歐盟食糖產(chǎn)業(yè)與政策發(fā)展的演變

黎梓燁

摘 要：隨著全球食糖市場的競爭日趨激烈，歐盟食糖產(chǎn)業(yè)也經(jīng)歷了許多重大變化。食糖制度改革、取消食糖生產(chǎn)配額制度和取消出口配額制度等政策的實施，使得歐盟糖業(yè)更加市場化和更具競爭力。同時，居民肥胖問題、新冠疫情和健康飲食風(fēng)潮的影響為歐盟食糖市場需求帶來了不確定性。此外，英國脫歐和“從農(nóng)場到餐桌”環(huán)保戰(zhàn)略的實施等關(guān)鍵事件亦對歐盟食糖的供需格局產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。文章在梳理歐盟過去20余年的食糖產(chǎn)銷和進(jìn)出口情況的基礎(chǔ)上，回顧了歐盟食糖產(chǎn)業(yè)在重大事件、政策改革和市場挑戰(zhàn)等方面的變化，總結(jié)其變化的特點，以期為制糖行業(yè)人員了解歐盟糖業(yè)發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞：歐盟；甜菜產(chǎn)量；食糖貿(mào)易；產(chǎn)業(yè)政策；食糖消費

中圖分類號：F755；F316.12? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：2095-820X（2023）04-0039-07

0 引言

食糖是生活中極為重要的食品，也是世界各國高度關(guān)注的農(nóng)產(chǎn)品之一。用于生產(chǎn)食糖的糖料作物主要有甘蔗和甜菜，甘蔗種植主要集中在熱帶和亞熱帶地區(qū)，而甜菜種植主要集中在歐洲、美國北部、加拿大和中國北部等地區(qū)［1］。歐盟國家是世界上主要的甜菜生產(chǎn)區(qū)之一，同時歐盟也是重要的制糖商和消費市場。在過去20余年里，歐盟的食糖制造業(yè)先后經(jīng)歷了食糖制度改革、食糖生產(chǎn)配額制度結(jié)束、英國脫歐和“從農(nóng)村到餐桌”環(huán)保戰(zhàn)略等時期。本研究通過對2000/2001—2021/2022榨季歐盟糖業(yè)的發(fā)展歷程進(jìn)行系統(tǒng)梳理，總結(jié)其發(fā)展特點，以期為制糖行業(yè)人員了解歐盟糖業(yè)發(fā)展提供參考。

1 歐盟甜菜及食糖生產(chǎn)概況

甜菜是歐盟國家主要的糖料作物，主要種植在法國、德國和波蘭等國家，這些國家位于歐洲西北部，氣候和土壤條件非常適宜種植甜菜，被譽為歐盟“甜菜帶”。歐盟的甜菜播種期通常在3月中旬—4月中旬，糖廠一般在10月—次年1月進(jìn)行甜菜的壓榨生產(chǎn)工作。根據(jù)歐洲糖廠協(xié)會統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2021/2022榨季，歐盟共有89家糖廠開榨，榨季運行時長為119 d，約有2.4萬名員工直接受雇于制糖業(yè)［2］。與2006年歐盟食糖制度改革前夕的2004/2005榨季相比，2021/2022榨季歐盟地區(qū)的糖廠數(shù)量約下降了50%（表1）。

2 歐盟甜菜種植和生產(chǎn)發(fā)展概況

2.1 甜菜種植面積變化情況

2000—2021年，歐盟甜菜種植面積呈波動下滑趨勢（圖1）。2000—2005年，歐盟甜菜種植面積穩(wěn)定在200萬hm2以上。2006—2007年維持在187萬hm2左右，隨后開始大幅下降，在2015年達(dá)最低點141萬hm2后又回升至2017年的175萬hm2。2020—2021年歐盟甜菜種植面積維持在149萬hm2左右。

歐盟的甜菜種植主要集中在法國、德國和波蘭。2000—2006年，這3個國家的甜菜種植面積占?xì)W盟甜菜總種植面積的50%左右。2007—2015年，甜菜種植面積占比約60%；2016—2021年，其占比上升至65%以上。

2.2 甜菜產(chǎn)量變動情況

2000—2021年，歐盟甜菜年產(chǎn)量總體上呈下滑態(tài)勢（圖2）。2000—2005年，歐盟甜菜年產(chǎn)量在12275萬～14352萬t。2006—2010年，歐盟甜菜年產(chǎn)量較此前明顯下降，維持在11000萬t左右。2011—2017年，歐盟甜菜年產(chǎn)量從12524萬t波動回升至14303萬t，為2000年以來最高產(chǎn)量，隨后下降至2021年的11332萬t。

2.3 甜菜單產(chǎn)變化情況

2000—2021年，歐盟甜菜單產(chǎn)呈波動上升趨勢（圖3）。2000—2008年，歐盟甜菜單產(chǎn)整體上呈逐步上升趨勢，從55 t/hm2上升至66 t/hm2。2009—2021年，歐盟甜菜的單產(chǎn)維持在65～82 t/hm2，單產(chǎn)最高的年份為2017年，單產(chǎn)最低的年份為2010年。

3 歐盟食糖生產(chǎn)消費概況

3.1 歐盟食糖生產(chǎn)變化概況

2000/2001—2021/2022榨季，歐盟的食糖年產(chǎn)量總體呈下降趨勢（圖4）。2000/2001—2005/2006榨季，歐盟的食糖年產(chǎn)量除2001/2002榨季為1935萬t外，其余榨季均保持在2000萬t以上。2006/2007—2011/2012榨季和2012/2013—2017/2018榨季，歐盟食糖年產(chǎn)量呈先下降后上升的波動趨勢。低谷出現(xiàn)在2008/2009榨季和2015/2016榨季，年產(chǎn)量分別為1429萬t和1428萬t；峰值出現(xiàn)在2011/2012榨季和2017/2018榨季，年產(chǎn)量分別為1832萬t和2115萬t。2018/2019榨季起，歐盟的食糖年產(chǎn)量逐年下降至2019/2020榨季的1704萬t、2020/2021榨季的1522萬t和2021/2022榨季的1648萬t。

3.2 歐盟食糖消費概況

2000/2001—2021/2022榨季，歐盟的食糖年消費量總體變化不明顯（圖5），在1840萬t左右波動。就人均消費量而言，對比2000年和新冠疫情暴發(fā)前的2019年數(shù)據(jù)，57%的歐盟成員國人均食糖消費量有所下降（圖6）。其中，塞浦路斯、捷克、愛沙尼亞、匈牙利、葡萄牙、斯洛伐克和瑞典等國的下降幅度較大，降幅在18%～59%。降幅最大的是愛沙尼亞，從2000年的人均48.6 kg/年降至2019年的20.16 kg/年。奧地利、比利時、芬蘭、法國、愛爾蘭、拉脫維亞、馬耳他、荷蘭和英國等國家的下降幅度相對較小，降幅在1%～9%。43%的歐盟成員國人均食糖消費量有所上升，保加利亞、克羅地亞、丹麥、德國、希臘、意大利、立陶宛、盧森堡、波蘭、羅馬尼亞、斯洛文尼亞和西班牙等國家的人均食糖消費量漲幅在2%～51%。其中，漲幅最大的是斯洛文尼亞，從2000年的人均16.7 kg/年上升至2019年的25.3 kg/年。

3.3 歐盟糖價變化概況

2017年以前，歐盟糖價長期維持在較高水平，與世界糖價波動情況不一致。2017年初，歐盟食糖價格出現(xiàn)明顯下降，從2013年高于700歐元/t降至500歐元/t左右。此后，歐盟糖價的波動情況開始趨同于國際糖價，且波動性也逐漸加大（圖7）。

3.4 歐盟食糖進(jìn)出口概況

2000/2001—2021/2022榨季，歐盟食糖進(jìn)口量和出口量總體上均呈下滑態(tài)勢（圖8）。2000/2001—2015/2016榨季，歐盟的食糖進(jìn)口量較穩(wěn)定，約335萬t/年。2017/2018—2018/2019榨季，歐盟食糖進(jìn)口量出現(xiàn)明顯下降趨勢，分別降至140萬t和224萬t，在后續(xù)3年里，進(jìn)口量回升并穩(wěn)定在200萬t左右。

2000/2001—2005/2006榨季，歐盟食糖出口量由725萬t攀升至857萬t。2006/2007—2016/2017榨季，歐盟食糖出口量維持在111萬～265萬t。2017/2018—2021/2022榨季，歐盟食糖出口量躍升至370萬t后下降至134萬t，處于低位水平。

4 歐盟食糖產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策發(fā)展概況

4.1 歐盟食糖產(chǎn)業(yè)制度改革

歐盟于1968年引入食糖生產(chǎn)配額制度和最低甜菜價格制度，并實行出口補貼及高食糖進(jìn)口關(guān)稅，以保障甜菜種植者的生活水平，保證食糖供應(yīng)。2000/2001榨季，歐盟的補貼食糖出口量高達(dá)409.7萬t，遠(yuǎn)超《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》框架下規(guī)定每年不能超過127.35萬t的標(biāo)準(zhǔn)，世界貿(mào)易組織（WTO）于2004年裁決認(rèn)定歐盟在糖類補貼和出口方面存在與WTO規(guī)則不符的行為，并將歐盟每年的食糖出口總量限制在137.4萬t［3］。

為遵守WTO對食糖出口數(shù)量限制的規(guī)定，也為了增強(qiáng)歐盟糖業(yè)的競爭力，2005年歐盟就食糖制度改革達(dá)成協(xié)議。根據(jù)協(xié)議，歐盟將從2006年7月1日開始，在4年內(nèi)逐步將歐盟的食糖生產(chǎn)配額從每年1740萬t減到1330萬t（成員國可生產(chǎn)更多，但其使用受嚴(yán)格約束，僅可出口或用于工業(yè)非食品用途等）；白糖指導(dǎo)價從632歐元/t降至404歐元/t；甜菜的最低收購價由44歐元/t降至26歐元/t。

為促進(jìn)歐盟食糖市場的自由化，2017年9月30日，歐盟廢除食糖配額制度，取消甜菜的最低價格并放開食糖出口。自2017/2018榨季起，歐盟的食糖產(chǎn)量不再受限，出口量也不受WTO規(guī)則的限制。

4.2 歐盟農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)政策

2018年，歐盟出臺禁令，禁止使用3種新煙堿類化合物，因為它們會對蜜蜂及其他授粉動物造成危害。然而這些農(nóng)藥對于甜菜生產(chǎn)非常重要，可防止蚜蟲侵襲甜菜、防治甜菜黃化病毒，禁用會影響甜菜生長，導(dǎo)致產(chǎn)量下降。

2020年5月20日，歐盟委員會正式發(fā)布“從農(nóng)場到餐桌”戰(zhàn)略，該戰(zhàn)略具體目標(biāo)為：到2030年，農(nóng)藥使用量減少50%，肥料使用量降低20%，畜牧和水產(chǎn)養(yǎng)殖抗生素使用量降低50%，農(nóng)業(yè)用地有機(jī)化面積占比達(dá)25%。

4.3 食糖消費政策

為控制居民肥胖和糖尿病等健康問題，2011—2021年期間，匈牙利、芬蘭和法國等歐盟成員國先后出臺了含糖飲料消費稅政策（表2）。此外，歐盟制定了從2015—2020年將糖消費量減少10%的目標(biāo)。

4.4 食糖貿(mào)易政策

歐盟執(zhí)行的食糖固定關(guān)稅政策為：從非歐盟國家進(jìn)口的白糖關(guān)稅為419歐元/t，原糖為339歐元/t。歐盟還根據(jù)世界糖價波動情況設(shè)置額外的關(guān)稅，以抵消不利影響。此外，歐盟也有食糖零關(guān)稅或低關(guān)稅政策。若從澳大利亞、巴西、古巴和印度等WTO成員國（CXL）進(jìn)口原糖，進(jìn)口關(guān)稅僅為98歐元/t。從最不發(fā)達(dá)國家和非加太國家向歐盟進(jìn)口原糖不受限制且免關(guān)稅。自2013年以來，越來越多的國家被允許根據(jù)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定以降低關(guān)稅甚至零關(guān)稅向歐盟出口食糖，其中包括加拿大、南非和厄瓜多爾等國家［4］。

5 討論

在過去20余年，歐盟食糖消費量整體維持在穩(wěn)定水平，但甜菜種植面積、產(chǎn)糖量和出口量大幅下降，政策改革起到了重要作用。在2006年之前，得益于歐盟對糖業(yè)的高度保護(hù)，糖業(yè)欣欣向榮，產(chǎn)糖量和出口量均維持在高位水平。2006年歐盟食糖制度改革后，在配額下生產(chǎn)的食糖數(shù)量大幅下降，產(chǎn)量不足以滿足歐盟當(dāng)時約1850萬t/年的消費需求，歐盟在2006/2007—2016/2017連續(xù)10個榨季成為食糖凈進(jìn)口國，年均進(jìn)口量約316萬t，這種狀況直到2017年歐盟取消食糖生產(chǎn)配額和出口配額后才得以轉(zhuǎn)變。但隨著2019/2020—2021/2022榨季產(chǎn)糖量的下降，歐盟食糖出口量亦同步下降，又重新恢復(fù)為食糖凈進(jìn)口國。

在2017年取消食糖生產(chǎn)配額和出口配額后，歐盟甜菜種植面積增長明顯，同比增長約23萬hm2，漲幅15%，但漲幅在歐盟各國中并不一致。新增的種植面積主要集中在“甜菜帶”區(qū)域國家。2018年，法國、波蘭和德國的甜菜種植面積同比分別增長20%、14%和12%，而芬蘭和瑞典同比增長不足2%。得益于甜菜種植面積的總體增長，歐盟地區(qū)食糖產(chǎn)量從2016/2017榨季的1831萬t躍升至2017/2018榨季的2115萬t，增幅15%。

食糖制度改革和生產(chǎn)配額制度的結(jié)束，提高了歐盟糖業(yè)的效率和集中化發(fā)展程度，糖廠實現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)濟(jì)。歐盟27國2021/2022榨季的開榨糖廠數(shù)量為89家，較2004/2005榨季的177家下降50%；開榨時長為119 d，較2004/2005榨季的87 d提高37%。

2017年歐盟食糖產(chǎn)業(yè)市場化改革，增大了區(qū)域內(nèi)糖價波動性。2017年之前，歐盟的糖產(chǎn)業(yè)一直處于被高度保護(hù)狀態(tài)，政府對糖產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了大量的補貼和干預(yù)，以保證區(qū)域內(nèi)糖價的穩(wěn)定。因此，在國際糖價波動較大的情況下，歐盟的糖價并未受到太大的影響。直到歐盟2017年進(jìn)行食糖產(chǎn)業(yè)市場化改革，全球產(chǎn)糖量增加，國際糖價下跌，歐盟的糖價也隨之下跌。歐盟食糖價格在2018—2019年連續(xù)3年低于指導(dǎo)價404.4歐元/t。

2019年，57%的歐盟成員國人均食糖消費量較2000年明顯下降。這一趨勢可能與歐盟推行的健康飲食和減肥等健康政策有關(guān)，也反映了消費者對于高糖食品健康風(fēng)險認(rèn)知的提高。雖然斯洛文尼亞等國家的人均食糖消費量出現(xiàn)了較大漲幅，但這種上漲更多是由于基數(shù)低所導(dǎo)致。

歐盟地區(qū)甜菜的單產(chǎn)從2017年頂峰82 t/hm2下降至2021年的76 t/hm2，除天氣的影響外，環(huán)保政策是重要影響因素。2018年對新煙堿農(nóng)藥的禁用，使甜菜生長面臨著黃化病侵害導(dǎo)致產(chǎn)量下降的局面。此外，“從農(nóng)場到餐桌”戰(zhàn)略的實施將逐步限制農(nóng)藥化肥的使用，也打擊了農(nóng)戶對甜菜的種植積極性。2021年，歐盟主要甜菜種植國法國、德國和波蘭的總種植面積較2018年下降7%，歐盟及英國合計下降9%。

歐盟向英國的食糖出口或?qū)⒚媾R更激烈的競爭。英國自2019年脫歐后，意味著其將不再享受歐盟成員國的關(guān)稅優(yōu)惠政策。目前，歐盟和英國尚未就食糖方面達(dá)成特定協(xié)議。據(jù)英國國家統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，英國2020年從歐盟進(jìn)口食糖27萬t，2021年預(yù)估值為19萬t，較脫歐前5年的年進(jìn)口平均值51萬t下降50%以上，降幅明顯［5］。這種政策的不確定性，將會影響歐盟及英國糖廠的生產(chǎn)投資決策。

6 啟示

歐盟糖業(yè)在未來發(fā)展中仍面臨諸多挑戰(zhàn)。首先，其面臨著如何在減少農(nóng)藥和化肥使用量的同時，保持行業(yè)在全球競爭力的首要難題。這意味著歐盟糖業(yè)需要在提高產(chǎn)量和質(zhì)量的基礎(chǔ)上，尋求更為環(huán)保高效的生產(chǎn)方式，以滿足日益嚴(yán)格的環(huán)保法規(guī)要求。其次，人口老齡化現(xiàn)象和人均糖攝入量減少對食糖消費量的影響也不容忽視。歐盟糖業(yè)需要加大對新產(chǎn)品研發(fā)和市場拓展的投入，以滿足人口結(jié)構(gòu)變化和消費者多樣化帶來的需求。

參考文獻(xiàn)

［1］ 鄧丹丹，沈力，李美，等. 2021/22年榨季世界糖業(yè)市場概述［J］. 甘蔗糖業(yè)，2022，51（3）：91-99.

［2］ CEFS. European sugar statistics report for the marke-ting year 2021/22［EB/OL］. ［2023-04-28］. https：//cefs.org/wp-content/uploads/2023/04/CEFS-European-Sugar-Statistics-Report-for-the-marketing-year-2021-22.pdf.

［3］ 王偉. 評《基于農(nóng)業(yè)保護(hù)政策視角的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易摩擦研究》［J］. 東岳論叢，2010，31（3）：192.

［4］ Ha? M. Liberalising the EU sugar market： what are the effects on third countries？［J］. Australian Journal of Agricultural and Resource Economics，2022，66（5）： 638-667.

［5］ Defra. Agriculture in the United Kingdom［EB/OL］. ［2023-05-01］. https：//www.gov.uk/government/consultations/autonomous-tariff-rate-quota-atq-raw-cane-sugar-consultation-2020/outcome/government-response.

（責(zé)任編輯 陸杰思）