水庫移民產業(yè)扶持項目收益分配機制初探
——以北京市為例

席 磊 孫美元 趙 鵬 李子薇

（作者單位：北京市水生態(tài)保護與水土保持中心）

一、研究背景

中華人民共和國成立以來，北京市共修建大中型水庫21 座，其中大型水庫4 座，包括密云、官廳、懷柔、海子水庫；中型水庫17 座，包括遙橋峪、半城子等。21 座大中型水庫是北京市地表水資源調配的骨干工程，承擔著防洪、供水、改善生態(tài)環(huán)境等方面的功能，對全市經濟社會的發(fā)展作出了重大貢獻。北京市大中型水庫庫區(qū)和移民安置區(qū)分布在密云區(qū)、延慶區(qū)、房山區(qū)、懷柔區(qū)、平谷區(qū)、昌平區(qū)、順義區(qū)、通州區(qū)和門頭溝區(qū)等9 個主要區(qū)、86 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、849 個村，農業(yè)戶口移民總人數109 108 人。

2006 年，國務院印發(fā)了《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發(fā)〔2006〕17 號）（以下簡稱《意見》），明確提出后期扶持近期目標是解決水庫移民的溫飽問題以及庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎設施薄弱的突出問題，中長期目標是強化庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎設施薄弱環(huán)節(jié)，加快推進區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設，改善移民生產生活條件，促進經濟發(fā)展，增加移民收入，使移民生活水平不斷提高，逐步達到當地農村平均水平[1]。

隨著《意見》的持續(xù)實施，北京市已解決移民溫飽和移民安置區(qū)基礎設施薄弱等突出問題，基本完成政策提出的后期扶持近期目標?，F階段，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷實施，以及為進一步實現移民后期扶持中的長期目標，北京市逐步加大產業(yè)扶持項目的投入力度。2020—2022 年，北京市累計實施產業(yè)扶持項目20 個，其中2020 年密云區(qū)實施了11 個溫室配套物資建設項目；2021 年密云區(qū)實施了3 個產業(yè)扶持項目，包括1 個產業(yè)園建設項目、2 個農業(yè)及附屬設施建設項目；2022 年密云區(qū)實施了5 個產業(yè)扶持項目，延慶區(qū)實施了1 個產業(yè)扶持項目。產業(yè)扶持項目的實施推動了移民村農業(yè)種植、文化旅游等產業(yè)發(fā)展，拓寬了移民群眾經濟收入渠道，有效促進了移民群眾增收，為庫區(qū)和移民安置區(qū)經濟發(fā)展注入了新的活力。

本文以北京市近年來實施的大中型水庫移民產業(yè)扶持項目為例，采用實地調研、典型案例分析和資料分析等方法，探究北京市庫區(qū)和移民安置區(qū)產業(yè)扶持項目收益分配機制，分析存在的問題，提出解決對策建議，為后續(xù)水庫移民產業(yè)扶持項目規(guī)范、高效、良性運行提供依據。

二、北京市水庫移民產業(yè)扶持項目收益分配原則及模式

（一）收益分配的基本原則

良好的收益分配機制是北京市實施移民產業(yè)扶持項目的根本遵循，關系到移民群眾的切身經濟利益、移民群眾的滿意度，以及庫區(qū)和移民安置區(qū)的社會穩(wěn)定。產業(yè)扶持項目收益分配機制的確立應當遵循以下原則。

1.充分尊重移民群眾意愿

產業(yè)扶持項目的實施和收益分配是增加移民村集體經濟收入與保障移民群眾持續(xù)致富的重要渠道，因此在決策階段，應當履行民主程序，召開村民代表大會，充分尊重移民群眾的意愿，保障移民群眾的知情權、參與權和監(jiān)督權[2]。同時，廣泛聽取移民群眾的建議，制訂具體的收益分配方案，確定移民村集體和水庫移民參與機制與利益共享分配機制。項目年度收益分配方案應當按照章程經村民代表大會討論通過，經公示后報上級移民管理部門備案，確保產業(yè)收益分配由移民群眾當家作主。

2.明確收益分配的對象

《水利部關于進一步做好大中型水庫移民后期扶持工作的通知》明確規(guī)定，水庫移民后期扶持資金投向產業(yè)發(fā)展項目形成的經營性資產、產權歸移民（組）集體所有，既可自主經營，也可委托新型經營主體管理，所得收益由移民村（組）集體和水庫移民共享，優(yōu)先扶助貧困移民。由此可知，產業(yè)扶持項目的收益分配必須堅持移民群眾是受益主體的原則，分配對象主要為大中型水庫庫區(qū)和移民安置區(qū)的移民群眾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道辦事處不能直接參與項目的收益分配，項目所得收益應當用于促進庫區(qū)和移民安置區(qū)經濟社會發(fā)展，不斷改善移民生產生活條件，并防止經濟收益被少數人侵占和控制。

3.確立合理的收益分配方式

項目收益分配方案應科學合理，統(tǒng)籌兼顧各方利益，保障各利益相關方的合法權益。從可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，堅持服務與發(fā)展并行，以間接分配為主、直接分配為輔。一是將項目收益更多地用于生產基礎設施的建設與維護，不斷完善產業(yè)配套設施，改善移民生產生活條件。二是利用項目收益建立社會保障基金，增加庫區(qū)移民群眾社會保障投入，補充庫區(qū)醫(yī)療和養(yǎng)老資金，發(fā)放社會救助資金和社會福利資金，進一步優(yōu)化移民社會保障體系。

4.確保收益分配公平公正和公開透明

產業(yè)扶持項目的收益分配要遵循公平公正的原則，嚴格執(zhí)行項目方案中明確的收益分配方案、分配標準和分配程序，保證庫區(qū)和移民安置區(qū)的社會穩(wěn)定。但收益分配也應當考慮到庫區(qū)移民群眾的實際生活情況，如一些老年移民或殘疾移民，生活條件相對較差，受水庫建設影響較大，在進行收益分配時適當予以傾斜照顧。另外，由于庫區(qū)移民相對分散，個別項目的實施難以惠及廣大庫區(qū)移民，部分移民群眾由于無法獲得項目實施帶來的直接收益，容易產生各種猜疑，引發(fā)不滿情緒。因此，在分配項目收益時，應當保證公開透明，讓移民群眾充分了解項目收益的使用情況，消除疑慮。

（二）收益分配模式

通過對北京市實施的移民產業(yè)扶持項目進行調研可知，收益分配模式大致可以分為以下兩種。

1.直接分配

收益直接分配是指產業(yè)項目的實施能夠直接給移民群眾帶來經濟收益。一是移民村通過土地流轉、資產入股等方式直接獲得項目分紅。例如，密云區(qū)河南寨鎮(zhèn)日光溫室大棚建設項目中，村集體通過將大棚承包給承租人種植原味西紅柿、西瓜、草莓等特色果蔬，從而獲得收益，村集體將所獲得的收益用于移民村配套設施建設、發(fā)放庫區(qū)移民福利等；溪翁莊鎮(zhèn)金叵羅村的產業(yè)園區(qū)項目通過土地流轉實現對集體土地統(tǒng)一經營管理，村集體農民專業(yè)合作社采取股東運營模式，使當地移民群眾能夠直接獲得土地流轉收益和股權分紅收益。二是移民直接參與項目運營，獲得固定勞務報酬。當地移民群眾以工人身份直接參與項目建設和運營，領取勞務報酬。這解決了部分移民群眾的就業(yè)問題，進一步增加了移民群眾的經濟收入，在帶動移民群眾增收致富方面效果顯著。

2.間接分配

收益的間接分配是指產業(yè)項目的實施給移民群眾帶來間接效益。部分項目無法為庫區(qū)和移民安置區(qū)帶來直接經濟效益，但通過項目建設能夠完善移民村基礎設施，進一步帶動區(qū)域經濟發(fā)展。一是完善配套基礎設施，改善移民生產生活條件。例如，密云區(qū)河南寨鎮(zhèn)日光溫室大棚建設項目在實施過程中，配套建設了田間道路和排水設施，改善了村民種植和勞作環(huán)境；密云區(qū)溪翁莊鎮(zhèn)金叵羅村產業(yè)園區(qū)項目在實施過程中建設了鄉(xiāng)村道路、停車場、道路綠化等配套基礎設施，改善了當地的村容村貌，在服務游客的同時惠及了移民群眾的生產生活。二是帶動文旅產業(yè)發(fā)展，促進移民增收。例如，密云區(qū)溪翁莊鎮(zhèn)金叵羅村產業(yè)園區(qū)項目每年能夠吸引大量游客前來游玩，增加了餐飲、娛樂等配套服務的需求，為移民群眾提供了大量就業(yè)機會，進一步帶動移民群眾增收。

三、北京市水庫移民產業(yè)扶持項目收益分配機制存在的問題

（一）缺乏收益分配經驗

隨著水庫移民后期扶持工作從短期目標向中長期目標轉變，移民后期扶持產業(yè)項目成為后期扶持工作實施中面臨的新課題，也是下一步工作的方向和重點。目前，北京市實施的移民扶持項目較少，在項目收益分配機制方面缺少經驗，相關研究較為欠缺，市級層面暫未出臺相關指導性政策文件，各區(qū)執(zhí)行過程中均結合自身實際情況，尚未形成較為完整的政策體系。

（二）產業(yè)扶持項目單一，收益分配方式缺乏靈活性

近年來，北京市各庫區(qū)和移民安置區(qū)實施了一定數量的移民產業(yè)扶持項目，但項目類型以溫室大棚建設為主，資產經營方式主要為租賃托管，較為單一，收益分配方式缺乏靈活性、多樣性和創(chuàng)新性，現有的收益分配方式難以適應不斷變化的移民后期扶持項目工作。這可能會影響庫區(qū)和移民安置區(qū)的經濟發(fā)展，進而影響移民群眾的收入水平。

（三）項目運行管理專業(yè)化程度不足

大部分水庫移民在搬遷之前主要以農業(yè)生產為主，在產業(yè)項目方面缺少相關經驗知識和專業(yè)技能，庫區(qū)和移民安置區(qū)勞動力外流現象嚴重，優(yōu)質勞動力大量外出務工，留在當地的多是老、幼、病等群體，人力資源相對匱乏，造成項目在實施和運行階段存在各種問題。另外，產業(yè)項目收益分配涉及股權分配、財務核算等專業(yè)問題，基層缺乏相關會計專業(yè)人才，在實際工作中遇到問題往往難以解決。

（四）收益分配標準和方式不明確

自大中型水庫移民后期扶持政策實施以來，各地區(qū)資金和項目數量逐步增加。從北京市實施情況來看，不同類型的產業(yè)扶持項目產生的經濟效益和社會效益差異較大，最終形成的資產類型也有所不同，基層部門難以把握收益分配方式和比例標準。此外，部分項目未提前編制收益分配方案，僅采取按人頭平均的方式進行分配，未結合項目實施情況設計合理的分配方式，忽略了移民生產生活情況的復雜性，對低收入移民群眾的分配傾斜程度不夠。

四、完善北京市水庫移民產業(yè)扶持項目收益分配機制的建議

（一）推動產業(yè)扶持項目實施，探索收益分配新路徑

從北京市移民后期扶持工作的實際情況可知，庫區(qū)和移民安置區(qū)的基礎設施與生態(tài)環(huán)境建設已初見成效，進一步加大產業(yè)項目投資力度的時機已基本成熟。后續(xù)應提高對促進移民增收的重視程度，鼓勵各庫區(qū)和移民安置區(qū)根據自身特點與優(yōu)勢，探索資源發(fā)包、物業(yè)出租、居間服務、資產參股等多樣化路徑發(fā)展新型農村集體經濟[3]，從特色產業(yè)、休閑觀光、農創(chuàng)文旅、農耕體驗、康養(yǎng)基地等新領域、新業(yè)態(tài)，積極謀劃相關產業(yè)扶持項目。庫區(qū)和移民安置區(qū)還要通過推動項目實施，逐步探索符合北京市特點的產業(yè)扶持項目收益分配新路徑。

（二）推動水庫移民產業(yè)扶持項目收益分配專項研究

積極探索移民產業(yè)扶持項目多樣化發(fā)展路徑，統(tǒng)籌規(guī)劃北京市水庫移民產業(yè)扶持項目實施，并啟動水庫移民產業(yè)扶持項目收益分配專項課題研究，分析研究不同類型移民后扶產業(yè)項目收益分配的現存問題，形成專題報告，為北京市水庫移民同類型產業(yè)扶持項目收益分配模式的構建提供參考依據，提高各項目收益分配的合理性和公平性，進一步促進庫區(qū)和移民安置區(qū)后期扶持產業(yè)高質量發(fā)展。

（三）不斷拓寬產業(yè)項目經營方式

不同的產業(yè)項目應當采取不同的經營方式，以確保項目收益最大化。針對村集體所有但未承包到戶的項目，建議采取股份合作經營的方式，將相關資產打包入股，村集體、企業(yè)按比例分紅。同時，應當鼓勵村集體自主經營，發(fā)展特色產業(yè)，壯大集體經濟，推動村集體進行股份制改革，不斷健全內部管理機制和收益分配機制。此外，還可以采用租賃托管經營方式盤活相關資產，支持有實力的種養(yǎng)大戶和經驗豐富的移民群眾在同等條件下優(yōu)先租賃，讓移民群眾充分受益。

（四）加強產業(yè)扶持項目運行管理

移民產業(yè)扶持項目在運行過程中應當堅持產權關系明晰、治理架構科學、經營方式穩(wěn)健、收益分配合理的原則[4]，對產業(yè)扶持項目資產進行確權登記，明確項目資產的所有權、經營權和收益權，確定項目的管理主體是移民村集體組織。同時，積極引入專業(yè)化團隊，充分發(fā)揮其技術、人才等方面的優(yōu)勢，進一步完善項目運行方式、內部治理和收益分配機制，提高項目專業(yè)化運行管理水平，保障移民群眾切身利益。

（五）制定項目運行管理和收益分配實施辦法

北京市應制定大中型水庫移民后期扶持產業(yè)項目運行管理和收益分配實施辦法，進一步規(guī)范產業(yè)項目運行管理和收益分配，明確項目區(qū)移民群眾的權利、產業(yè)項目資產的范圍、項目資產所有權、項目運行管理模式、收益分配原則和具體機制，以及各部門、單位的職責等，切實保障移民群眾的合法權益，確保產業(yè)扶持項目形成的資產保值增值，推動移民群眾財產性收入穩(wěn)定增長，促進移民群眾和庫區(qū)群眾增收。另外，根據水庫移民后期扶持政策中蘊含的“扶貧取向”[5]要求，應結合庫區(qū)和移民安置區(qū)不同經濟狀況采取差異化的項目收益分配方式，對單一的收益分配方案進行優(yōu)化，結合項目收益情況對方案進行動態(tài)調整，不斷完善收益分配機制，確保實現移民群眾共同富裕。