新發(fā)展理念下的大城市住房發(fā)展規(guī)劃編制要點(diǎn)探索

文／周星宇、尤佳璐 天津大學(xué)建筑設(shè)計(jì)規(guī)劃研究總院有限公司 天津 300073

1.貫徹新發(fā)展理念的意義

1.1 貫徹新發(fā)展理念

從國際國內(nèi)大環(huán)境看，當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，新一輪科技和產(chǎn)業(yè)變革推動(dòng)生產(chǎn)方式、社會(huì)結(jié)構(gòu)和生活方式發(fā)生深刻變化?！岸蟆痹俅蚊鞔_,我國社會(huì)主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾[1]。矛盾的轉(zhuǎn)化要求城市不能繼續(xù)追求高速、粗放式的發(fā)展，而是要轉(zhuǎn)向高質(zhì)量、精細(xì)化的發(fā)展。堅(jiān)持“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念是美好生活的先導(dǎo)，從供給側(cè)來看，改變發(fā)展不平衡不充分的狀況，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，關(guān)鍵在于將新發(fā)展理念貫徹到發(fā)展全過程；從需求側(cè)來看，人民日益增長的美好生活需要既有集體性的需要表現(xiàn)，又有個(gè)性化、多樣化的需要內(nèi)容[2]。新時(shí)期住房和城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域的高質(zhì)量發(fā)展之路，是堅(jiān)持貫徹新發(fā)展理念的重要載體。

1.2 當(dāng)前住房發(fā)展環(huán)境

目前，我國處于全面建成小康社會(huì)決勝階段。自“十三五”以來，我國加快建立以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障體系，并且建立了一套較為完整的住房保障政策和管理制度?！岸蟆标P(guān)于住房制度的新要求，肯定了過去五年是租購并舉的住房制度積極探索、打好基礎(chǔ)的五年，而新的五年則是繼續(xù)探索、追求高質(zhì)量發(fā)展的五年[3]。住房發(fā)展領(lǐng)域是民生重點(diǎn)，現(xiàn)階段已從“增量”過渡至“存量”發(fā)展階段，更要堅(jiān)定不移貫徹新發(fā)展理念，堅(jiān)持“房住不炒”的定位，堅(jiān)持走高質(zhì)量發(fā)展之路。本文以京津冀城市群某地級市為例，在住房發(fā)展體系、住房發(fā)展目標(biāo)制訂、住房發(fā)展的主要任務(wù)、住房空間規(guī)劃策略等方面提出實(shí)踐探索，明確規(guī)劃編制的技術(shù)路線和編制要點(diǎn)，為以后大城市住房發(fā)展五年規(guī)劃的編制提供參考。

2.住房發(fā)展規(guī)劃技術(shù)路線

筆者通過對國內(nèi)大城市的住房發(fā)展規(guī)劃案例的系統(tǒng)研究，結(jié)合實(shí)踐探索，提出新發(fā)展理念下大城市住房發(fā)展五年規(guī)劃編制的技術(shù)路線（圖1）。首先是基于現(xiàn)狀問題與挑戰(zhàn)、背景發(fā)展趨勢與相關(guān)政策的分析，結(jié)合問卷調(diào)查結(jié)果，對本市住房發(fā)展水平現(xiàn)狀進(jìn)行評價(jià)。二是結(jié)合當(dāng)前形勢分析提出未來五年住房發(fā)展面臨的新形勢與挑戰(zhàn)。三是明確新發(fā)展理念下住房發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)思想和基本原則。四是對未來五年住房發(fā)展的需求、市場運(yùn)行模式等基本情況進(jìn)行科學(xué)預(yù)測，統(tǒng)籌確定城市住房發(fā)展目標(biāo)。五是明確規(guī)劃期內(nèi)住房發(fā)展的主要任務(wù)，包括住房供應(yīng)體系和供應(yīng)結(jié)構(gòu)、住房保障體系、房地產(chǎn)市場發(fā)展、社區(qū)環(huán)境與住宅品質(zhì)提升等方面的內(nèi)容。六是提出住房空間布局指引。七是合理確定住房發(fā)展年度安排和實(shí)施計(jì)劃，提出保障措施。

圖1 住房發(fā)展五年規(guī)劃編制技術(shù)路線（來源：作者自繪）

3.住房發(fā)展規(guī)劃編制要點(diǎn)

3.1 明確住房發(fā)展趨勢

3.1.1 識別本市特征與獨(dú)特性

本市常住人口約為1000 萬人，依據(jù)市域和中心城區(qū)規(guī)劃人口規(guī)模、城鎮(zhèn)化率，判斷規(guī)劃期內(nèi)人口規(guī)模和聚集趨勢。依托突出的區(qū)位優(yōu)勢和發(fā)展條件，本市在承接北京非首都功能疏解，積極推進(jìn)與北京主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈配套發(fā)展過程中，產(chǎn)業(yè)逐步完善壯大、人口實(shí)現(xiàn)流動(dòng)聚集，前所未有的發(fā)展機(jī)遇，城市和產(chǎn)業(yè)形態(tài)將由“產(chǎn)城人”向“人城產(chǎn)”深刻變革。

3.1.2 判斷區(qū)域協(xié)同發(fā)展對住房發(fā)展的影響

參考京津冀區(qū)域，住房市場的協(xié)同發(fā)展對區(qū)域內(nèi)城市間的要素流動(dòng)具有明顯的促進(jìn)作用，遵循“產(chǎn)業(yè)—人口—住房”要素流動(dòng)規(guī)律[4]，指導(dǎo)本市住房發(fā)展制定差異化地區(qū)政策，建立深層次產(chǎn)業(yè)協(xié)同機(jī)制，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展保障方式，以緩解城市住房供求矛盾。

3.1.3 本市住房發(fā)展趨勢

一是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，為住房發(fā)展帶來新動(dòng)力。堅(jiān)決落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，當(dāng)好首都政治“護(hù)城河”。牢牢抓住北京非首都功能疏解這個(gè)“牛鼻子”，壯大產(chǎn)業(yè)，聚集人才。二是踐行新發(fā)展理念，為住房發(fā)展帶來新內(nèi)涵。在新發(fā)展階段，住房發(fā)展要堅(jiān)定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，堅(jiān)持走高質(zhì)量發(fā)展之路。生態(tài)文明建設(shè)，資源環(huán)境約束，驅(qū)動(dòng)住房發(fā)展模式綠色轉(zhuǎn)型。三是“穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)”，為住房發(fā)展指明新方向。要把握房地產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展趨勢，穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)的“房住不炒”定位確立了住房的居住屬性和民生屬性，也指明了房地產(chǎn)的發(fā)展方向。四是本地城鎮(zhèn)化趨勢和用戶需求，給住房產(chǎn)品提出新要求。隨著本地城鎮(zhèn)化趨勢，人口向中心城區(qū)集聚效應(yīng)明顯。問卷調(diào)查顯示，中心城區(qū)60%左右的購房者來自于下轄縣市，30%左右購房者為中心城區(qū)居民改善型購房，僅有5%左右的購房者來自外埠。所以未來要進(jìn)一步加大中心城區(qū)住房供應(yīng)，完善城市配套服務(wù)功能。五是人民對美好生活的向往，給住房品質(zhì)帶來新期盼。新發(fā)展時(shí)期，住房市場進(jìn)入供求總量基本平衡、增速逐漸放緩、結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化的新的發(fā)展階段。在人民美好生活向往背景下，從“有房住”轉(zhuǎn)向“住好房”，對住房品質(zhì)提出了新期盼。

3.2 “十三五”住房發(fā)展評價(jià)

3.2.1 “十三五”住房發(fā)展成果

“十三五”以來，本市積極做好住房發(fā)展工作，大力增加住房供應(yīng)，深化房地產(chǎn)市場調(diào)控，完善住房保障政策，積極推進(jìn)市區(qū)城中村、棚戶區(qū)和老舊小區(qū)改造，探索構(gòu)建租購并舉的住房制度，有效提高了居民居住水平，人均擁有住房面積達(dá)到40 平方米以上。中心城區(qū)新建商品住房上市量價(jià)穩(wěn)中有升，近三年年均增長率均控制在10%以下。

一是住房體系逐步豐富完善，基本形成了以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應(yīng)體系。二是城鎮(zhèn)戶籍人口住房保障基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。三是住房市場平穩(wěn)健康發(fā)展，調(diào)控政策持續(xù)完善。四是各類老舊改造推進(jìn)有力，出臺管理制度，利用國家開發(fā)銀行棚改貸款破解資金難題。五是住房租賃培育管服并舉，發(fā)展環(huán)境良好有序。六是交易市場監(jiān)管周密精細(xì)，市場秩序不斷規(guī)范。

3.2.2 尚需解決的困難及需求

一是住房供給仍存在結(jié)構(gòu)性矛盾，住房布局需要進(jìn)一步優(yōu)化，中心城區(qū)的核心地位不夠突出。二是住房空置率較高，產(chǎn)城融合度較低，職住平衡存在短板。三是住房信息數(shù)據(jù)及平臺建設(shè)尚不適應(yīng)發(fā)展需要。四是綠色科技創(chuàng)新力度不足。五是住房環(huán)境和體驗(yàn)仍有提升空間，城市公共服務(wù)、社區(qū)配套需進(jìn)一步完善，物業(yè)服務(wù)水平需進(jìn)一步提升。

3.3 明確新發(fā)展理念下住房發(fā)展的指導(dǎo)思想和基本原則

3.3.1 指導(dǎo)思想

以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的十九大、二十大及其歷次全會(huì)精神，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，全面落實(shí)省市各級黨委政府決策部署，緊扣新發(fā)展階段，堅(jiān)持新發(fā)展理念，堅(jiān)定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，以新發(fā)展理念引領(lǐng)住房高質(zhì)量發(fā)展。堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持“房住不炒”定位。堅(jiān)持租購并舉，多主體供給、多渠道保障，優(yōu)化住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)。加快實(shí)施城市更新，提升居住品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)更高水平、更高質(zhì)量的住有所居，滿足人民群眾對美好生活的向往。

3.3.2 基本原則

一是堅(jiān)持房住不炒，租購并舉。堅(jiān)持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，著力穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房價(jià)、穩(wěn)預(yù)期。完善長租房政策，培育住房租賃市場。二是堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)，嚴(yán)防風(fēng)險(xiǎn)。穩(wěn)妥實(shí)施房地產(chǎn)長效機(jī)制，引導(dǎo)市場主體理性預(yù)期，加強(qiáng)市場秩序監(jiān)管，防范化解住房領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)。三是堅(jiān)持一區(qū)一策，產(chǎn)城融合。夯實(shí)各區(qū)主體責(zé)任，因地制宜推進(jìn)住房市場體系和住房保障體系建設(shè)。優(yōu)化住房空間布局，推進(jìn)職住平衡、產(chǎn)城融合。四是堅(jiān)持綠色發(fā)展，品質(zhì)提升。堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，深入推進(jìn)城市更新，推進(jìn)住房綠色、低碳、智能化發(fā)展。

3.4 確定新發(fā)展理念下的住房發(fā)展目標(biāo)

3.4.1 確定住房發(fā)展總體目標(biāo)

堅(jiān)定不移貫徹新發(fā)展理念，進(jìn)一步完善多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度。優(yōu)化住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，以政府為主提供基本住房保障、以市場為主滿足多元化住房需求，建立“保障、市場、人才”三位一體的住房發(fā)展體系，實(shí)現(xiàn)“困難有保障、基本有支持、改善有選擇、新增有過渡、老齡有關(guān)懷、人才有激勵(lì)”；推動(dòng)住房事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)住有所居、住有宜居，滿足人民群眾的美好住房需要?！笆奈濉逼陂g，中心城區(qū)新增各類住房面積A 萬平方米；其中：新增商品住房面積C 萬平方米，各類保障性住房面積D 萬平方米。

3.4.2 科學(xué)預(yù)測住房發(fā)展總量

根據(jù)國家信息中心公布的數(shù)據(jù)和《本市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二O 三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，確定“十四五”期間市區(qū)常住人口增長人數(shù)，年均增長率；在人口增長和城鎮(zhèn)化程度提高的共同作用下，城鎮(zhèn)化常住人口增長約R 萬人，年均增長率為X%。

住房建設(shè)規(guī)模預(yù)測（圖2）是目標(biāo)制訂中最關(guān)鍵部分，規(guī)劃為保證預(yù)期指標(biāo)的科學(xué)性及合理性，運(yùn)用人口需求導(dǎo)向、土地供應(yīng)導(dǎo)向、半對數(shù)線型回歸模型演算、調(diào)研分析法等多種方法，通過反復(fù)對比，綜合得出結(jié)論。

圖2 住房建設(shè)規(guī)模測算技術(shù)路線（來源：作者自繪）

3.4.3 提出城鎮(zhèn)住房發(fā)展主要指標(biāo)體系

結(jié)合省市實(shí)際情況，提出8 大方面，25 項(xiàng)的城鎮(zhèn)住房發(fā)展指標(biāo)體系。

表1 住房發(fā)展指標(biāo)表（來源：作者自繪）

3.5 新發(fā)展理念下住房發(fā)展主要任務(wù)

3.5.1 建立多主體多渠道租購并舉的住房體系

堅(jiān)持房住不炒、租購并舉、良性循環(huán)的住房均衡發(fā)展模式。落實(shí)因地制宜、多策并舉、兜底保障、合理改善、職住平衡的基本要求。構(gòu)建 “保障、市場、人才”三位一體，“困難有保障、基本有支持、改善有選擇、新增有過渡、老齡有關(guān)懷、人才有激勵(lì)”的全方位住房體系，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

3.5.2 保證房地產(chǎn)市場健康運(yùn)行

商品房方面，適度規(guī)劃引導(dǎo)居住消費(fèi)，堅(jiān)持套型結(jié)構(gòu)理性供給。堅(jiān)持房住不炒，加強(qiáng)預(yù)期引導(dǎo)，保證房地產(chǎn)市場健康運(yùn)行。探索更可持續(xù)的新發(fā)展模式，加強(qiáng)住房市場監(jiān)測和預(yù)判分析，土地供應(yīng)有序穩(wěn)定價(jià)格源頭，完善信用體系防范金融風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范交易管理提高交易效率，抑制壟斷優(yōu)勢引導(dǎo)理性預(yù)期。落實(shí)本市“一城一策”方案，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)和健康發(fā)展。增加中低價(jià)位普通商品住房供應(yīng)比例，小、中、大戶型按照約4:4:2 的比例配置，滿足符合新發(fā)展階段的住房剛性、改善型需求。

3.5.3 完善住房保障體系

保障體系方面，完善住房保障體系，健全制度有序保障，堅(jiān)持政府兜底、應(yīng)保盡保的基本原則。保證人民群眾在從全面建成小康社會(huì)向全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家“升級轉(zhuǎn)段”的發(fā)展階段中，居住條件不掉隊(duì)、不下滑。圍繞本市加快實(shí)施城市轉(zhuǎn)型，打造新型城鎮(zhèn)化發(fā)展高地的發(fā)展定位，通過頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌規(guī)劃、完善制度，保障人民群眾在城市發(fā)展過程中居住水平穩(wěn)步提升。堅(jiān)定不移地完成政府的兜底任務(wù)和積極創(chuàng)新地實(shí)現(xiàn)住有所居。

3.5.4 努力培育住房租賃市場

住房租賃方面，努力培育住房租賃市場，完善多樣化多渠道的房源供應(yīng)體系。合理確定租賃住房建設(shè)規(guī)模和布局。探索長租房建設(shè)，盤活空置率高的存量住房，促進(jìn)大量老舊房品質(zhì)改造提升和存量房流通，有效提高住房租賃市場供應(yīng)能力，滿足人口流動(dòng)產(chǎn)生的住房租賃需求，尤其在高校及科研院所周邊、工業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等租賃住房需求集中區(qū)域，要增加租賃住房供應(yīng)。引導(dǎo)鼓勵(lì)有條件的企事業(yè)單位利用產(chǎn)業(yè)類工業(yè)用地，配套建設(shè)單位租賃房。加大租賃市場金融支持和監(jiān)管，加強(qiáng)住房租賃行政監(jiān)管積極保護(hù)弱勢群體合法權(quán)益。

3.5.5 全面提升住房品質(zhì)與服務(wù)

全面提升居住品質(zhì)，是新時(shí)期發(fā)展的關(guān)鍵詞。具體內(nèi)容包括加快推進(jìn)城市更新，全面提升住房品質(zhì)，推進(jìn)住房數(shù)字化服務(wù)與治理，推動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級。一是加快推進(jìn)城市更新，高標(biāo)準(zhǔn)完成老舊小區(qū)改造，穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造。二是推進(jìn)“完整居住社區(qū)”，提升住房配套品質(zhì)。三是加強(qiáng)社區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)，提升住房環(huán)境品質(zhì)。四是完善建筑工程精細(xì)化管理，提升住房建設(shè)品質(zhì)。五是推動(dòng)住宅智能化建設(shè)，提升住房科技品質(zhì)。六是加強(qiáng)物業(yè)綜合管理，提升住房服務(wù)品質(zhì)。七是推進(jìn)住房數(shù)字化服務(wù)與治理，推動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級。在新發(fā)展理念指導(dǎo)下，全面提升住房品質(zhì)與服務(wù)水平，滿足人民群眾美好住房需要。

3.6 新發(fā)展理念下的住房空間規(guī)劃策略

“十四五”期間，住房空間布局要堅(jiān)持新發(fā)展理念，因地制宜，優(yōu)化空間布局，促進(jìn)產(chǎn)城融合，堅(jiān)定不移推進(jìn)住房高質(zhì)量發(fā)展。

3.6.1 市域住房空間布局指引

市域住房空間布局原則：一是依據(jù)本市十四五發(fā)展規(guī)劃。依托城市發(fā)展定位、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、城鎮(zhèn)發(fā)展格局，綜合考慮經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口規(guī)模、常住人口城鎮(zhèn)化率、戶籍人口城鎮(zhèn)化率等因素。二是全面對接國土空間總體規(guī)劃。依據(jù)國土空間總體規(guī)劃中“三區(qū)一基地”戰(zhàn)略定位，依托國土空間總體規(guī)劃的空間發(fā)展格局，因地制宜，形成生態(tài)宜居、產(chǎn)城融合的住房發(fā)展布局。三是依托產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型及產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位和規(guī)劃布局，選擇各具特色的住房布局，與產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)現(xiàn)相互促進(jìn)。四是結(jié)合公共交通導(dǎo)向建設(shè)。依托軌道交通和城市公路網(wǎng)規(guī)劃，實(shí)施住房空間均衡分布，實(shí)現(xiàn)交通出行的便利性和公共設(shè)施的均好性。

3.6.2 中心城區(qū)住房空間布局指引

依托國土空間規(guī)劃中心城區(qū)的空間格局，構(gòu)建“中優(yōu)、北引、東融、西宜、南聚”的住房發(fā)展總體格局。依托區(qū)域城鎮(zhèn)群功能聯(lián)動(dòng)，各區(qū)以差異化的城市建設(shè)、功能提升、產(chǎn)業(yè)發(fā)展為引導(dǎo)，多渠道提高住房供給能力；合理完善住房供給結(jié)構(gòu)，加大政策性住房供給；結(jié)合公共服務(wù)設(shè)施布局，優(yōu)化住房布局，滿足多元需求。

3.7 實(shí)施保障措施促進(jìn)城市住房發(fā)展

3.7.1 制訂合理的年度實(shí)施計(jì)劃

最后，住房發(fā)展規(guī)劃編制應(yīng)與城市發(fā)展相適應(yīng)，推進(jìn)增量與存量并進(jìn)發(fā)展。科學(xué)合理制訂年度計(jì)劃，明確年度新建商品住房、保障性住房總量，確定城中村改造、老舊小區(qū)改造等項(xiàng)目進(jìn)度安排，用以保障城市住房建設(shè)平穩(wěn)、高質(zhì)量發(fā)展。

3.7.2 建立新發(fā)展理念下的保障機(jī)制

一要落實(shí)城市政府主體責(zé)任。二要健全市場運(yùn)行監(jiān)測預(yù)警體系。三要強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施管理。四要貫徹堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念。五要探索智慧居住實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展。