(jù)治理事務(wù)的內(nèi)容、價(jià)值來(lái)區(qū)分“必要的形式”5王炳權(quán)、彭沖：《形式主義的組織學(xué)考察》，載于《廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2021年第1期。和“冗余的形式”6參見(jiàn)郭金元等：《重新審視繁文縟節(jié)：概念和測(cè)量及其三維控制模型》，載于《公共管理評(píng)論》2021年第1期。，從而確立了形式與內(nèi)容這一對(duì)分析變量。靜態(tài)視角分析將其理解為基層治理行動(dòng)者在一定周期內(nèi)相對(duì)穩(wěn)定的行動(dòng)策略，即汲汲于形式、懈怠于內(nèi)容，積極追求“形象”“數(shù)字”“痕跡”等形式化產(chǎn)出，相對(duì)忽視了基層治理的效率、效益、效果等內(nèi)容性品質(zhì)。從動(dòng)態(tài)的行動(dòng)過(guò)程來(lái)看，形式與內(nèi)容并非是非此即彼、此消彼長(zhǎng)的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，而是相互依存，不可分離。一定階段不具備內(nèi)容價(jià)值的“冗余形式”，有可能在下一階段發(fā)展為發(fā)揮重要作用的“必要形式”。形式是內(nèi)容的載體，內(nèi)容是形式的價(jià)值，脫離形式承載的內(nèi)容只能是無(wú)法想象的空中樓閣。因此，將基層形式主義理解為過(guò)度的形式追求從而造成對(duì)治理內(nèi)容的替代，不完全符合基層形式主義動(dòng)態(tài)演變的客觀事實(shí)。

另一方面，由于缺乏動(dòng)態(tài)的演化分析，沒(méi)有看到結(jié)構(gòu)與行動(dòng)的動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)換而難以理解基層形式主義的發(fā)生機(jī)理。靜態(tài)地從結(jié)構(gòu)與行動(dòng)兩個(gè)維度來(lái)解釋基層形式主義的緣由，或是陷入了以結(jié)構(gòu)來(lái)解釋結(jié)構(gòu)的窠臼，難以解釋理性的基層行動(dòng)者是如何被動(dòng)“卷入”形式主義的行動(dòng)框架，或是試圖將深嵌于科層結(jié)構(gòu)中的基層行動(dòng)者從結(jié)構(gòu)之中獨(dú)立出來(lái)，將行動(dòng)者的理性理解為脫離結(jié)構(gòu)的抽象分析變量。按照吉登斯的“結(jié)構(gòu)二重性”原理，結(jié)構(gòu)既是基層治理行動(dòng)生產(chǎn)與再生產(chǎn)的“根基”，又是基層治理“結(jié)構(gòu)—行動(dòng)”系統(tǒng)再生產(chǎn)的“媒介”7參見(jiàn)[英]安東尼·吉登斯：《社會(huì)的構(gòu)成：結(jié)構(gòu)化理論綱要》，李康等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2016年版，第17頁(yè)。?；鶎有袆?dòng)者所面臨的行動(dòng)框架是生產(chǎn)形式主義的“根基”，同時(shí)理性的行動(dòng)者又會(huì)以此為“媒介”再生產(chǎn)出符合其理性預(yù)期的框架結(jié)構(gòu)。

深刻檢視基層形式主義的行為本質(zhì)與發(fā)生機(jī)理，必須超越形式與內(nèi)容、結(jié)構(gòu)與行動(dòng)的靜態(tài)二分，“將過(guò)程帶入到結(jié)構(gòu)分析中來(lái)”8吳曉林：《結(jié)構(gòu)依然有效：邁向政治社會(huì)研究的“結(jié)構(gòu)—過(guò)程”分析范式》，載于《政治學(xué)研究》2017年第2期。，運(yùn)用“結(jié)構(gòu)-過(guò)程”分析框架，把握基層形式主義的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、行動(dòng)邏輯和演化規(guī)律。本文中的“結(jié)構(gòu)”是行動(dòng)主體之間以責(zé)任、權(quán)力、利益格局為主要內(nèi)容的制度關(guān)系，“過(guò)程”則是經(jīng)由結(jié)構(gòu)與行動(dòng)的互動(dòng)，“冗余形式”與“必要形式”從競(jìng)爭(zhēng)性替代到融合性生長(zhǎng)的演化歷程。本文選取廣西G市G村村規(guī)民約建設(shè)歷程為考察對(duì)象，通過(guò)田野調(diào)查深入理解基層形式主義問(wèn)題。2018年5月以來(lái)，調(diào)研團(tuán)隊(duì)對(duì)G村村規(guī)民約建設(shè)進(jìn)行了長(zhǎng)期的跟蹤研究，走訪了G村下轄6個(gè)自然屯、27個(gè)村民小組以及G村的4個(gè)草根社會(huì)組織，分別對(duì)G村村干部和社區(qū)工作者共計(jì)10人、與G村存在治理業(yè)務(wù)聯(lián)系的公務(wù)員12人、村民積極分子47人，共計(jì)69人，展開(kāi)了深度訪談。

二、G村村規(guī)民約建設(shè)的兩個(gè)不同階段

2018年至今，G村村規(guī)民約建設(shè)經(jīng)歷了自主建構(gòu)和行政建構(gòu)兩個(gè)不同的時(shí)間階段，行動(dòng)者的角色定位和行動(dòng)動(dòng)因發(fā)生了很大的轉(zhuǎn)變。

（一）自主建構(gòu)：實(shí)現(xiàn)基層善治的探索

G村共有1961戶6562人，以村干部和鄉(xiāng)村社區(qū)工作者為主體的G村治理隊(duì)伍，需要完成上級(jí)政府交辦的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、治安管理、環(huán)境衛(wèi)生、殯葬管理等各類事項(xiàng)達(dá)108項(xiàng)。上級(jí)政府要求G村治理“面面俱到”9來(lái)自實(shí)地訪談資料（GXGG，20180503）。，而該村的治理隊(duì)伍缺乏相應(yīng)的資源和能力來(lái)處理。面對(duì)權(quán)責(zé)的嚴(yán)重不匹配，必須采取一定的機(jī)制來(lái)促成村民“自己管好自己”“實(shí)現(xiàn)無(wú)為而治”1來(lái)自實(shí)地訪談資料（GXGG，20180503）。，從而減輕自身工作壓力。于是，G村正式開(kāi)啟了村規(guī)民約的自主建構(gòu)。

2018年3月，G村“兩委”組織、設(shè)計(jì)并“經(jīng)過(guò)戶主開(kāi)會(huì)同意”2來(lái)自實(shí)地訪談資料（GXGG，20180503）。，制定了該村首款村規(guī)民約。據(jù)相關(guān)負(fù)責(zé)人回憶，當(dāng)時(shí)主動(dòng)制定村規(guī)民約，“首先想到的是村里的實(shí)際情況，一定要有用”，該村首款村規(guī)民約，“主要是關(guān)于公共衛(wèi)生管理的內(nèi)容，并沒(méi)有追求面面俱到”3來(lái)自實(shí)地訪談資料（GXGG，20210719）。。盡管該階段的村規(guī)民約存在文本表述不嚴(yán)謹(jǐn)、設(shè)計(jì)不規(guī)范，制度約束力存疑等問(wèn)題，但是考慮到行動(dòng)者的主觀動(dòng)因是試圖作為一種“有效的管理手段”4來(lái)自實(shí)地訪談資料（GXGG，20210719）。，因而G村自主建構(gòu)階段的村規(guī)民約建設(shè)形式主義傾向并不明顯。

（二）行政建構(gòu)：工作任務(wù)派發(fā)的應(yīng)對(duì)

2019年7月，隨著《廣西壯族自治區(qū)民政廳等七部門關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的實(shí)施意見(jiàn)》的下發(fā)執(zhí)行，村規(guī)民約建設(shè)成為一項(xiàng)行政工作任務(wù)，不僅明確了村規(guī)民約的基本內(nèi)容、制定程序，而且提出了一定的考核要求。自此，G村的村規(guī)民約建設(shè)進(jìn)入到自上而下的行政建構(gòu)階段。在科層治理模式下，G村村規(guī)民約漸趨呈現(xiàn)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化特征：

其一，制定程序更加嚴(yán)格。G村村規(guī)民約是通過(guò)“四議兩公開(kāi)”機(jī)制，經(jīng)由村黨組織委員會(huì)、村“兩委”會(huì)、黨員大會(huì)審議討論并表決通過(guò)后，提交村民會(huì)議審議討論，根據(jù)討論意見(jiàn)修訂完善后提交會(huì)議表決通過(guò)。其二，規(guī)則內(nèi)容更加完善。依據(jù)村莊事務(wù)類別，分別制定或修訂了疫情防控村規(guī)民約和規(guī)范村民日常行為的村規(guī)民約。突出了村民理事會(huì)對(duì)于村規(guī)民約執(zhí)行、監(jiān)督以及糾紛調(diào)解的作用。其三，規(guī)則效力更加明確。將違約責(zé)任納入村規(guī)民約文本內(nèi)容，即針對(duì)違約行為，經(jīng)思想教育而不整改的，視情節(jié)嚴(yán)重程度分別處以警告、“群體孤立”5來(lái)自實(shí)地訪談資料（GXGG，20220210）?！叭后w孤立”是指針對(duì)違約情節(jié)惡劣者，由理事會(huì)提議，該戶在村所有事務(wù)，群眾不參與、不支持。和移交公檢法部門處理等三種懲處措施。

在行政建構(gòu)階段，為“防止流于形式、成為擺設(shè)”6《廣西壯族自治區(qū)民政廳等七部門關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的實(shí)施意見(jiàn)》（桂民規(guī)〔2019〕3號(hào)），廣西壯族自治區(qū)民政廳網(wǎng)站（http://mzt.gxzf.gov.cn/xxgk/zcwj/zzqmzt/gfxwj/t11066094.shtml.），鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府加強(qiáng)了相應(yīng)的督促檢查，將其作為G村基層組織建設(shè)的經(jīng)常性工作，納入村“兩委”班子目標(biāo)責(zé)任考核。然而，這并沒(méi)有避免G村村規(guī)民約“成為擺設(shè)”。行政建構(gòu)階段G村村規(guī)民約建設(shè)中的形式主義問(wèn)題表現(xiàn)為如下幾個(gè)方面：

第一，程序虛化，建構(gòu)中以規(guī)代約。從程序完備意義上講，村規(guī)民約建構(gòu)必須經(jīng)過(guò)征集民意、擬定草案、提請(qǐng)審核、審議表決、備案公布等環(huán)節(jié)。特別是征集民意程序，既具備形式上的必要性，又具有實(shí)質(zhì)上的功能意義。因?yàn)榻?jīng)過(guò)村民充分協(xié)商而生成的“民約”是“村規(guī)”的合法性、正當(dāng)性、執(zhí)行力基礎(chǔ)。但就村規(guī)民約事項(xiàng)進(jìn)行充分協(xié)商，“不僅耗時(shí)費(fèi)力，而且往往是吵吵嚷嚷，費(fèi)力不討好”7來(lái)自實(shí)地訪談資料（GXGG，20220115）。，且“村規(guī)民約建設(shè)時(shí)間緊、任務(wù)重，所以我們首先考慮的是將村里面的規(guī)定加緊制定出來(lái)，而不是如何廣泛地征集意見(jiàn)”8來(lái)自實(shí)地訪談資料（GXGG，20220120）。?；诖耍珿村制定村規(guī)民約過(guò)程中“征集民意”程序的實(shí)質(zhì)功能被弱化甚至虛化。“擬定草案”環(huán)節(jié)異化為基層干部跨越民意征集而直接擬定草案，演變?yōu)椤班l(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)代為制定村規(guī)民約”9來(lái)自實(shí)地訪談資料（GXGG，20220115）。。將“征集民意”的必要程序予以簡(jiǎn)化，使89.3%的村民認(rèn)為村規(guī)民約是“村上的規(guī)定”，僅有不到2%的村民認(rèn)為是“村民相互之間的約定”。

第二，制度空轉(zhuǎn)，執(zhí)行中避重就輕。應(yīng)然層面上，村規(guī)民約執(zhí)行的重心是使其成為教育和約束村民、實(shí)現(xiàn)村民自我管理的制度準(zhǔn)則。而G村通過(guò)村規(guī)民約對(duì)村民的教育和引導(dǎo)，僅限于長(zhǎng)期固定張貼村規(guī)民約，對(duì)于村民的約束和管理，僅限于標(biāo)語(yǔ)式的價(jià)值倡導(dǎo)和“違約責(zé)任”的書(shū)面規(guī)定。較少通過(guò)貼近村民生活的途徑、方式宣傳村規(guī)民約的性質(zhì)和效力，村民對(duì)于“上墻”的村規(guī)民約或不甚了了，或視而不見(jiàn)。較少通過(guò)可操作性的懲罰措施來(lái)壓實(shí)村民的“違約責(zé)任”。執(zhí)行中的避重就輕，使得村規(guī)民約空轉(zhuǎn)，淪為“寫(xiě)在墻上的標(biāo)語(yǔ)”10來(lái)自實(shí)地訪談資料（GXGG，20210812）。。

第三，精煉話術(shù)，考核中避實(shí)就虛。在G村村規(guī)民約考核中，規(guī)避上級(jí)對(duì)村規(guī)民約建設(shè)的效益、效能、效果等方面實(shí)質(zhì)性要求，聚焦于文字表達(dá)、檔案記錄、活動(dòng)人數(shù)等形式性要求，通過(guò)精煉的話術(shù)、記錄的痕跡、制造的亮點(diǎn)來(lái)塑造形象，是形式主義的又一顯著表現(xiàn)。對(duì)于上級(jí)政府組織的檢查監(jiān)督，G村對(duì)村規(guī)民約工作“落實(shí)”情況的自我表達(dá)，聚焦于開(kāi)會(huì)次數(shù)、參會(huì)人數(shù)及村規(guī)民約份數(shù)的多少，對(duì)于會(huì)議效果、參與者溝通效果、以及村民對(duì)規(guī)約文本了解程度則往往語(yǔ)焉不詳。

三、行為本質(zhì)：片面的形式追求

治理形式“是層級(jí)官僚組織進(jìn)行國(guó)家治理而必須采取的組織理性和組織行動(dòng)”1王鴻銘：《治理形式與形式主義的生成邏輯——基于“文件政治”的實(shí)證考察》，載于《社會(huì)科學(xué)》2022年第5期。，它對(duì)治理內(nèi)容要素的規(guī)定性予以了明確和定型，包括靜態(tài)的組織形式、動(dòng)態(tài)的活動(dòng)形式、生態(tài)的文化形式等方面。治理內(nèi)容總是需要治理形式來(lái)承載，任何治理形式總是實(shí)現(xiàn)著一定的功能產(chǎn)出。相對(duì)于治理內(nèi)容及其任務(wù)的整體性要求而言，不同類別的治理形式之間，沒(méi)有必要與冗余之分，只有功能作用的類型之別。

治理形式的特征認(rèn)定，可以從可視性、成本性兩個(gè)不同維度。從可視性來(lái)看，治理形式可以劃分為強(qiáng)可視性形式和弱可視性形式，前者具有較強(qiáng)的可視性，既是上級(jí)對(duì)下級(jí)的績(jī)效進(jìn)行測(cè)量的觀測(cè)點(diǎn)，又是行動(dòng)者進(jìn)行政績(jī)展示的窗口，后者是難以測(cè)量、難以發(fā)揮政績(jī)展示功能的形式。從成本性來(lái)看，治理形式又可以分為高成本形式和低成本形式，前者是現(xiàn)階段具備較好的條件基礎(chǔ)因而比較容易實(shí)現(xiàn)的形式，后者是在短期內(nèi)受到現(xiàn)實(shí)條件約束不具有現(xiàn)實(shí)可達(dá)成性，需要長(zhǎng)時(shí)間地投入大量治理成本才能實(shí)現(xiàn)的形式。

表1：G 村村規(guī)民約建設(shè)治理形式的分解

在G村村規(guī)民約建設(shè)的第二階段，行動(dòng)者面臨既定的治理任務(wù)，堅(jiān)持“抓主要矛盾”2來(lái)自實(shí)地訪談資料（GXGG，20210812）。。針對(duì)政策文件提出的“要加強(qiáng)督促檢查，重點(diǎn)檢查村規(guī)民約、居民公約制定或修訂的主體、程序、內(nèi)容是否合法，是否符合實(shí)際、具有可操作性”3《廣西壯族自治區(qū)民政廳等七部門關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的實(shí)施意見(jiàn)》（桂民規(guī)〔2019〕3號(hào)），廣西壯族自治區(qū)民政廳網(wǎng)站（http://mzt.gxzf.gov.cn/xxgk/zcwj/zzqmzt/gfxwj/t11066094.shtml.）等方面內(nèi)容，行動(dòng)者對(duì)治理任務(wù)進(jìn)行分解、對(duì)治理形式進(jìn)行區(qū)分（見(jiàn)表1）。在有限時(shí)間內(nèi)，G村集中精力和資源去達(dá)成可視性較強(qiáng)、成本較低的形式，對(duì)可視性不強(qiáng)、成本較高的形式，“理性”的行動(dòng)者采取了形式主義的敷衍，即程序虛化“走過(guò)場(chǎng)”、制度空轉(zhuǎn)“擺樣子”、話術(shù)精煉“做文章”。

審視G村村規(guī)民約建設(shè)中的種種敷衍行為，發(fā)現(xiàn)基層形式主義的行為本質(zhì)是片面的形式追求。形式主義并不是在整體上過(guò)度地追求形式，而是相對(duì)于治理任務(wù)完成、治理形式實(shí)施的整體性要求而言，在強(qiáng)可視性形式與弱可視性形式之間、低成本形式與高成本形式之間產(chǎn)生落實(shí)程度上的結(jié)構(gòu)性失衡。換言之行動(dòng)者較好地落實(shí)了可視性較強(qiáng)、成本較低的治理形式，使它們發(fā)揮了功能作用，而對(duì)可視性弱、成本較高的形式予以消極敷衍，使之淪為僅僅具有表達(dá)、象征和符號(hào)功能的表面形式，喪失了應(yīng)有的執(zhí)行和操作功能。

另外，從類型譜系上看，治理形式可視性的強(qiáng)弱之分不同于治理形式的表里之別。一切治理形式，皆可依據(jù)或顯或隱的程度在可視性的強(qiáng)弱光譜中確定可視度。因此，強(qiáng)、弱可視性形式是相對(duì)而言的，治理形式可視性的強(qiáng)弱取決于人們能否找到合適的觀察窗口和充足的觀察機(jī)會(huì)。表面形式是內(nèi)在形式的物化，是治理形式內(nèi)在的執(zhí)行操作機(jī)制以表面化存在的文書(shū)、檔案等物質(zhì)形態(tài)。如果表面化存在的物質(zhì)形式與內(nèi)在操作機(jī)制不一致，那就是虛有其表的表面形式，對(duì)這些表面形式的片面追求，進(jìn)而會(huì)遮蔽治理形式的可視性。

四、發(fā)生機(jī)理：基層形式主義發(fā)生的過(guò)程與結(jié)構(gòu)

片面的形式追求是基層形式主義的行為本質(zhì)。理解基層形式主義的病根，必須從動(dòng)態(tài)的發(fā)生過(guò)程中找到內(nèi)在的結(jié)構(gòu)原因。

（一）發(fā)生過(guò)程：基層治理行動(dòng)者的角色身份變化與行為方式變遷

從自主建構(gòu)走向行政建構(gòu)，G村村規(guī)民約建設(shè)的行動(dòng)者的角色從村莊善治工具的主動(dòng)追求者轉(zhuǎn)變?yōu)樯霞?jí)政府村規(guī)民約建設(shè)任務(wù)的代理人。在自主建構(gòu)階段，兼具表面物質(zhì)形態(tài)與內(nèi)在治理效能的村規(guī)民約，是行動(dòng)者的主動(dòng)追求。進(jìn)入行政建構(gòu)階段，科層體制下的行動(dòng)者聚焦于完成來(lái)自上級(jí)政府的行政任務(wù)。于是，上級(jí)政府與行動(dòng)者結(jié)成了委托—代理關(guān)系：上級(jí)政府作為監(jiān)督管理主體、委托人，以或明或暗的契約，授權(quán)、約束代理人的活動(dòng)；行動(dòng)者作為村規(guī)民約建設(shè)的代理人，在契約框架內(nèi)進(jìn)行理性行為選擇。在這一委托—代理關(guān)系中，行動(dòng)者的行為選擇有落實(shí)和敷衍兩種行為?；谖小黻P(guān)系模型，根據(jù)一定的參數(shù)假設(shè)，可計(jì)算出行動(dòng)者對(duì)不同治理形式可能做出的行為選擇及相應(yīng)可能得到的期望收益，得出如下期望收益矩陣：

注：①R- 行動(dòng)者落實(shí)行為的整體收益；②C1- 行動(dòng)者落實(shí)行為的成本；③C2- 行動(dòng)者敷衍行為的成本；④C3- 行動(dòng)者敷衍行為被委托人識(shí)別后面臨的處罰成本；⑤P- 實(shí)現(xiàn)治理形式并被上級(jí)政府精準(zhǔn)識(shí)別的概率，也是行動(dòng)者敷衍行為被發(fā)現(xiàn)的概率（0 ≤P ≤1）；⑥假定委托人在不考慮行動(dòng)者落實(shí)行為的期望收益均為（R-C1）；⑦收益矩陣中各參數(shù)的數(shù)值均為正值。

行動(dòng)者落實(shí)行為與敷衍行為的期望收益分別如下：

行動(dòng)者落實(shí)行為的期望收益：ER1=R-C1。

行動(dòng)者敷衍行為的期望收益：ER2=-P（C2+C3）+（1-P）（R-C2）=R（1-P）-PC3-C2。

對(duì)于特定的治理形式，行動(dòng)者之所以采取敷衍的行為方式，是因?yàn)榉笱苄袨榈念A(yù)期收益大于落實(shí)行為的預(yù)期收益，即ER2＞ER1。

由ER2-ER1＞0整理可得：P（C3+R）+（C2-C1）＜0 （1）。

對(duì)于（1）式，可分為兩種情況：一是對(duì)于弱可視性治理形式，即P取值趨向于0時(shí)，（1）式即可轉(zhuǎn)化為C2＜C1。由于敷衍的成本總是高于落實(shí)的成本，因此，一旦治理形式可視性太弱，委托人對(duì)行動(dòng)者的識(shí)別率過(guò)低，成為“模糊識(shí)別”，作為代理人的行動(dòng)者為了自身的期望收益最大化，將會(huì)利用信息不對(duì)稱的優(yōu)勢(shì)對(duì)上級(jí)政府進(jìn)行欺瞞。這也是表1中所有的弱可視性形式都發(fā)生敷衍行為的原因。二是對(duì)于強(qiáng)可視性形式，即P取值趨向于1時(shí)，（1）式即可轉(zhuǎn)化為R+C2+C3＜C1。這說(shuō)明，即便是對(duì)于強(qiáng)可視性形式，也不能確保行動(dòng)者會(huì)踏石留印。形式主義的發(fā)生，取決于行動(dòng)者落實(shí)行為選擇的整體收益（R）、敷衍行為選擇所需成本（C2）、敷衍行為被上級(jí)識(shí)別后面臨的處罰成本（C3）三者之和，小于行動(dòng)者落實(shí)行為選擇所需成本（C1）。

以表1中的“任務(wù)4：強(qiáng)化落實(shí)”下的“形式12：健全完善獎(jiǎng)懲機(jī)制”為例，說(shuō)明實(shí)現(xiàn)治理形式的成本對(duì)于行動(dòng)者行為選擇的影響。毫無(wú)疑問(wèn)，獎(jiǎng)懲機(jī)制以明確的制度文書(shū)為依據(jù)，獎(jiǎng)懲的對(duì)象和力度完全有據(jù)可查，因而獎(jiǎng)懲機(jī)制是否健全和完善具有較強(qiáng)的可視性。但即使是面對(duì)強(qiáng)可視性治理形式，行動(dòng)者仍采取了形式主義的敷衍，雖然村規(guī)民約文本中明確了獎(jiǎng)懲的程序與范圍，但未在實(shí)踐中實(shí)施處罰和獎(jiǎng)勵(lì)。因?yàn)閼土P的實(shí)施需要付出關(guān)系成本，“抬頭不見(jiàn)低頭見(jiàn)，撕破臉皮很麻煩”1來(lái)自實(shí)地訪談資料（GXGG，20210816）。，且村莊不具備實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)的社會(huì)資源。

治理任務(wù)及形式的可視程度和相應(yīng)實(shí)現(xiàn)成本高低是決定行動(dòng)者行為選擇的關(guān)鍵因素。行動(dòng)者會(huì)追求較低成本且較強(qiáng)可視性的治理形式，如形成制度文書(shū)、提請(qǐng)審核、審議表決、備案公布、“制度上墻”等。對(duì)成本太高、可視性偏弱的治理形式，如征集民意、充分協(xié)商、健全獎(jiǎng)懲機(jī)制等，行動(dòng)者會(huì)形式主義地予以敷衍。

（二）發(fā)生結(jié)構(gòu)：引致基層形式主義的行動(dòng)框架

自上而下的行政建構(gòu)會(huì)導(dǎo)致基層治理行動(dòng)者的身份角色發(fā)生變化，但并不一定導(dǎo)致基層行動(dòng)者的形式主義行為選擇。挖掘基層形式主義的發(fā)生機(jī)理，還必須在過(guò)程分析的基礎(chǔ)上引入結(jié)構(gòu)分析，從基層治理行動(dòng)者的行動(dòng)框架中，探求引致基層治理形式主義的結(jié)構(gòu)原因。

應(yīng)然層面上，基層治理必須在科層治理的控制導(dǎo)向、秩序化路徑與簡(jiǎn)約治理的自主導(dǎo)向、活力化路徑之間保持平衡。具體而言，國(guó)家實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)化、非人格化科層治理模式在嵌入基層時(shí)，必須為適應(yīng)基層特質(zhì)的靈活性、人情化的簡(jiǎn)約治理預(yù)留自主性空間。這是由基層的本質(zhì)屬性及相應(yīng)基層治理的行動(dòng)要求決定的?；鶎蛹仁钦螄?guó)家的基礎(chǔ)治理單元，也是社會(huì)多元需求的基礎(chǔ)聚合平臺(tái)?；鶎又卫砑刃枰袆?dòng)者依據(jù)“科層制的‘理性主義’邏輯”，又離不開(kāi)“策略主義的變通”2歐陽(yáng)靜、王駿：《形式主義地“講政治”：基層策略主義的新表現(xiàn)》，載于《廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2022年第1期。。

實(shí)然層面上，基層形式主義之所以多發(fā)、頻發(fā)并長(zhǎng)期存在，是由于科層治理抑制了簡(jiǎn)約治理的自主和活力，在遮蔽基層治理形式的可視性的同時(shí)，抬高了治理形式的落實(shí)成本。在基層治理的行動(dòng)框架中，上級(jí)政府往往依托剛性考核方式來(lái)運(yùn)作控制導(dǎo)向和秩序標(biāo)準(zhǔn)，形成一個(gè)完整的科層治理閉環(huán)。強(qiáng)調(diào)考核的剛性，不僅在于上級(jí)政府對(duì)基層政府的工作任務(wù)考核以指揮與服從的剛性權(quán)力鏈條為基礎(chǔ)，并附著剛性的考核結(jié)果運(yùn)用，而且在于基層政府對(duì)村“兩委”班子目標(biāo)責(zé)任考核附著了相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、責(zé)任約束，并將考核機(jī)制嵌入到鄉(xiāng)村治理任務(wù)派發(fā)的整個(gè)過(guò)程，從而在事實(shí)上形成了基層政府—村兩委之間的剛性考核與被考核關(guān)系。

一方面，考核項(xiàng)目完全由科層體系依據(jù)條塊關(guān)系來(lái)設(shè)定，較少考慮基層治理行動(dòng)者的可承受性，導(dǎo)致考核泛化。在基層社會(huì)，來(lái)自上級(jí)政府條塊關(guān)系的“千根線”對(duì)基層“一根針”的各項(xiàng)任務(wù)部署和考核紛至沓來(lái)。考核泛化使得基層治理的行動(dòng)者將許多時(shí)間和精力都花費(fèi)在應(yīng)對(duì)上級(jí)的檢查考核上，且這種應(yīng)對(duì)主要聚焦于各種可視化形式上。于是，追求文本、臺(tái)賬、痕跡和視頻等可視性較強(qiáng)、成本較低的治理形式，便成為了行動(dòng)者的主要甚至是唯一行動(dòng)目標(biāo)?？梢哉f(shuō)，考核的泛化和濫用是導(dǎo)致以跡為績(jī)形式主義的重要結(jié)構(gòu)性原因。

另一方面，剛性的考核指標(biāo)成為行動(dòng)者的指揮棒3參見(jiàn)張乾友：《“被指標(biāo)治理”模式的生成及其治理邏輯》，載于《探索與爭(zhēng)鳴》2021年第2期。。當(dāng)上級(jí)政府依據(jù)指標(biāo)對(duì)行動(dòng)者采取“對(duì)標(biāo)對(duì)表”的考核時(shí)，行動(dòng)者則會(huì)“對(duì)標(biāo)對(duì)表”在上級(jí)可以觀測(cè)的指標(biāo)，即可視性較強(qiáng)的治理形式上下功夫，引致重顯績(jī)、輕潛績(jī)的形式主義。而且，指標(biāo)達(dá)成狀態(tài)的信息，并非是一個(gè)自然而然的呈現(xiàn)過(guò)程。當(dāng)上級(jí)政府所設(shè)定的考核指標(biāo)超過(guò)了基層可以承受的實(shí)現(xiàn)成本時(shí)，行動(dòng)者便有可能利用信息不對(duì)稱，機(jī)會(huì)主義地對(duì)指標(biāo)達(dá)成狀態(tài)信息予以遮蔽、粉飾。此外，由于相關(guān)信息的獲得更多地屬于基層政府與村“兩委”的“合議”，較少引入群眾參與和監(jiān)督，增強(qiáng)了治理形式實(shí)施效果的不可視性，還降低了對(duì)治理形式予以敷衍的行為成本。

五、結(jié)論與討論

基層治理的具體任務(wù)是一個(gè)有機(jī)整體，承載基層治理各項(xiàng)任務(wù)內(nèi)容的多種治理形式也是一個(gè)有機(jī)整體。就行為本質(zhì)而言，基層形式主義是一種片面的形式追求，即行動(dòng)者在給定的約束條件下，過(guò)度追求可視性較強(qiáng)、成本較低的治理形式，對(duì)可視性弱、成本較高的形式予以消極敷衍。形式主義不同于繁文縟節(jié)。相對(duì)于治理形式的整體性而言，繁文縟節(jié)是局部性的治理形式的“功能扭曲和異化”4Kaufmann W，Borry E L，DeHart-Davis，"More than pathological formalization：Understanding organizational structure and red tape"，Public Administration Review，Vol.79，Number2，2019，pp.236-245.。進(jìn)言之，某些治理形式之所以扭曲為僅僅具有表達(dá)、象征和符號(hào)功能的表面形式，異化為人民群眾辦事的難點(diǎn)、堵點(diǎn)和痛點(diǎn)，其根源就在于片面的形式追求，由于這些治理形式可視性較強(qiáng)、落實(shí)成本較低而被行動(dòng)者過(guò)度強(qiáng)化。

通過(guò)委托—代理分析，可以看到引導(dǎo)引致基層形式主義行為的成本效益邏輯。其中，“成本”包括落實(shí)、敷衍行為的成本及其被識(shí)別后面臨的處罰成本。“效益”是一種預(yù)期效益，取決于落實(shí)行為的整體收益及其被識(shí)別并獲得的概率。正是經(jīng)過(guò)成本效益的理性計(jì)算，行動(dòng)者程序虛化“走過(guò)場(chǎng)”、制度空轉(zhuǎn)“擺樣子”、話術(shù)精煉“做文章”，機(jī)會(huì)主義地選擇形式主義的行為方式。從行動(dòng)框架來(lái)看，引致基層形式主義的結(jié)構(gòu)性原因，是科層治理抑制了簡(jiǎn)約治理的自主和活力，引致基層治理形式可視性弱化并抬高了治理形式的落實(shí)成本。

從根本上治理基層形式主義，需要在基層這一國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)界面實(shí)現(xiàn)科層治理與簡(jiǎn)約治理的良性互動(dòng)。然而，這在基層治理現(xiàn)代化的實(shí)踐中往往易于陷入一種科層秩序與簡(jiǎn)約活力的“悖論”：政治國(guó)家需要依托科層制的各種治理形式來(lái)保障基層治理方向、方式的基本秩序，而多元社會(huì)對(duì)于國(guó)家“嵌入”的外生治理形式在可視性不強(qiáng)、實(shí)施成本較高的情況下又往往缺乏予以落實(shí)的內(nèi)生動(dòng)力。

就現(xiàn)階段而言，通過(guò)減負(fù)松綁來(lái)保障基層簡(jiǎn)約治理的活動(dòng)空間，對(duì)于治理基層形式主義無(wú)疑具有十分緊迫的現(xiàn)實(shí)意義。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，一個(gè)可行的治理變革路徑是在科層治理與簡(jiǎn)約治理之間發(fā)展出更為精細(xì)的協(xié)同互動(dòng)機(jī)制：一是充分運(yùn)用執(zhí)政黨的統(tǒng)合機(jī)制，充分發(fā)揮基層黨組織在基層社會(huì)總攬全局、協(xié)調(diào)各方的治理優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)和規(guī)范基層行動(dòng)者圍繞公共利益自主展開(kāi)治理行動(dòng)；二是治理形式的設(shè)定，必須在充分聽(tīng)取基層行動(dòng)者意見(jiàn)基礎(chǔ)上充分考慮治理形式的實(shí)施成本，兼顧科層治理的規(guī)范性、標(biāo)準(zhǔn)化與簡(jiǎn)約治理的靈活性、模糊性，實(shí)現(xiàn)科層條塊結(jié)構(gòu)與基層統(tǒng)合結(jié)構(gòu)的互動(dòng)協(xié)調(diào)；三是對(duì)治理形式在基層落實(shí)情況的考核，要堅(jiān)持走群眾路線、堅(jiān)持效果導(dǎo)向，根據(jù)基層群眾滿意度、基層治理的效果來(lái)評(píng)價(jià)可視性較低的治理形式的落實(shí)情況。