基層人大預算績效監(jiān)督的功能定位、實踐阻礙與優(yōu)化建議

盧揚帆 李 梅

（華南理工大學，廣東 510640）

內容提要：預算績效監(jiān)督作為基層人大創(chuàng)新預算監(jiān)督方式的前沿探索，不僅是完善我國人民代表大會制度和加強基層治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要，也是落實《預算法》和全面績效管理改革的科學舉措。在明確基層人大預算績效監(jiān)督功能定位的基礎上，本文通過對廣東6 縣10 鎮(zhèn)的專題調研，發(fā)現(xiàn)該領域實踐進展呈現(xiàn)4 個共性趨勢，但不同縣鎮(zhèn)之間存在明顯差距?；鶎尤舜箢A算績效監(jiān)督的推廣和深化面臨組織分工、專業(yè)能力與協(xié)調調度方面的多重障礙。未來應從健全基層人大組織功能、增強人大代表專業(yè)性、改進預算績效評價技術、加強與相關政府部門合作、優(yōu)化第三方服務管理等角度著手，促進其預算監(jiān)督效能不斷提升。

人大預算績效監(jiān)督是人大預算監(jiān)督工作的重要組成部分，是各級人大及其常委會創(chuàng)新預算監(jiān)督方式的前沿方向。近年來，以習近平總書記關于人大制度和人大工作的系列重要論述為指導，不同地方人大先后開展預算績效監(jiān)督探索，重點引入績效評價作為專業(yè)技術工具對政府預算編制、執(zhí)行和生效進行全面監(jiān)督，提升監(jiān)督實效。然而，鑒于理解認識和組織條件差異，該類實踐仍集中在省市層面。把預算績效監(jiān)督的新理念、新技術、新制度推向基層，不僅是縣鄉(xiāng)人大強化其對同級政府預算監(jiān)督的必要舉措，也是貫徹落實人大預算審查監(jiān)督重點拓展以及《預算法》要求的必然。尤其當前我國地方財力緊張，從預算規(guī)模和占比較大的基層入手，加強人大專業(yè)監(jiān)督和精準監(jiān)督，有助于最大限度釋放預算結構性績效潛能。實際上，縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大專業(yè)能力、資源保障等較為匱乏，其推廣的普遍性與深入性欠佳，人大預算績效監(jiān)督總體面臨向下延伸和提質增效的緊迫訴求。

本文旨在對基層人大預算績效監(jiān)督進行系統(tǒng)研究：一是從政治、制度和法律層面分析該類實踐推廣的價值，二是從主體、權力和技術等角度厘清其關鍵要旨；兩者結合即明確基層人大預算績效監(jiān)督的功能定位。在此基礎上，立足廣東典型縣鎮(zhèn)調研，進一步總結該領域實踐現(xiàn)狀，分析其面臨障礙并提出改進建議。之所以選擇廣東樣本，是因為2014 年，廣東在全國率先發(fā)起由省級人大主導的預算績效監(jiān)督并向下延伸，擁有豐富的直接經驗；廣東不同區(qū)域的基層人大組織條件和績效監(jiān)督成效存在差異，研究啟示可推廣至國內其他省市；廣東基層政務公開和社會監(jiān)督文化優(yōu)良，便于資料采集。

一、基層人大實施預算績效監(jiān)督的重要價值

對基層人大實施預算績效監(jiān)督的價值，應當站在我國根本政治制度與國家治理現(xiàn)代化的高度上加強認識，自覺提升政治使命感。同時，預算績效監(jiān)督向下延伸意味著基層人大監(jiān)督權優(yōu)化，它與預算全面績效管理改革的進程充分契合，有助于推動《預算法》相關要求落地，健全政府與社會協(xié)同的基層治理共同體。

（一）作為貫徹習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度重要思想的具體措施

2014 年9 月，習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60 周年大會的講話中強調：“各級人大及其常委會要擔負起憲法法律賦予的監(jiān)督職責，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權威，加強對‘一府兩院’執(zhí)法、司法工作的監(jiān)督”。2021 年10 月，習近平總書記在中央人大工作會議上發(fā)表重要講話，再次強調“要用好憲法賦予人大的監(jiān)督權，實行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督；各級人大及其常委會要聚焦黨中央重大決策部署，聚焦人民群眾所思所盼所愿，推動解決制約經濟社會發(fā)展的突出矛盾和問題”。這些講話對如何做好新時代人大工作提出了具體要求，其中圍繞正確和有效監(jiān)督的方向，強調從“把權力關進制度的籠子”到“兩個聚焦一個推動”，從完善黨和國家監(jiān)督體系到注重以監(jiān)督激發(fā)內生動力，進一步拓展了人大監(jiān)督工作的內容和方式，完善了監(jiān)督體系與標準?；鶎尤舜髮嵤╊A算績效監(jiān)督，正是全面貫徹落實習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想的內在要求，是健全中國特色社會主義預算審查監(jiān)督制度的關鍵舉措，也是著力提升基層公共財政配置效率和使用效益的客觀需要。

（二）作為踐行中共中央關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設重要部署的科學探索

我國一直不斷健全黨組織領導下自治、法治、德治相結合的基層治理體系，推動社會治理重心向基層下移。習近平總書記就加強基層治理現(xiàn)代化提出了一系列新思想新理念，指導基層治理實踐不斷取得新成果?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》指出：“要完善基層民主協(xié)商制度，實現(xiàn)政府治理同社會調節(jié)、居民自治良性互動，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體……健全基層群眾自治制度，增強群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督實效?！?021 年4 月，《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》出臺，要求各地區(qū)各部門要從鞏固黨的執(zhí)政基礎和維護國家政權安全的高度，深刻認識做好基層治理工作的重要性；要加快完善基層財務公開制度，及時公開權力事項，接受群眾監(jiān)督。

學習黨中央和國務院關于基層治理的系列重要部署，主要集中在社會治理重心下沉城鄉(xiāng)、以基層黨建引領基層治理創(chuàng)新、堅持群眾需求為治理導向、以基層協(xié)商推進基層自治、實現(xiàn)基層活力與基層秩序統(tǒng)一、運用信息化創(chuàng)新治理手段等方面。這些方面盡管不直接與人大預算監(jiān)督相關聯(lián)，但是要確?；鶎又卫硎冀K回應群眾利益、實現(xiàn)和維護基層秩序，無疑都離不開基層人大和全社會的共同監(jiān)督?；鶎尤舜髲目冃Ч芾淼慕嵌燃訌妼︻A算執(zhí)行監(jiān)控，正是為了抓住基層治理行動的關鍵，讓基層政府始終運行在法治的軌道上。基層人大作為協(xié)助黨的意志跟人民群眾意見有效聯(lián)結、相互統(tǒng)一的“一線部門”，吸收績效管理為其預算監(jiān)督提供創(chuàng)新工具，不僅能進一步提升預算監(jiān)督的專業(yè)化水平，更有助于完善社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的基層治理體系，形成對基層治理能力建設更為扎實的保障。[1]

（三）作為落實《預算法》要求、推動預算全面績效管理改革的現(xiàn)實需要

《預算法》是開展預算管理和預算監(jiān)督活動的制度框架，其最新修正案中增加了人大實施全口徑預算審查、預算調整審查、重點支出和重大投資項目預算審查的相關規(guī)定，成為各級人大強化預算監(jiān)督的法律依據(jù)。2018 年3 月，《中共中央辦公廳關于人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》（中辦發(fā)〔2018〕15 號）印發(fā)，對推進人大預算審查監(jiān)督工作全面整體發(fā)展提供了具體的行動指引。同年，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34 號）明確指出：我國力爭用3至5 年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，各級政府績效目標和績效評價結果要與預決算草案同步報送同級人大，同步向社會主動公開，自覺接受人大和社會各界監(jiān)督。這些要求充分強調了人大對包括財政預算在內的政府工作具有重要監(jiān)督責任，指明了人大預算績效監(jiān)督逐步擴展與走向深化的發(fā)展路向。

在此背景下，基層人大預算績效監(jiān)督也是對預算法、監(jiān)督法關于人大預算決算審查監(jiān)督規(guī)定的細化與深化?；鶎尤舜髮嵤╊A算績效監(jiān)督的探索要深入貫徹黨和國家的最新要求，堅持正確監(jiān)督、有效監(jiān)督，對基層政府管理使用預算資金的效率、效益、效果進行全方位、全過程、全覆蓋監(jiān)督，提高監(jiān)督的針對性與科學性，保障黨的重大方針政策和決策部署得以落實。[2]

二、基層人大預算績效監(jiān)督的關鍵要旨

基層人大預算績效監(jiān)督特指由基層人大機關發(fā)起和組織，運用績效評價的理念、技術和方法（如構建規(guī)范的指標體系）對本級和下級各類公共預算收支的全過程（包含決策論證、目標設置、執(zhí)行管理、產出效益和社會影響等環(huán)節(jié)）進行科學測量與監(jiān)控，量化分析預算的經濟性、效率性、效果性及公平性，識別問題并敦促落實整改、提升公共預算績效的綜合性活動。[3]它是基層人大行使預算監(jiān)督權的新方式，也是人大預算監(jiān)督機制的新發(fā)展，具有獨特的意涵和要求。

（一）縣鄉(xiāng)兩級人大機關為監(jiān)督主體，在組織和履職上區(qū)別于省市人大

基層原為建筑學術語，是指建筑物的面層以下的構造層。沿用到公共治理領域，一般指國家、社會管理體系（各級黨委或政府組織）中處于較低層級的部分。許多人把基層等同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（居）或基層政權，其實帶有片面性。鄧小平同志1987 年6 月在《改革的步子要加快》一文中指出：“現(xiàn)在我們在基層，就是在鄉(xiāng)、縣兩級和城市區(qū)一級、不設區(qū)的市一級搞直接選舉，省、自治區(qū)、設區(qū)的市和中央是間接選舉?！卑凑者@一論述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（以下）以及縣、市轄區(qū)和不設區(qū)的市可被納入基層范疇。同時，基層的界定不在于管理權力大小，其最突出特點是直接面對群眾，直接受人民監(jiān)督，由基層發(fā)出的各項管理活動到執(zhí)行落地沒有中間環(huán)節(jié)。

基層人大預算績效監(jiān)督的要旨首先表現(xiàn)在監(jiān)督主體的范圍選擇上，聚焦于縣（含縣級市和市轄區(qū)）、鄉(xiāng)（含鎮(zhèn)和街道）兩級人大（鎮(zhèn)以下的村/居也屬基層，但無人大機關）。這一定位跟《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設的若干意見》《廣東省預算審批監(jiān)督條例（2019 修正）》《廣東省人大常委會開展預算資金支出績效第三方評價實施辦法》等規(guī)定相適應，即以縣鄉(xiāng)人大作為我國根本政治制度的基礎環(huán)節(jié)和基層各項事業(yè)發(fā)展的重要保障。在我國五級人大組織體系中，縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大分別是最基礎和最基層的人民代表大會，是夯實人大工作基礎、發(fā)揮人大制度功效、提高預算監(jiān)督水平的前沿抓手。[4]

基層人大的組織架構與職能分工跟省市人大相比，顯得較為簡約。比如縣級人大很少設立專門委員會，其負責預算監(jiān)督的財經工委往往職數(shù)很少；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大更是沒有常委會作為常設機構，且人大主席由黨政“一把手”兼任。人大機關的職務分工不夠細化、專業(yè)監(jiān)督力量單薄，是在基層推行預算績效監(jiān)督的基本情境。[5]不僅如此，省市級人大監(jiān)督的預算資金可能較多轉移到下級使用，而基層（尤其鄉(xiāng)鎮(zhèn)）人大監(jiān)督的主要是其本級預算，監(jiān)督距離短，作用直接，故對其履職效能產生更高的要求。

（二）由權力機關發(fā)起和組織監(jiān)督，區(qū)別于政府部門開展的預算績效評價

回溯過去二十年的歷史，我國人大預算績效監(jiān)督工作是從政府推行的預算績效評價發(fā)展而來。因為人大擁有法定的預算決策權與監(jiān)督權，不少地方陸續(xù)將其完成的預算績效評價報告送同級人大審議或參閱，進而衍生出人大直接發(fā)起和組織預算績效監(jiān)督的模式（評價仍是主要手段）。在政府內部，預算績效評價也從最初的財政部門統(tǒng)籌逐步延伸出資金主管部門主導、預算單位自評、第三方機構實施等多種類型，但始終無法解決運動員兼裁判員的“角色沖突”，評價公信力受限。從組織機制來看，預算績效監(jiān)督或評價最難的是主客體權責關系理順；如果按照評價權、組織權、實施權與評議權的“四權分置”框架，監(jiān)督主體應為掌握績效評價權和評價組織權的實體，對預算績效監(jiān)督活動的開展發(fā)揮決定性作用。[6]結合現(xiàn)實考慮，因為預算管理具有專業(yè)性且信息傳遞域有限，績效監(jiān)督實施最好得到政府部門協(xié)助配合，以確保評價的效率和問責的落實。

基層人大預算績效監(jiān)督的另一要旨是權力機關擔任監(jiān)督主體，站在更高的體制地位檢視各政府部門及預算單位，有針對性地選擇監(jiān)督客體（如涉及民生福祉、社會關注度高的資金項目），要求相關責任者及時提供監(jiān)督所需的績效信息，配合接受人大（或受其委托方）的現(xiàn)場核查，從而推動績效監(jiān)督組織、實施程序協(xié)調運轉。這種模式具有預算監(jiān)督權高度統(tǒng)一且權威性強、評價組織權明確受控、評價實施權相對獨立等諸多優(yōu)勢，其問責反饋的效力能得到更好保障。它提供了一種新的理論和制度設想，可能超越政府內部多類主體實施的預算績效評價方案。更重要的是，它有助于強化各級人大預算監(jiān)督權，使預算監(jiān)督的權責體系和工作機制運轉流暢，也有助于健全監(jiān)督法制，維護監(jiān)督公信力，推動預算監(jiān)督領域現(xiàn)有困難的有序解決。

（三）突出績效理念和量化評估技術，區(qū)別于人大現(xiàn)有其他預算監(jiān)督方式

我國人大預算監(jiān)督已有幾十年的發(fā)展歷史，積累了豐富的經驗，也在不斷創(chuàng)新工作機制。預算監(jiān)督的內容包括各級財政預算編制與執(zhí)行、預算外收支、預算投入效果以及法律法規(guī)、財政規(guī)章制度、財經紀律遵守情況等方面。各級人大主要采取預算審查和批準、預算執(zhí)行評估（如代表調研與視察）、決算審議和調整幾類監(jiān)督方式。作為監(jiān)督措施運用的依據(jù)，包含但不限于法律規(guī)章、客觀數(shù)據(jù)、專家意見和社會民意。[7]

預算績效監(jiān)督強調要以預算績效為標準實施各種決策，突出抓好績效評價的科學指標構建與量化結果分析，與人大現(xiàn)有其他預算監(jiān)督工具或監(jiān)督工作有所不同。一方面，績效監(jiān)督指向政府財政“應該干什么”并提供從公共需求立場的判斷依據(jù)；相比之下，其他預算監(jiān)督方式多圍繞政府“正在干什么”或“已經干了什么”來做文章，問責力度不如前者。另一方面，績效監(jiān)督要求言必有據(jù)，問題識別與結論建議基于量化數(shù)據(jù)的結構分析，其背后則以完整建立并科學應用的評價技術體系、規(guī)范組織流程為支撐；其他預算監(jiān)督往往依賴于經驗，取得定性結果。不僅如此，績效監(jiān)督突出增量評價、結果導向和公眾滿意導向，特別要搞清楚政府預算投入“有跟沒有”“多給或少給”將帶來社會公共利益怎樣的差異，促使不同層級預算決策以及執(zhí)行管理回應公眾訴求，提升公共財政的公信力而不僅僅是“對上負責”的執(zhí)行力。[8]人大主導的預算績效監(jiān)督十分重視專家和公眾意見的采納，其他監(jiān)督工作則多采用客觀評價，即便包含滿意度調查，其深度和范圍亦較為有限。

三、基層人大預算績效監(jiān)督的實踐現(xiàn)狀：廣東典型縣鎮(zhèn)經驗

基層人大預算績效監(jiān)督在不同縣鎮(zhèn)之間實施存在差異，為客觀反映這一情況，本文以廣東為例，通過挑選其中典型個案進行專題調研，并嘗試歸納該領域實踐的共性進展及特色經驗。

（一）抽樣及調查說明

根據(jù)《廣東統(tǒng)計年鑒2022》，截至2021 年底，廣東全省縣、鎮(zhèn)級行政單元分別有122 個和1609個，其分屬不同類型和區(qū)域，經濟水平、人大機關建設和預算監(jiān)督工作差異性較大。為了總結經驗，預算績效監(jiān)督推進快、成效好的先進縣鎮(zhèn)更有代表性，本文在兩個層級各選若干樣本。采用主觀判斷抽樣方法：一是從廣東人大網“各市人大”專欄搜集，聚焦人大創(chuàng)新工作機制中涉及或凸顯預算（績效）監(jiān)督主題的案例，包括天河區(qū)、黃埔區(qū)、禪城區(qū)；二是基于作者經驗掌握的省內預算績效管理工作先進縣鎮(zhèn)，當?shù)刎斦块T跟同級人大之間建立了較好的聯(lián)合監(jiān)督機制，如南海區(qū)、羅湖區(qū)；三是粵東西北地區(qū)縣鎮(zhèn)級人大預算監(jiān)督工作成效鮮明的案例，如英德市及其下轄數(shù)鎮(zhèn)；四是東莞、中山2 個不設區(qū)市的鎮(zhèn)級人大預算績效監(jiān)督實踐亮點。在確定樣本后，依托作者所在單位的社會資源發(fā)函聯(lián)絡，獲得準入及配合調研。在2022 年7-10 月間共完成6個縣（市、區(qū)）10 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調查，訪談人大組織及相關單位職員逾50 人次，獲得了96 份政策或工作性文件，訪談記錄超過10 萬字。所有資料均進行統(tǒng)一編碼和內容分析（見表1）。

表1 專題調研及訪談樣本構成

（二）實踐進展與特色經驗

1.多數(shù)地區(qū)在傳統(tǒng)的預算審查監(jiān)督中引入績效評價作為創(chuàng)新工具。以落實財政部2005 年印發(fā)的《地方政府向本級人大報告財政預、決算草案和預算執(zhí)行情況的指導性意見》為契機，廣東一些縣隨即開始建立政府向同級人大或其常委會專題報告預算編制和執(zhí)行情況的機制。如南海區(qū)從2008 年起，要求每年政府預決算報告經人大審議后，各部門根據(jù)審議意見調整再將情況報送人大，形成預算管理水平提升的良性循環(huán)（資料編碼X-NH2011-01）。2013年以前，人大預算審查監(jiān)督更多停留在事實描述的層面，指向預算編制的細化程度、預算額度的是否適當、資金投入結構及其科學性等。天河區(qū)人大常委會在2013 年首次引入第三方開展預算編制績效評估（資料編碼X-TH2016-01），羅湖區(qū)從2014 年起推行人大代表進社區(qū)的預算執(zhí)行情況審查（資料編碼X-LH2019-01）?？冃гu估作為一種創(chuàng)新手段被延用過來，使客觀的預算審查逐步帶上應然的價值判斷。特別是2018 年后，多數(shù)縣（市、區(qū)）乃至鎮(zhèn)街要求財政部門定期向人大報告其開展預算績效管理的情況及成果，相關評價結論經人大審議后再付諸應用，并由人大組織開展績效問題整改落實監(jiān)控。相對而言，針對預算績效的審查監(jiān)督更聚焦于其決策的必要性和民主性、實施過程的效率性和結果的有效性等，成為一種糾偏糾錯機制。如廣州的黃埔區(qū)、深圳的羅湖區(qū)還將重要項目的績效目標跟預決算草案一起報人大審查，向社會公開，服務于財政公信力提升（資料編碼X-HP2022-01）。

2.預算績效監(jiān)督的內容從重點對預算合理性審查向全過程跟蹤問效延伸。縣鄉(xiāng)人大借助專業(yè)力量提前介入政府預算編制過程并發(fā)揮監(jiān)督作用，包括天河區(qū)的“參與式監(jiān)督”、黃埔區(qū)的“陽光預審會”、羅湖區(qū)的“代表提前調研”等模式，早在2010年前后就基本成型（訪談記錄FT-THHZ-082301）。人大深度參與政府預算編制，組織不同領域的專家針對具體部門和項目預算必要性、合理性等展開質詢和審查，最大的效能是幫助節(jié)約預算成本，優(yōu)化財政資源配置。[9]盡管如此，預算監(jiān)督局限在預算編制領域并不能滿足需求。績效評價作為新的監(jiān)督手段，越來越多的縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開始將預算監(jiān)督視野向預算執(zhí)行和效益發(fā)揮等后續(xù)環(huán)節(jié)擴展，逐步建立針對重點支出項目乃至整體預算的全過程跟蹤問效機制。比如：禪城區(qū)人大常委會從2016 年起對部門預算執(zhí)行進度實行按季通報并與干部績效考核掛鉤（資料編碼X-CC2018-01）；英德市英紅鎮(zhèn)、波羅鎮(zhèn)從2021 年起組織人大代表“全程過問”重大事項和民生實事的預算執(zhí)行規(guī)范性、項目實施進度及存在問題、財政資金使用效益（資料編碼ZYD2022-01）；等等。基層人大預算監(jiān)督的關注點由預算編制環(huán)節(jié)延伸到預算“從無到有”以及效益發(fā)揮的完整鏈條，特別是重視民生支出承諾兌現(xiàn)和問責落實，這種趨勢使其更加貼近于績效監(jiān)督的技術理念。[10]

3.納入績效監(jiān)督的預算范圍從一般公共預算向國有資產管理、社?；痤A算擴展。全面實施預算績效管理要求將各級財政的“四本預算”全部納入績效評估范圍，這也給基層人大預算績效監(jiān)督提出了擴展內容和補充任務。2018 年以前多數(shù)縣鎮(zhèn)人大預算績效監(jiān)督仍指向一般公共預算，但最近兩三年，監(jiān)督范圍向“另外三本”預算擴展的態(tài)勢明顯，特別是對國有資本經營預算和社會保險基金預算績效給予重點關注。如，中山市在2019 年建立起鎮(zhèn)政府向鎮(zhèn)級人大報告國有資產管理績效情況的制度，依據(jù)《鎮(zhèn)政府向鎮(zhèn)人大報告國有資產管理情況的工作指引》，全市18 個鎮(zhèn)街于每年召開人民代表大會，聽取和審議鎮(zhèn)屬國有資產管理績效報告，共商集體資產管理效益提升的對策（資料編碼ZZS2020-01）。東莞市多個鎮(zhèn)街人大開展重點預算支出項目的績效評價，其中塘廈鎮(zhèn)、洪梅鎮(zhèn)選擇的就是社會保險領域資金（資料編碼Z-DG2021-01）。這些實踐為基層人大如何落實全口徑預算監(jiān)督提供了參考，并成為社會觀察人大預算績效監(jiān)督發(fā)展的風向標。

4.預算績效監(jiān)督方式從人大審議財政部門報送的績效報告轉向人大直接主導績效評估。起初，基層人大預算績效監(jiān)督的形式是財政部門每年將開展預算績效評價工作所形成的報告及相關材料報同級人大審閱，在這種形式下，人大監(jiān)督的參與度和深度較為有限。2020 年以來，更多地區(qū)開始探索由人大直接介入或組織實施預算績效評估的模式，具體包含兩種情形：一是縣級人大常委會或鎮(zhèn)級人大挑選重要的預算項目或財政政策，直接委托第三方機構實施績效評價，然后針對評價結果督促政府部門整改落實；這種方式由省級人大實踐后逐步向市縣推廣，如天河區(qū)即屬此類。二是縣鎮(zhèn)級人大組織人大代表或有關專家參與由財政部門組織的預算績效評價活動；比如東莞長安鎮(zhèn)2022 年實施的民生重點項目績效評價中，兩位人大代表與三位績效專家全程參與方案制定、資料審核與實地考察，對評價結果形成和問題呈現(xiàn)提出重要意見（訪談記錄FT-DGCY-072901）。代表和專家深度嵌入績效評議，使基層人大在預算績效監(jiān)督中的主導作用增強，有利于其推進結果應用和提升監(jiān)督效能，這也是推動基層治理現(xiàn)代化與現(xiàn)代預算制度建設的題中之義。

四、基層人大加強預算績效監(jiān)督面臨的障礙

基層人大預算績效監(jiān)督推廣是一個漸進的過程，盡管已取得初步成效，但是距離人大制度完善和基層治理現(xiàn)代化的要求還有較大差距。這種差距一是表現(xiàn)為傳統(tǒng)預算監(jiān)督手段向預算績效監(jiān)督轉型的程度和進展有別，成功經驗未在更多的縣鎮(zhèn)應用。在本次調研未及的其他欠發(fā)達縣鎮(zhèn)，預算績效監(jiān)督往往流于形式，難以提煉有效措施。二是預算績效監(jiān)督的范圍和內容不夠全面，監(jiān)督的技術標準有待改進。如針對一般公共預算以外的“三本預算”以及地方財政收入預算和事前、事中環(huán)節(jié)，目前監(jiān)督力度不足；這些領域的績效評價指標體系仍不成熟，基層人大在評價的基礎上實施監(jiān)督問責缺乏科學可靠的標準。是什么因素制約了基層人大預算績效監(jiān)督的進一步推廣，阻礙了監(jiān)督實踐的快速推進與成效發(fā)揮？基于調研，本文認為可從基層人大的組織分工、專業(yè)能力與協(xié)調調度等方面來思考。

（一）組織分工的障礙

1.縣級人大常委會組織架構與職權分工比省市級簡單。人大機關的組織架構與職權分工會對其預算績效監(jiān)督造成顯著影響。鑒于省-市-縣級管轄范圍遞減，我國地方人大在制度設計上，省市兩級人大常委會都設有若干專業(yè)委員會、工作委員會來具體負責組織各類監(jiān)督工作，其中，預算績效監(jiān)督通常由財經委（工委）或預算工委來統(tǒng)籌開展。新修訂的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》又進一步完善了省市兩級人大機關的組織職權設置，提升了人員職數(shù)限制，但這一調整并未涉及縣級人大。[11]目前，縣級人大常委會體量普遍較小，縣級人大很少設立專門委員會，其預算監(jiān)督工作主要由財經工委承擔，而多數(shù)縣級人大財經工委職員僅1-2 人，且身兼數(shù)職，對口多條戰(zhàn)線（多個單位），很難集中精力對某一領域工作系統(tǒng)謀劃、長期推進?？h級人大機關組織分工不夠完善，自身力量較為薄弱，導致一些地區(qū)的預算績效監(jiān)督并未切實開展。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織功能受限，監(jiān)督保障機制欠完善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有常委會作為常設機構，僅設主席和副主席各一名，在人民代表大會閉會期間代表其行使權力。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人大監(jiān)督力量總體更薄弱，其預算績效監(jiān)督實踐更難以規(guī)范。《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》主要規(guī)范對象為縣以上各級人大常委會，并未明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大如何行使預算監(jiān)督權。一些省市自行出臺的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例，也較少涉及預算（績效）監(jiān)督方面內容。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的構成、素質和履職積極性也難以滿足監(jiān)督工作需要，上級人大機關對于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織建設的重視程度不一，多重原因共同導致其預算監(jiān)督功能虛化。鎮(zhèn)級人大預算監(jiān)督工作系統(tǒng)化、規(guī)范化水平落后于時代發(fā)展需求，尤其是預算績效監(jiān)督，目前仍處于“摸著石頭過河”階段。

（二）專業(yè)能力的障礙

1.基層人大與黨政部門“領導同構”，預算監(jiān)督缺乏專業(yè)理性。我國地方人大常委會主任由同級黨委“一把手”兼任的制度設計曾在特定歷史時期發(fā)揮了重要作用，時至今日，人大常委會主任乃至委員專職化的趨勢越來越明朗（在省市層面已基本完成改革），但在基層兼任的情形仍屬普遍。這種條件下，考慮“一肩挑”領導的影響力，本區(qū)域重大事項往往在黨政聯(lián)席會議就可完成決策。盡管法律規(guī)定人大作為權力機關行使重大決策權和預算監(jiān)督權，也很難要求決策層再以另一重身份對已經決定的事項進行實質性監(jiān)督。黃埔區(qū)人大某領導在調研中直言（訪談記錄FT-HPLL-091102）：“我們每個人都身兼數(shù)職，角色相互打架，越往底下這個問題越突出，你讓人怎么干，真的沒法平衡?！睆念I導因素來看，基層人大預算績效監(jiān)督可能天然缺乏專業(yè)理性空間，矛盾比之省市人大更加凸顯。這就使其監(jiān)督工作的獨立性受限，難以避免成為“集體意志合法化”的通道，甚至由此滋生腐敗。[12]人大預算監(jiān)督讓位于黨政系統(tǒng)“內部團結”和“高效執(zhí)行”的要求，使其失去超然的體制權威，削弱績效問責的公信力。

2.基層人大缺乏信息獲取和評價的專業(yè)渠道，難以突破政府部門的干擾。盡管人大的權力地位較高，在專業(yè)分工體制下，要實施預算績效監(jiān)督仍必須依靠政府部門的積極配合與協(xié)助組織，后者主要是提供預算績效信息和主動配合評價。然而受制于績效問責震懾和部門利益保護，主管部門可能在這一過程中“施加策略”，力圖影響評價走向或結果形成。一是選擇性報送預算信息，使納入監(jiān)督的政策項目實際被限制在較小范圍。如某縣人大常委會計劃對精準扶貧政策預算開展績效監(jiān)督，要求縣扶貧辦報送資金投入和政策實施的具體情況，按后者口徑精準扶貧政策可分為扶貧開發(fā)、危房改造、兜底保障三個模塊，但其中危房、兜底兩個模塊涉及其他主管部門，縣扶貧辦遂只報送由其牽頭負責的扶貧開發(fā)模塊預算信息，很可能使人大績效監(jiān)督客體從精準扶貧政策被偷換（縮窄）成扶貧開發(fā)政策（資金量壓減了50%）。二是拖延材料準備與績效匯報，主管部門以預算投入范圍廣、層級多、尚未整理完全為據(jù)，找各種理由要求寬限材料報送的截止日，盡量縮短留給專業(yè)評價的時間。三是消極配合現(xiàn)場勘察，如安排不熟悉業(yè)務的同志接受評價組質詢，引導回避問題，僅推薦完成度較優(yōu)的項目作為勘察樣本，試圖達到降低監(jiān)督深度的目的。禪城區(qū)某鎮(zhèn)人大領導在調研中坦言（訪談記錄FT-FSBJ-091501）：“所有政策項目都有圈層，他們故意報個小數(shù)，引我們去看好的部分，績效監(jiān)督很容易就失去準心；拖到距離下年預算編制只剩半個月，哪里還能再去深挖細評。”基層人大沒有獨立于預算執(zhí)行系統(tǒng)的績效信息來源，缺少對信息進行專業(yè)判斷的能力，容易被相關策略或其他因素“干擾”，監(jiān)督結論與問責效力可能傾向于認同被評單位，或是“皆大歡喜”。[13]

3.基層人大代表專業(yè)知識有限，不足以應對預算管理專業(yè)性的挑戰(zhàn)。人大代表作為基層預算績效監(jiān)督的重要依靠力量，其信息獲取能力、對話溝通能力、預算監(jiān)督專業(yè)能力將深刻影響監(jiān)督方式選擇與監(jiān)督實效。但是縣鎮(zhèn)級人大代表大多缺乏預算管理專業(yè)知識，目前針對代表科學履職尤其是預算監(jiān)督方面的培訓工作開展較少，使其難以擺脫“看不懂”政府預算活動及相關績效報告的窘境。[14]對鄉(xiāng)鎮(zhèn)來講，本級預算收入少，大多依靠上級轉移支付，這些預算多數(shù)以專項資金為載體，自上而下嚴格規(guī)范管理，各個主管部門要求細致復雜，人大實施預算績效監(jiān)督必須對這些要求充分把握，深入理解后轉換為部分評價標準。鑒于基層人大代表深度介入監(jiān)督評價，專業(yè)經驗欠缺就可能導致其無法在方案制定和結果形成中發(fā)揮應有的影響力；依托人大代表提升監(jiān)督效能只浮于表面，停留在程序化階段。

（三）協(xié)調調度的障礙

1.基層人大難以調動部分預算單位重視與積極配合監(jiān)督評價的積極性。不論各個層級，黨委系統(tǒng)相關部門和政府系統(tǒng)綜合管理部門在實際工作中往往有較高實權，對接受監(jiān)督存在抵觸心理。這些若不在規(guī)定時間內遞交自評材料，或材料填寫粗糙，不提供針對項目實施的完整績效信息，以及用其他工作事由拖延對接評價等，都給績效監(jiān)督主體充分掌握預算信息和有效開展評價帶來阻礙。

2.基層人大借用第三方專業(yè)服務的渠道不夠順暢。預算績效監(jiān)督越來越多通過政府購買服務方式進行，即人大委托專業(yè)第三方機構負責實施績效評價后，將結果和發(fā)現(xiàn)問題進一步反饋應用。但政府采購需經過規(guī)范的流程，特別是基層人大普遍無法自主發(fā)標，而要由相關部門集中批次統(tǒng)一操作。因此，績效評價的前置程序被拉得很長（如公開招標一般要2 個月以上），結合年度預算周期影響，留給第三方真正開展評價的時間不多。這在相當程度約束了預算績效監(jiān)督的深化與質量提高。

3.基層人大缺乏引導監(jiān)督服務市場發(fā)展的手段。目前廣東乃至全國預算績效評價服務市場發(fā)育尚不完全，地區(qū)之間差距較大，不僅優(yōu)質服務供應商集中在發(fā)達城市，未必了解本地實際；而且基層預算支出范圍廣、專業(yè)性強，對監(jiān)督技術要求高。第三方機構水平差距較大，招標并不保證能選出優(yōu)秀的第三方機構?；鶎尤舜蟛恢苯用鎸κ袌?，缺少對該領域市場進行引導的職能工具，甚至在挑選機構、約束其行為和監(jiān)管服務質量上沒有足夠的自主性，績效監(jiān)督成果與預期存在差距。

五、進一步優(yōu)化基層人大預算績效監(jiān)督的建議

為破解有關障礙，加快人大預算績效監(jiān)督在縣鎮(zhèn)層級推廣和實踐優(yōu)化，本文從基層人大組織功能、專業(yè)能力、監(jiān)督技術和協(xié)調調度等角度提出具體建議，促進其預算監(jiān)督效力不斷提升。

（一）完善基層人大職權分工，健全人大在預算績效監(jiān)督領域的組織機制

配合人大預算績效監(jiān)督實踐擴張，各地應創(chuàng)造條件對縣鎮(zhèn)層級的人大組織架構與職權分工加以完善，比如組建并充實預算工委，配備財政管理或績效審計等相關專業(yè)背景的公職人員，推動縣級人大常委會及其相關工委主任專職化。對有條件的鎮(zhèn)街，可通過人大主席、人大代表、有關專家和社會力量聯(lián)合組建預算績效監(jiān)督工作小組，破解其在人大閉會期間缺少監(jiān)督常設機構的難題。在這方面，南海區(qū)早在2011 年就由人大、組織、監(jiān)察、審計、財政五部門聯(lián)合成立了績效問責工作專班；英德市要求各鎮(zhèn)人大主席團設立鎮(zhèn)預算審查監(jiān)督小組，納入具有相關專業(yè)背景的人大代表，其成熟經驗給其他地區(qū)提供了可行的范本。與此同時，基層人大要加快健全預算績效監(jiān)督的專項工作制度，力求各項監(jiān)督舉措及其結果應用“于法有據(jù)”，實現(xiàn)預算績效監(jiān)督從非定類不定期實施到制度化規(guī)范化運行。[15]比如禪城區(qū)人大重點完善了預算監(jiān)督跟干部績效考核掛鉤、部門預算執(zhí)行進度通報以及領導約見約談3 項機制，深圳市羅湖區(qū)印發(fā)了《羅湖區(qū)人民代表大會常務委員會全口徑預算決算審查監(jiān)督暫行辦法》，廣州市天河區(qū)出臺了《天河區(qū)人大常委會預算資金支出績效第三方評價的實施辦法》，等等。這些都是值得參考借鑒的有益探索。

（二）樹立專業(yè)權威，增強基層人大機關和人大代表的預算績效監(jiān)督技能

基層人大要適應預算監(jiān)督范圍的不斷擴展和監(jiān)督層次提升，實現(xiàn)對同級政府部門和各類預算單位有效調度，必須依靠自身業(yè)務能力扎實強化，樹立專業(yè)權威。人大機關職員要全面系統(tǒng)學習習近平總書記有關人大監(jiān)督工作的重要講話和最新指示精神，努力學深悟透、融會貫通，提高政治站位和主動監(jiān)督意識。根據(jù)任務需要，自覺強化預算績效管理專業(yè)學習，加快知識更新，把握監(jiān)督技術的前沿發(fā)展，落實對第三方服務及監(jiān)督結果應用的質量把關。對于績效監(jiān)督所需重點依靠的基層人大代表，不僅要立足具體預算項目、考慮代表經驗建立必要的匹配程序，降低因陌生帶來的監(jiān)督弱化，更要加強履職培訓，圍繞預算績效監(jiān)督設置針對性的培訓內容，綜合運用集中學習、重點學習、視察調研等多種形式，提高其綜合素質與專項工作效能。[16]有條件的地區(qū)應加快預算績效管理信息化平臺建設，通過全面、實時、完整監(jiān)控及數(shù)據(jù)呈現(xiàn)，方便人大代表提前介入和全程參與，為基層人大科學監(jiān)督打下堅實基礎。

（三）改進績效評價技術標準，推動基層人大預算績效監(jiān)督范圍日益全面

按照全面實施預算績效管理要求，基層人大開展預算績效監(jiān)督的層次應從微觀項目不斷向部門整體、公共政策、分類乃至綜合財力提升，監(jiān)督范圍從一般公共預算向另外“三本預算”延伸，監(jiān)督環(huán)節(jié)從事后評價擴展成為全過程一體化監(jiān)控。[17]為此，需要頂層設計與總體規(guī)劃監(jiān)督技術體系的架構、功能及運行，通過系統(tǒng)整理和持續(xù)優(yōu)化既有預算績效評價技術模塊，建立面向新預算形態(tài)及管理環(huán)節(jié)的技術標準?？稍谥С鲱A算、項目與部門預算、事后評價等較為成型的技術基礎上，借助知識集成思維，面向政策預算、綜合預算與政府性基金預算開發(fā)統(tǒng)一性和差異性相結合的監(jiān)督技術方案。圍繞國有資本經營及社會保險基金預算等新增單元，需兼顧其效益性與保障性來設立績效監(jiān)督標準，體現(xiàn)關鍵指標原則。最終通過各個技術模塊的合理切割、改造與重組，形成相對完整并可靈活調用的、適用于基層人大的預算全面績效監(jiān)督技術體系?；鶎尤舜笠獜娀瘜Ρ炯夘A算事前績效監(jiān)督，將那些低效率、低效果、低效益的資金配置“消滅在起點”，切實扭轉財政預算固化格局。與此同時，依托日益成熟的預算聯(lián)網系統(tǒng)補充績效監(jiān)控功能模塊, 督促預算部門及時上傳績效目標、資金分配、預算執(zhí)行和項目實施情況，盡早發(fā)現(xiàn)問題，及時調查核實，提出糾偏意見。

（四）加強人大與財稅、審計、預算主管部門等協(xié)作，形成基層預算績效監(jiān)督合力

為克服被評單位接受監(jiān)督時的配合困難，基層人大應提前謀劃、長效準備，著力健全對預算績效進行聯(lián)合監(jiān)督管理的組織機制。一是加強跟財政稅務部門的溝通聯(lián)系及業(yè)務銜接，因為財政監(jiān)督、稅務稽查等工作本身就跟預算監(jiān)督存在共性，要實現(xiàn)相互之間的信息共享與結果互用，提高監(jiān)督調度的時間與質量效能。二是組建高位推進預算績效監(jiān)督的統(tǒng)籌領導單元，突出人大與財政、審計、稅務乃至監(jiān)察、預算單位等共同負責，以及人大機關不同工作委員會之間的協(xié)作，形成協(xié)調聯(lián)動的專班。三是創(chuàng)新業(yè)務渠道，包含但不限于聯(lián)席會議、定期協(xié)商與聯(lián)合決策等程序，加強專家學者、代表委員和其他公眾對于監(jiān)督結論的科學論證。不論是利益相關者還是無關者，他們的意見對于衡量一項政策（預算）好壞同等重要。為此，要求預算績效監(jiān)督在引入外部力量參與的評價對象選擇、樣本結構控制、評價指標設計和評價程序編排等方面力臻優(yōu)化，實現(xiàn)評議者理性表達?？傮w而言，政府部門和預算單位要進一步提高思想認識，主動承擔并發(fā)揮主體責任，以開放心態(tài)和積極行動接受監(jiān)督評價，以深入診斷問題和扎實推進整改驅動基層預算績效穩(wěn)步上升。

（五）培育細分市場，優(yōu)化第三方服務選聘、委托及管理過程

政府實行財政資金績效評價服務采購已經多年，相關市場主體的資質高低已初步呈現(xiàn)。基層人大可聯(lián)合行業(yè)主管部門采取有利措施，充分發(fā)揮頭部機構引導效應，促進市場規(guī)模擴大與競爭規(guī)范，縮小地區(qū)服務水平差距。[18]鑒于人大預算績效監(jiān)督對服務技術要求較高，或存在特定訴求，未必所有供應商均適合投標。故針對部分項目可采用邀請方式，加強電子化審批，盡量縮短前期準備程序。有條件的地區(qū)可建立人大—政府部門—科研機構或專業(yè)咨詢組織聯(lián)合研究基地，發(fā)展專業(yè)智庫，穩(wěn)定對基層預算績效監(jiān)督工作的智力支持，形成“產學研”一體化服務機制。同時也要加強人大對第三方工作質量的監(jiān)管，包括對其實施關鍵業(yè)務指導，加強評價過程的信息溝通，并在評價完成后進行質量評審，落實結果應用，實行優(yōu)勝劣汰。