論重大突發(fā)事件處置中公民的容忍義務(wù)

王春業(yè) 張玥

摘 要：在重大突發(fā)事件處置期間，公民負(fù)有一種特殊的容忍義務(wù)。公民容忍義務(wù)是公共利益與個(gè)人利益之間、社會(huì)公共秩序與個(gè)人自由之間、公民生命健康權(quán)與其他權(quán)利自由之間、公民權(quán)利與公權(quán)力之間平衡的必然要求。容忍義務(wù)主要是公民對行政機(jī)關(guān)處置突發(fā)事件而縮減法律程序、臨時(shí)運(yùn)用非正式文件作為處置依據(jù)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其人員資格的瑕疵、對公民權(quán)利侵犯暫時(shí)不予救濟(jì)等情形的容忍。容忍方式包括公民的自我克制、無條件服從、主動(dòng)配合等。當(dāng)然，要求公民容忍并非毫無限度，而是具有一定底線，即不能侵犯公民生命健康、不能有損公民人格尊嚴(yán)、不能違反非歧視原則等。

關(guān)鍵詞：容忍義務(wù);重大突發(fā)事件;權(quán)利克制

中圖分類號：D920 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2022）02-0075-10

一、問題的提出

人們雖不希望重大突發(fā)事件發(fā)生，但各種突發(fā)事件仍不期而至、接踵而來，給人民生命財(cái)產(chǎn)帶來嚴(yán)重?fù)p害。例如，自2019年底以來，肆虐全球的新冠疫情，讓人們飽受痛苦、備受煎熬。在我國，疫情暴發(fā)期間，從中央到地方，都采取了果斷緊急處置措施，阻斷傳染源，防止疫情擴(kuò)散。在處置期間，大多數(shù)公民都能積極配合疫情防控的安排，使得疫情得到迅速控制，但各種不予配合的情形也時(shí)有發(fā)生。例如，少數(shù)人對封閉隔離的安排產(chǎn)生抵觸、在公共場合不愿戴口罩、進(jìn)入小區(qū)不配合出示健康碼、不愿意接受核酸檢測、不服從限制交通出行的規(guī)定、發(fā)表不當(dāng)或過激言論，甚至與防疫人員直接發(fā)生沖突等。個(gè)別人不但不認(rèn)為自己行為違法，反而認(rèn)為其法律上的權(quán)利受到侵犯，甚至質(zhì)疑相關(guān)部門采取的各類防疫措施的合法性。

從理論上講，公民確實(shí)具有憲法和法律上的自由和權(quán)利，也有“法無禁止即自由”的法治精神的支持。然而，在突發(fā)事件這個(gè)大背景下，公民的權(quán)利和自由都發(fā)生了相應(yīng)的變化，公民也由此產(chǎn)生一種“容忍義務(wù)”。

重大突發(fā)事件處置中的公民容忍義務(wù)有兩個(gè)特點(diǎn)：一是體現(xiàn)為公民與公權(quán)力機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，是公民對公權(quán)力機(jī)關(guān)某些行為的容忍或克制，“表現(xiàn)為公民對于國家權(quán)力合理入侵的必要退讓”[1];二是屬于特殊背景下的義務(wù)，即著眼于對重大突發(fā)事件的處置，是公民對公權(quán)力機(jī)關(guān)在重大突發(fā)事件處理中某些強(qiáng)制行為的容忍和配合。

二、公民承擔(dān)容忍義務(wù)的價(jià)值分析

在常規(guī)狀態(tài)下，公民也有一定的容忍義務(wù)，但這種容忍義務(wù)往往由于不十分明顯而不為人們所關(guān)注。而在重大突發(fā)事件處置這個(gè)特殊時(shí)段，由于涉及公共利益與公民個(gè)人利益之間、公共秩序與公民個(gè)人自由之間、公民生命健康權(quán)與其他權(quán)利自由之間、公民權(quán)利與公權(quán)力之間的關(guān)系問題，公民的容忍義務(wù)就顯得非常突出。

（一）公共利益與公民個(gè)人利益價(jià)值衡量的必然結(jié)果

“直接包含在個(gè)人生活中并以這種生活的名義而提出的各種要求、需要或愿望。這些利益可稱為個(gè)人利益。”[2]（p.37）重大突發(fā)事件侵害的往往是多數(shù)人的利益，涉及公共利益，具有公共性特點(diǎn)?！肮怖媸敲總€(gè)個(gè)人利益的總和。它是所有人的利益，因?yàn)樗敲總€(gè)人的利益;因?yàn)檎缟鐣?huì)是每個(gè)個(gè)人的總和一樣，公共利益也是這些個(gè)人利益的總和。”[3]（p.46）在我國，公共利益與公民個(gè)人利益在總的方面是一致的，存在著相互依賴甚至相互轉(zhuǎn)換的關(guān)系，但二者也是各自獨(dú)立的，在一定情況下還有沖突的可能，呈現(xiàn)出“有時(shí)相互一致，有時(shí)相互沖突”[4]（p.40）的特點(diǎn)，尤其是在重大突發(fā)事件處置期間，這種沖突更加明顯。在公共利益與公民個(gè)人利益兩者不能同時(shí)被兼顧時(shí)，哪一個(gè)最重要？換言之，在突發(fā)事件處置中，在資源有限的情況下，必然要考慮哪一種利益更為優(yōu)先的問題，要從中作出抉擇;否則，公共利益和公民個(gè)人利益都得不到保護(hù)，從而將產(chǎn)生更大的損害。

一般而言，由于公共利益涉及大多數(shù)人的利益，因此，在一定程度上公共利益也是公民個(gè)人利益的載體，只有公共利益的實(shí)現(xiàn)才能使個(gè)人利益充分實(shí)現(xiàn)，公共利益是人類的最高價(jià)值[5];如果公共利益不存在，受損的不僅是大多數(shù)人的利益，也將使得公民個(gè)人利益不復(fù)存在。

“只有公共利益得到有力的維護(hù)和保障，個(gè)人利益才具有實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)?！绻蛔⒅貍€(gè)人利益而忽視公共利益，個(gè)人利益同樣難以實(shí)現(xiàn)，甚至?xí)?dǎo)致整體的毀滅?！盵6]

為此，“共同體的每個(gè)成員所負(fù)有的一項(xiàng)義務(wù)就是使共同體的利益優(yōu)先于他的自我利益，不論兩者在什么時(shí)候發(fā)生沖突都一樣”[7]（p.52）?！白鳛樯鐣?huì)生活原則，社會(huì)責(zé)任要求每一個(gè)共同體成員在維持和推進(jìn)共同體利益方面發(fā)揮作用。一旦發(fā)生沖突，必須讓公共利益高于個(gè)人利益。為了滿足這一要求，每個(gè)成員對社會(huì)合作關(guān)系負(fù)有責(zé)任。”[7]（p.162）

在重大突發(fā)事件處置期間，公共利益比任何時(shí)候都顯得更加重要，更加顯示出保護(hù)的緊急性，在公共利益與公民個(gè)人利益之間，前者應(yīng)當(dāng)是第一位的，而后者必須讓位于前者。因此，優(yōu)先保護(hù)更多人的公共利益成為最佳選擇。對公共利益的加倍保護(hù)，對公民個(gè)人利益進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗?，并由此產(chǎn)生出公民容忍的義務(wù)，也成為公民容忍義務(wù)的法理基礎(chǔ)之一。

（二）社會(huì)公共秩序與公民個(gè)人自由沖突的最佳選擇

“人不僅是一種追求目的的動(dòng)物，而且在很大程度也是一種遵循規(guī)則的動(dòng)物?！盵8]（p.7）雖然人類酷愛自由，但良好的社會(huì)公共秩序是其生存和發(fā)展的基礎(chǔ)環(huán)境，“秩序保障了我們的基本生活，這是追求自由的前提”[9]，沒有良好的社會(huì)公共秩序，人的生存就沒有了環(huán)境，生存都難以保證，更談不上發(fā)展。

在重大突發(fā)事件處置期間，社會(huì)公共秩序最易受到影響，極易陷入無序甚至混亂，人們也因此生活在恐慌之中?！帮@然，在社會(huì)生活中存有某種秩序、某種一致性和某種恒久性。如果社會(huì)生活中不存在這樣一種有序性的東西，那么任何人都不可能有能力做好自己的事情或滿足自己最基本的需求?！盵8]（p.54）此時(shí)，對社會(huì)公共秩序的維護(hù)、恢復(fù)成為行政機(jī)關(guān)的第一目標(biāo)。為了恢復(fù)和維護(hù)社會(huì)公共秩序，有時(shí)要對公民的某些權(quán)利與自由進(jìn)行限制。例如，在新冠肺炎疫情防控期間，許多地方為了防止傳染，減少人群的聚集，發(fā)布了不少限制公民自由的公告，包括對公民出行、外出鍛煉、交友、聚會(huì)、學(xué)術(shù)活動(dòng)、宗教活動(dòng)等自由的限制，對不聽勸阻的，則采取必要的處罰措施。公民對自己因疫情防控原因而受到影響的情形必須進(jìn)行必要的容忍，而不能對抗。這是在社會(huì)公共秩序與公民個(gè)人自由這兩種價(jià)值出現(xiàn)沖突時(shí)，必然要進(jìn)行的價(jià)值衡量，并要作出的理性選擇。“我們無論怎樣也不能把這種權(quán)利看作是絕對的和無限制的權(quán)利。任何自由都容易被肆無忌憚的個(gè)人和群體所濫用，因此為了社會(huì)福利，自由必須受到某些限制……如果自由不加限制，那么任何人都會(huì)成為濫用自由的潛在受害者。”[10]（p.276）

（三）公民生命健康權(quán)與其他權(quán)利沖突時(shí)的更優(yōu)取舍

公民權(quán)利多種多樣，而且按重要程度來劃分，可以被分成不同位階的權(quán)利，它們并非處于平等地位。盡管“不可能對那些應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒沙姓J(rèn)和保護(hù)的利益作出一種普遍有效的權(quán)威的次序安排。然而，這并不意味著……必須將所有利益都視為必定是位于同一水平上的”，“例如，生命的利益是維護(hù)其他利益（尤其是所有個(gè)人利益）的正當(dāng)前提條件，因此它就應(yīng)當(dāng)被宣稱為高于財(cái)產(chǎn)中的利益。健康中的利益似乎在位序上要比享樂或娛樂的利益高”[10]（p.384）。因此，“在大多數(shù)場合，雖然不是在所有的場合，這種情況展現(xiàn)在某人所承擔(dān)的與每一項(xiàng)權(quán)利相應(yīng)的義務(wù)之間的沖突之中。他不可能同時(shí)履行它們，這意味著他必然不尊重其中的一項(xiàng)權(quán)利”[7]（p.145）。

在常規(guī)狀態(tài)下，公民的基本權(quán)利和其他權(quán)利都很重要，都應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞直Ｗo(hù)，但在重大突發(fā)事件處置期間，在公民的諸多權(quán)利受到威脅而不可能同時(shí)得到保護(hù)的情況下，必然要首先保護(hù)最重要的權(quán)利，其他權(quán)利則必須放在后面。“在抽象層面上所有的權(quán)利都是基本的人類價(jià)值，沒有位階的區(qū)別和先后的順序，但是在具體的情境中各種人類基本價(jià)值不可能是完全地（或絕對地）實(shí)現(xiàn)而只能最佳地實(shí)現(xiàn)。也就是說，基本權(quán)利在個(gè)案中要受到事實(shí)條件和其他與之競爭的權(quán)利的限制，只能不同程度地去實(shí)現(xiàn)?！盵11]（p.229）為此，在重大突發(fā)事件處置期間，只能按照重要程度，首先保護(hù)公民最重要的權(quán)利，而暫時(shí)舍棄相對不重要的權(quán)利，公民對那些稍顯次要的權(quán)利沒有獲得保護(hù)或受到適當(dāng)損害，就具有容忍的義務(wù)。面對政府保護(hù)主要權(quán)利而舍棄次要權(quán)利，公民不能基于常規(guī)狀態(tài)下的情況來考慮，必須進(jìn)行自我約束。正如盧梭所言，人生而自由，但卻無往不在枷鎖之中[12]（p.8）。例如，在新冠肺炎疫情期間，與公民的言論自由、行動(dòng)自由等相比，公民的生命權(quán)、健康權(quán)更應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞直Ｗo(hù)，因而政府必須采取一切可能的措施防止公民被傳染，公民也必須按照政府的要求采取必要防范措施，甚至在一定條件下無條件地服從政府要求。此時(shí)，公民的行動(dòng)、言論等權(quán)利與自由都受到一定限制，公民必須容忍，不能以任何理由進(jìn)行反抗。公民履行容忍義務(wù)，正是為了實(shí)現(xiàn)更為重要的權(quán)利;如果不履行容忍義務(wù)，就會(huì)給自己以及其他人的生命健康帶來災(zāi)難性后果。而在新冠肺炎疫情肆虐的某些西方國家，許多人不服從政府要求，不愿戴口罩，并以所謂自由權(quán)、人權(quán)為由進(jìn)行大規(guī)模游行示威，造成了新冠肺炎疫情的大面積蔓延，許多人的生命與健康受到威脅，這是一個(gè)慘痛的教訓(xùn)。在重大疫情之下，“私權(quán)利相應(yīng)地會(huì)受到一定程度的限縮、克減，公民要承擔(dān)更多的容忍義務(wù)，甚至承擔(dān)一些常規(guī)狀態(tài)下無須承擔(dān)的義務(wù)”[13]。可見，容忍義務(wù)雖然體現(xiàn)為對某些權(quán)利的限制，但其最終目的是保護(hù)更為重要的權(quán)利;容忍義務(wù)雖然體現(xiàn)為對權(quán)利和自由的暫時(shí)克減，但其目的是保護(hù)更為長遠(yuǎn)的權(quán)利和利益。

（四）行政應(yīng)急權(quán)與公民權(quán)利關(guān)系在特殊時(shí)期的重要體現(xiàn)

在常規(guī)狀態(tài)下，我們強(qiáng)調(diào)對公權(quán)力的控制和制約，尤其在權(quán)利本位范式下，權(quán)力來源于人民，權(quán)力具有相對性、支配性、權(quán)威性，權(quán)力行使過程中有多種因素發(fā)揮作用，需要通過法治的途徑來劃分和控制權(quán)力[14]（pp.68-71）。然而，在重大突發(fā)事件處置期間，社會(huì)呈現(xiàn)出一種非常規(guī)狀態(tài)①，整個(gè)社會(huì)秩序遭到破壞，處置行為與破壞過程就是一個(gè)與時(shí)間賽跑的較量，這要求必須在最短時(shí)間內(nèi)做出有效處理，將破壞后果降到最低程度。此時(shí)，權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系也發(fā)生了變化，產(chǎn)生了一種特殊時(shí)期的行政應(yīng)急權(quán)，政府因?yàn)楸旧砺氊?zé)和功能所在，被推向前臺，被賦予超越正常狀態(tài)的權(quán)力，目的是挽救危機(jī)、盡快恢復(fù)正常秩序[15]（p.147）。行政應(yīng)急權(quán)的產(chǎn)生是出于兩方面原因。一是私權(quán)力難以應(yīng)對重大突發(fā)事件危機(jī)。由于私權(quán)力不僅掌握的資源有限、勢單力薄，而且其天然地缺乏權(quán)威性和社會(huì)公信力，無法在重大突發(fā)事件中承擔(dān)恢復(fù)和重建社會(huì)秩序的重任，因而公權(quán)力機(jī)關(guān)必須充分發(fā)揮自身政治資源和權(quán)力資源豐富、社會(huì)公信力高的優(yōu)勢，維護(hù)和恢復(fù)被打亂的社會(huì)秩序。二是正常狀態(tài)下公權(quán)力的行使已經(jīng)難以適應(yīng)恢復(fù)秩序的重任，面對危機(jī)狀態(tài)，政府必須被賦予更大的處置權(quán)力。行政應(yīng)急權(quán)不同于常規(guī)狀態(tài)下的行政權(quán)力，表現(xiàn)為權(quán)限更大、自由裁量的空間更多、行使時(shí)間更為緊迫。

常規(guī)狀態(tài)下人們對公權(quán)力多有戒備心理，但在重大突發(fā)事件處置期間，則將更多的希望寄托于政府身上。“如果危險(xiǎn)已到了這種地步，以致法律的尊嚴(yán)竟成為維護(hù)法律的一種障礙;這時(shí)候，他便可以指定一個(gè)最高首領(lǐng)，他可以使一切法律都沉默下來，并且暫時(shí)終止主權(quán)權(quán)威?！盵12]（p.185）為了恢復(fù)和重建秩序，解除現(xiàn)實(shí)危機(jī)狀態(tài)，提高行政效率，權(quán)力的適當(dāng)擴(kuò)張、集中行使甚至必要的專制都應(yīng)當(dāng)被允許，以實(shí)現(xiàn)效益的最大化。此時(shí)，公民權(quán)利與公權(quán)力之間關(guān)系發(fā)生了一定變化，即伴隨著公權(quán)力的集中和擴(kuò)展，公民權(quán)利的空間

必然要受到適當(dāng)限制，公民所享有的某些權(quán)利和自由要受到必要的限制或克減，由此延伸出公民的容忍義務(wù)。如果公民不能進(jìn)行必要的容忍，將影響政府應(yīng)急權(quán)的有效行使?！皩@種權(quán)利的侵害或剝奪，公民有義務(wù)容忍，這是一個(gè)公民作為社會(huì)的一員應(yīng)該負(fù)的，而不是由于所謂的行政緊急處置行為決定的。”[16]（pp.217-218）從這個(gè)意義上講，公民權(quán)利與行政應(yīng)急權(quán)之間確實(shí)存在此消彼長關(guān)系：行政應(yīng)急權(quán)的行使，意味著對公民權(quán)利的克減、限制甚至中止;而公民必須承擔(dān)容忍義務(wù)，協(xié)助或配合政府在重大突發(fā)事件期間有效行使行政應(yīng)急權(quán)，以確保危機(jī)盡快被消除，并達(dá)到充分保護(hù)公共利益和公民更大權(quán)利的目的。在重大突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，公民暫時(shí)由常規(guī)狀態(tài)下的“個(gè)人權(quán)利本位”向“有限個(gè)人權(quán)利本位”轉(zhuǎn)化，以充分保護(hù)社會(huì)公共秩序和公共利益。

總之，在重大突發(fā)事件處置期間，為實(shí)現(xiàn)公共利益和人民長遠(yuǎn)利益，恢復(fù)和維護(hù)公共秩序，保障公民生命財(cái)產(chǎn)的安全，必然要犧牲少數(shù)人眼前的部分利益，克減公民的某些權(quán)利，賦予公權(quán)力一種更為集中、更為強(qiáng)大的行政應(yīng)急處置權(quán)，以便能采取高效、迅捷的措施來恢復(fù)和重建被破壞的社會(huì)秩序。由此，個(gè)人利益要讓位于公共利益，個(gè)人自由要讓位于社會(huì)公共秩序，公民的某些權(quán)利要讓位于更為重要的生命健康權(quán)，對受到損害或無法實(shí)現(xiàn)的個(gè)人利益、權(quán)利與自由等，公民必須采取容忍態(tài)度，也由此產(chǎn)生了公民的容忍義務(wù)。

三、公民承擔(dān)容忍義務(wù)的具體情形

對重大突發(fā)事件的處置盡管也強(qiáng)調(diào)法治的作用，強(qiáng)調(diào)在法治的軌道上進(jìn)行有效處置，但當(dāng)出現(xiàn)常規(guī)下的法治難以適應(yīng)處置要求或沒有可以作為處置依據(jù)的法律規(guī)范時(shí)，行政機(jī)關(guān)必然要采取有利于快速處置的任何方式。

（一）對行政機(jī)關(guān)處置時(shí)縮減必要法律程序的容忍

為保障公民權(quán)利、規(guī)范行政機(jī)關(guān)權(quán)力，法律對行政行為一般都規(guī)定了較為完善的程序，包括作出行政行為的順序、時(shí)限、步驟、方式以及給予相對人救濟(jì)的各種程序，

“應(yīng)當(dāng)是遵循法律的程序行政，實(shí)施行政行為要告知相對人并說明理由，必須聽取相對人的陳述和申辯”[17]（p.5），

并要求行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格遵守，做到依法行政，否則行政行為可被視為無效，這體現(xiàn)了法律程序的強(qiáng)制性特點(diǎn)。

然而，重大突發(fā)事件發(fā)生突然且破壞力極強(qiáng)，這要求必須在最短時(shí)間內(nèi)作出有效處置，對其處置實(shí)際上是與時(shí)間賽跑，如果過于強(qiáng)調(diào)法律程序，將可能延誤處置的最佳時(shí)機(jī)，造成嚴(yán)重后果。為此，基于

快速處置的需要，在盡可能遵守相關(guān)法律的同時(shí)，行政機(jī)關(guān)有權(quán)縮減法律規(guī)定的程序，體現(xiàn)為縮減時(shí)限、減少步驟、打亂順序，采取最有利于處置的方式，運(yùn)用更大的自由裁量權(quán)，甚至有不受平時(shí)法制拘束、采取應(yīng)變措施的權(quán)力[18]?！叭绻鎸o急狀態(tài)視而不見、充耳不聞或泰然處之，或者面對緊急狀態(tài)仍然恪守常規(guī)的法律規(guī)則，采取太平時(shí)期的措施和手段應(yīng)對，則人民的生命健康和財(cái)產(chǎn)將受到極大的損害，國家、社會(huì)或公共利益將遭受難于彌補(bǔ)的損失?！盵19]這里主要涉及對相對人違法行為的處置問題。例如，在疫情防控期間，對哄抬物價(jià)的行為處以超高倍的且快速的罰款、對傳播各種不利于疫情防控的謠言進(jìn)行快速處理等。所體現(xiàn)出的主要特點(diǎn)包括以下幾個(gè)方面：一是快，比常規(guī)狀態(tài)下的效率高得多;二是法律程序大大簡化，有些需要聽證的，也暫時(shí)省略而直接處罰;三是重，在常規(guī)狀態(tài)下并不嚴(yán)重的行為，在新冠疫情處置期間卻被作出頂格甚至超過頂格的處罰。這些都體現(xiàn)重大突發(fā)事件處置中的特殊法律程序。對此，公民不應(yīng)當(dāng)以某法律規(guī)定或不符合法定程序?yàn)橛啥右跃芙^，而必須進(jìn)行必要的容忍。

（二）對行政機(jī)關(guān)運(yùn)用非正式法律文件處置的容忍

行政行為應(yīng)當(dāng)于法有據(jù)，這個(gè)依據(jù)一般是法律、法規(guī)、規(guī)章等，且行政行為要遵循“法無授權(quán)不可為”的基本要求，正式法律文件之外的沒有明確法律依據(jù)的各類紅頭文件，不得減損公民權(quán)利或增加公民義務(wù)②。但由于重大突發(fā)事件是人們意料之外的事件，具有復(fù)雜性和不確定性，行政機(jī)關(guān)很難提前為處置各類突發(fā)事件提供完備的法律規(guī)范③，加上各種突發(fā)事件的千差萬別，要求運(yùn)用現(xiàn)存法律規(guī)范進(jìn)行處置是不現(xiàn)實(shí)的。鑒于立法周期性長的特點(diǎn)，行政機(jī)關(guān)難以在短時(shí)間內(nèi)為突發(fā)事件處置提供法律依據(jù)，但又不能因?yàn)闆]有有效規(guī)則而不對其進(jìn)行處置。因此，如果過于強(qiáng)調(diào)正式的法律依據(jù)，就會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)因沒有適合的法律依據(jù)而束手無策或無能為力。為此，各種具有強(qiáng)制執(zhí)行的臨時(shí)性規(guī)范性文件就應(yīng)運(yùn)而生。在新冠疫情處置期間，許多地方都制定了具有立法性質(zhì)的規(guī)范性文件，不僅有權(quán)力機(jī)關(guān)制定的，也有政府部門制定的，甚至還有許多基層政府、街道、社區(qū)制定的，多地還出現(xiàn)了所謂“最嚴(yán)措施”④。如果從嚴(yán)格的法治主義角度來審視，這些規(guī)范性文件對公民的權(quán)利有所減損、對公民的義務(wù)有所增加，而且都缺乏上位法依據(jù)，顯然是不合法的。然而，正是這些具有臨時(shí)性質(zhì)的文件，卻有力地處置了突發(fā)事件。“這些決定的內(nèi)容均突出管用有效，重點(diǎn)規(guī)范本地當(dāng)前防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情中政府相關(guān)職責(zé)、單位和個(gè)人權(quán)利義務(wù)以及應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等內(nèi)容;堅(jiān)持聚焦重點(diǎn)，抓防控和抓救治并舉，積極為當(dāng)前疫情防控中道口篩查、社區(qū)管控、醫(yī)療救治等方面的工作提供法治支撐?！盵20]對此，公民就要自覺服從，而不能因?yàn)檫@些文件不符合法治的形式要求而拒絕，更不能采取任何對抗行為。

（三）對執(zhí)法權(quán)限及執(zhí)法資格瑕疵的容忍

政府遵循職務(wù)法定原則，不同級別的行政機(jī)關(guān)有著不同的行政權(quán)力，沒有相應(yīng)權(quán)限的行政機(jī)關(guān)或組織，在沒有經(jīng)過合法授權(quán)或合法委托之前，不能行使其他主體的權(quán)力，這是“法無授權(quán)不可為”的法治基本要求。然而，在重大突發(fā)事件處置期間，快速處置是首選方案，必須盡快將可能的危害消除在萌芽狀態(tài)。然而，真正有權(quán)處置的高級別機(jī)關(guān)，往往因?yàn)榫嚯x事發(fā)地較遠(yuǎn)，工作程序較為復(fù)雜，以及信息不暢通和人力物力等多方面原因，很難在第一時(shí)間作出快速反應(yīng)，難以精準(zhǔn)地作出有效處置，也難以在每一個(gè)需要的地方進(jìn)行有效執(zhí)法。而如果采取授權(quán)或委托第一線機(jī)關(guān)或組織的方式進(jìn)行處置，其授權(quán)或委托程序的復(fù)雜性等，都可能導(dǎo)致錯(cuò)過最佳處置時(shí)機(jī)。重大突發(fā)事件的特性對處置的方便性、快速性都提出了更高的要求，這就迫切需要處置權(quán)下移，由此就會(huì)出現(xiàn)在第一線執(zhí)法的不一定就是法律規(guī)定具有職權(quán)的機(jī)關(guān)以及相應(yīng)的執(zhí)法人員的情況。例如，小區(qū)保安臨時(shí)履行查看出入小區(qū)人員的證件、健康碼的職責(zé)，對不服從防控要求的人員進(jìn)行阻攔、對封閉小區(qū)里的人員禁止外出等，他們行使著本應(yīng)該由具有執(zhí)法資格人員才可以行使的執(zhí)法權(quán)力。在一些地方曾出現(xiàn)的要求臨時(shí)執(zhí)法人員出示執(zhí)法證并對其進(jìn)行辱罵等行為就是典型例子。對此，公民要考慮到特殊時(shí)期執(zhí)法的特殊情形，要予以容忍和配合。

（四）對權(quán)利侵犯而暫不予救濟(jì)的容忍

有權(quán)利必有救濟(jì)，這是法治的基本原則。權(quán)利受到侵害后，任何人都有要求被充分救濟(jì)的權(quán)利。但在重大突發(fā)事件處置期間，如果仍然堅(jiān)持所有權(quán)利都必須被救濟(jì)且必須得到及時(shí)救濟(jì)，就會(huì)對處置行為產(chǎn)生阻礙，不利于保護(hù)公共利益和公民其他重大權(quán)利。以疫情防控的流調(diào)為例，流調(diào)期間，要了解患者的基本信息、行蹤、密切接觸者等較為隱私的信息，而且為了疫情防控需要，還要將患者的相關(guān)信息通過網(wǎng)絡(luò)等多種方式公布于眾。在公布過程中，盡管也會(huì)隱去姓名，但流調(diào)的相關(guān)信息都會(huì)為社會(huì)所知曉，甚至不愿為他人所知道的隱私，也會(huì)被更多人知曉，這是疫情防控工作的需要，是處置此類重大突發(fā)事件的需要，是特殊時(shí)期對公民權(quán)利的必然限制，公民不能以保護(hù)個(gè)人權(quán)利為由而尋求所謂的救濟(jì)?！霸诿鎸χ卮笸话l(fā)事件的處置與相對人權(quán)利救濟(jì)兩者之間發(fā)生沖突時(shí)，及時(shí)處置應(yīng)當(dāng)放在第一位，而對公民權(quán)利的救濟(jì)往往要暫時(shí)作出適當(dāng)讓步，只要不是過分損害，不是突破法治底線的損害，都可能不受救濟(jì)程序的約束。”[21]其實(shí)，在重大突發(fā)事件處置期間，

對一些侵犯公民權(quán)利的行為，公民并不能獲得權(quán)利救濟(jì)，只有對那些擅自傳播別人隱私、對患者進(jìn)行人肉搜索等行為，公民才可以獲得應(yīng)有的救濟(jì);對某些權(quán)利受到侵害的公民，也不是都及時(shí)進(jìn)行救濟(jì)，有時(shí)屬于暫時(shí)的不救濟(jì)，即因?yàn)樘幹眯屎托Ч男枰瑫簳r(shí)先擱置救濟(jì)，待處置完備之后再進(jìn)行。對此，公民要給予必要的容忍。

四、公民承擔(dān)容忍義務(wù)的方式

容忍包含寬容和忍耐之意：寬容是對他人不友好行為所持的一種不責(zé)備態(tài)度，針對的是對自己不利的行為，類似于諒解;忍耐是對自己行為的一種自我約束，從自身角度處理對自己不利的行為，是本來可以作出反擊卻沒有作出的自我克制行為。寬容和忍耐之間也有先后關(guān)系，寬容是前提，是一種積極狀態(tài)，而忍耐是一種消極狀態(tài)，只有寬容，才可能忍耐。容忍是公民的一種主觀狀態(tài)，與被壓制的、被動(dòng)的客觀狀態(tài)相比，容忍是公民一種發(fā)自內(nèi)心的主觀狀態(tài)和主動(dòng)行為，是公民自覺地克制自己的權(quán)利與自由，并作出積極配合的一種心理態(tài)勢。在重大突發(fā)事件處置期間，公民履行容忍義務(wù)的方式主要有以下幾種。

（一）公民對所擁有的權(quán)利與自由保持必要的自我克制

在通常情況下，對公民而言，“凡是法律沒有禁止的，都是允許的;凡是法律沒有禁止的，都是合法或準(zhǔn)許的;每個(gè)人只要其行為不侵犯別人的自由和公認(rèn)的公共利益，就有權(quán)利（自由）按照自己的意志活動(dòng)”[22]（p.393）。公民享有廣泛的權(quán)利和自由，其中，自由包括行動(dòng)的自由、言論的自由等。任何組織和個(gè)人，沒有法律依據(jù)或未經(jīng)過法定程序，都不得剝奪公民法定的權(quán)利和自由;對任何侵犯公民權(quán)利與自由的行為，公民都有獲得救濟(jì)的權(quán)利。作為公民，對自己所擁有的權(quán)利和自由是充分了解的，也知道這些權(quán)利和自由是受法律保護(hù)的，但在重大突發(fā)事件處置期間，主動(dòng)放棄行使自己的權(quán)利和自由或?qū)ζ渥鞒霰匾淖晕蚁拗?，以利于重大突發(fā)事件的處置，這屬于公民對權(quán)利和自由行使的一種自我約束和克制，也是公民主動(dòng)承擔(dān)容忍義務(wù)的體現(xiàn)。

（二）公民對公權(quán)力機(jī)關(guān)安排與要求的無條件服從

在重大突發(fā)事件處置期間，公權(quán)力為了實(shí)現(xiàn)對事件的處置，必然呈現(xiàn)出擴(kuò)張態(tài)勢，采取比常規(guī)狀態(tài)下更為嚴(yán)苛的處置措施，甚至可能觸及對公民權(quán)利和自由侵犯與克減的一面，這是特殊時(shí)期的一種無奈選擇，是為了消除突發(fā)事件帶來的嚴(yán)重后果、從根本上保護(hù)公民更大利益的需要。此時(shí)，面對行政機(jī)關(guān)的處置行為，面對可能損害自己權(quán)利與自由的行為，公民即使有不同意見，也必須保持克制和容忍，自覺服從安排，不能以任何理由拒絕。這是公民對行政權(quán)力行使的被動(dòng)容忍，也是履行容忍義務(wù)的一種表現(xiàn)形式。新冠肺炎疫情期間，行政機(jī)關(guān)發(fā)布了公民不得參加聚集性活動(dòng)和出入相關(guān)區(qū)域、對相關(guān)人員進(jìn)行核酸檢測、居家隔離人員足不出戶等要求，公民都應(yīng)當(dāng)毫無條件地服從，自覺遵守。

（三）公民對公權(quán)力機(jī)關(guān)行為的主動(dòng)配合

具有“他律”性質(zhì)的其他法律義務(wù)必須依靠法律強(qiáng)制力約束，與此不同，容忍義務(wù)更多的是一種自覺性義務(wù)，屬于一種道德義務(wù)，其主要性質(zhì)是“自律”[23]，是一種以自我克制和主動(dòng)配合為主要履行方式的義務(wù)，雖然也不排除通過對違反者進(jìn)行懲罰的方式實(shí)現(xiàn)⑤，但主要通過公民自覺、積極主動(dòng)地履行來實(shí)現(xiàn)。“道德之所以是道德，全在于具有知道自己履行了義務(wù)這樣一種意識。”[24]（p.157）自律性作為道德義務(wù)區(qū)別于其他義務(wù)的主要標(biāo)志，是道德成為道德的依據(jù)，亦是道德在現(xiàn)實(shí)世界中發(fā)揮獨(dú)特作用的魅力所在[25]。公權(quán)力機(jī)關(guān)為了處置重大突發(fā)事件，不僅自己行使某些強(qiáng)制性權(quán)力，而且也需要相對人進(jìn)行主動(dòng)配合;相反，如果遇到各類的不服從，甚至出現(xiàn)抵觸行為，不僅會(huì)使政府的行為受到影響，也將影響重大突發(fā)事件的處置。因此，在這種情況下，公民不僅要自我克制，而且要主動(dòng)配合和協(xié)助行政機(jī)關(guān)采取的各類安排和要求，這是公民以一種積極行為方式實(shí)施的容忍義務(wù)。為此，公民要自覺提高在重大突發(fā)事件處置中的認(rèn)識水平，自覺履行容忍義務(wù)，成為一個(gè)顧大局識大體的公民?！坝幸环N美德是所有美德中最基本的，并為道德本身所必需，這就是自制?！盵7]（p.34）一個(gè)真正理性的人，首先必須是對義務(wù)有著良好理解的人，基于此認(rèn)識和判斷，有人將容忍義務(wù)的法律精神稱為“義務(wù)理性”，并認(rèn)為在義務(wù)理性下，人應(yīng)該是一個(gè)“合理的”現(xiàn)代人，是一個(gè)理性的人[26]。在重大突發(fā)事件處置期間，作為公民，要主動(dòng)承擔(dān)起容忍的義務(wù)，要具有大局意識，不能只想到自己的權(quán)利和自由，要更多地從維護(hù)公共利益和保護(hù)更多人生命健康的角度考慮，自覺配合行政機(jī)關(guān)對重大突發(fā)事件處置的安排。

五、公民承擔(dān)容忍義務(wù)的法律底線

在重大突發(fā)事件處置期間，為了恢復(fù)和重建社會(huì)秩序，公權(quán)力有擴(kuò)張趨勢，對公民權(quán)利侵害程度也有所增加，公民要承擔(dān)更多的容忍義務(wù)，這是可以理解的。但容忍并非毫無限度，更不是不計(jì)后果地容忍，它也有一個(gè)底線和一定限度，且在任何時(shí)候，公權(quán)力都不能突破這個(gè)底線和限度。

（一）公民生命健康的底線

生命健康權(quán)包括生命權(quán)、健康權(quán)，是公民享有的生命安全、身體健康和機(jī)能完善的權(quán)利[27]（p.204）。人的生命健康是第一位的，沒有生命健康，就沒有公民其他權(quán)利和自由實(shí)現(xiàn)的載體和基礎(chǔ)，“人的生命只有一次，必須把它保住，我們辦事情一切都從這個(gè)原則出發(fā)”[28]，而且，重大突發(fā)事件處置中要求公民負(fù)有一定容忍義務(wù)，也恰恰是為了實(shí)現(xiàn)公民以及他人生命健康等目標(biāo)。

“國家權(quán)力的配置和運(yùn)作，只有為了保障主體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，協(xié)調(diào)權(quán)利之間的沖突，制止權(quán)利之間的相互侵犯，維護(hù)和促進(jìn)權(quán)利平衡，才是合法的、正當(dāng)?shù)?、合理的”[22]（p.397）。

因此，在任何情況下，都不能拿公民的生命健康作為砝碼，不能以犧牲任何公民生命健康作為處置的理由，不能在侵犯或損害公民生命健康的情況下卻要求公民作出任何容忍，也不能以任何一個(gè)或一部分公民的生命健康來換取另一個(gè)或另一部分人的生命健康。例如，安排志愿者參加疫情隔離人員的服務(wù)工作，就要同時(shí)為他們做好安全防護(hù)工作;要求相關(guān)感染小區(qū)封閉隔離，就要同時(shí)做好日常生活品供應(yīng);等等。

而新冠肺炎疫情期間某些執(zhí)法機(jī)關(guān)擅自闖入民宅，以阻斷疫情傳播為由，對公民進(jìn)行打罵，對公民人身權(quán)利進(jìn)行侵害，已超出必要的限度，違反比例原則，也不符合法治的基本要求。

因此，公民容忍的底線，就是不能損害其生命和健康;而對任何嚴(yán)重侵犯公民生命健康的行為，公民都有抵抗的權(quán)利，都不負(fù)有容忍的義務(wù)。

（二）公民人格尊嚴(yán)的底線

人是有尊嚴(yán)的，這是人作為人所具有的一種基本權(quán)利，“人格尊嚴(yán)是自然人在其出生至死亡期間，所享有的作為一個(gè)人所應(yīng)有的基本社會(huì)地位，并且應(yīng)當(dāng)受到社會(huì)和他人的基本尊重”[29]。不僅要將人當(dāng)作人來看待，更要作為平等的主體來對待，而不是作為對象或工具來對待，“無論處于什么樣的關(guān)系中，人類成員在任何時(shí)候、任何地方至少都應(yīng)該彼此作為人類同胞來互相尊重”[7]（p.4），“尊嚴(yán)具有內(nèi)在的巨大力量，能讓普通人領(lǐng)略人間最大的溫暖，讓我們活出最好的自我，還可能創(chuàng)造比得到金錢更大的幸福。擁有尊嚴(yán)，才談得上價(jià)值。擁有尊嚴(yán)，才談得上幸福”[30]（p.3）。在重大突發(fā)事件期間，不管出于什么目的和動(dòng)機(jī)，都要盡量保護(hù)公民的尊嚴(yán)，任何機(jī)關(guān)或組織都不能用令人感到屈辱的方式來損害公民的尊嚴(yán)。

1984年國際法協(xié)會(huì)的一份《國際法協(xié)會(huì)緊急狀態(tài)下人權(quán)準(zhǔn)則巴黎最低標(biāo)準(zhǔn)》，就處理維護(hù)國家生存和保護(hù)公民權(quán)利關(guān)系問題，規(guī)定了指導(dǎo)原則，其中包括“尊嚴(yán)不受侵犯”。即使對于一個(gè)死刑犯，也要讓他在不失去尊嚴(yán)的條件下執(zhí)行刑罰。

在新冠肺炎疫情期間，某些執(zhí)法人員擅自破門闖入公民私宅，不僅侵犯了公民財(cái)產(chǎn)權(quán)，更是對公民人格尊嚴(yán)的侵犯⑥;而某些地方對不遵守防控規(guī)定的相關(guān)人員采取戴上手銬游街的方式進(jìn)行懲罰[31]，還振振有詞地名之曰警示教育，不僅違反了相關(guān)法律規(guī)定，而且有損人格尊嚴(yán)，突破了容忍義務(wù)的底線。在對重大突發(fā)事件處置時(shí)，不能以任何理由突破這些底線，任何打著“防疫”旗號侵犯權(quán)利、踐踏人格尊嚴(yán)的行為都是不被允許的，而對有損人格尊嚴(yán)的行為，因其觸及了公民容忍的底線，公民沒有容忍的義務(wù)。

（三）非歧視的底線

要求公民承擔(dān)容忍義務(wù)，必須本著一視同仁的原則。應(yīng)當(dāng)根據(jù)處置重大突發(fā)事件的現(xiàn)實(shí)需要，要求所有相關(guān)人都承擔(dān)同樣的容忍義務(wù)，而不能基于性別、種族、膚色、宗教、語言、貧富、社會(huì)地位等的不同而有所區(qū)別，不能有任何歧視。實(shí)際上，對于不歧視任何公民，相關(guān)國際條約也有規(guī)定，并對公民容忍義務(wù)規(guī)定了一定底線。例如，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第2條第1款規(guī)定了公民在權(quán)利義務(wù)方面“不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會(huì)出身、財(cái)產(chǎn)、出生或其他身份等任何區(qū)別”;第26條繼續(xù)強(qiáng)調(diào)，“所有的人在法律前平等，并有權(quán)受法律的平等保護(hù)，無所歧視。在這方面，法律應(yīng)禁止任何歧視并保證所有的人得到平等的和有效的保護(hù)，以免受基于種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會(huì)出身、財(cái)產(chǎn)，出生或其他身份等任何理由的歧視”。這些規(guī)定也同樣適用于重大突發(fā)事件處置中公民容忍義務(wù)的底線。在新冠肺炎疫情防控期間，某些地方曾出現(xiàn)歧視疫籍人士的現(xiàn)象，其限制后者權(quán)利，要求他們承擔(dān)過多容忍義務(wù)，就違反了法律底線?！皺?quán)力的真正基礎(chǔ)是公道;權(quán)力的使命是把人的利益統(tǒng)一起來，它的威力也就恰好包含在其中了”[32]（p.41），由此體現(xiàn)了公權(quán)力行使的方向。行政機(jī)關(guān)堅(jiān)持不歧視原則，這也是公民容忍義務(wù)的法治底線，否則，行政機(jī)關(guān)就是濫用權(quán)力或權(quán)力的不當(dāng)行使，

公民不具有容忍的義務(wù)。

六、余論

公民容忍義務(wù)是在特定條件下對權(quán)利的克減，必須謹(jǐn)慎行事。在要求公民容忍的同時(shí)，也要防止公權(quán)力對公民權(quán)利造成巨大侵害。首先，要對重大突發(fā)事件作出界定，明確什么樣的事件才夠得上重大突發(fā)事件⑦，在此期間可以克減公民的權(quán)利并要求公民履行容忍義務(wù)，否則，就會(huì)出現(xiàn)動(dòng)輒要求公民容忍的專制狀態(tài)。其次，對重大突發(fā)事件要采取向社會(huì)公開宣布的方式，宣布的內(nèi)容包括進(jìn)入重大突發(fā)事件處置期間、具體的時(shí)間段、公民要承擔(dān)的容忍義務(wù)等，以確保該期間屬于臨時(shí)性的、短暫的狀態(tài)，在容忍的條件消失后，必須盡快恢復(fù)公民的各種權(quán)利。再次，要加強(qiáng)對重大突發(fā)事件處置中公民容忍義務(wù)的宣傳教育，使公民認(rèn)識到配合與容忍的重要性、必要性和緊迫性以及不自覺履行容忍義務(wù)的危害性，從而達(dá)到促使公民自覺履行義務(wù)的目的。此外，還要明確公民容忍的底線，防止行政機(jī)關(guān)主觀臆斷以及采取與所保護(hù)利益不相符合的手段，尤其應(yīng)當(dāng)對不得侵犯公民生命健康、人格尊嚴(yán)作出更為具體明確的規(guī)定，以防止對公民權(quán)利的過度侵害。

注釋：

①重大突發(fā)事件往往具有以下特點(diǎn)。一是突然性。在沒有先兆、人們毫無防備的情況下突然發(fā)生，超出了人們的預(yù)料范圍，也體現(xiàn)為一種偶然性。二是快速性。突發(fā)事件往往持續(xù)事件不長，來得快、走得也快，讓人幾乎沒有時(shí)間做好充分的應(yīng)對準(zhǔn)備。三是巨大破壞性。重大突發(fā)事件的發(fā)生，對公共利益、人民的生命健康和財(cái)產(chǎn)以及整個(gè)社會(huì)秩序造成非常大的損害，而且這種損害很難在短時(shí)間內(nèi)甚至永遠(yuǎn)都難以彌補(bǔ)。四是處置的緊急性。重大突發(fā)事件來得快，破壞性瞬間產(chǎn)生，整個(gè)過程甚至可以用秒來計(jì)算，留給人們應(yīng)對的時(shí)間非常有限，因此，能否快速處置，直接關(guān)系到處置的效果。

②國務(wù)院辦公廳還專門針對規(guī)范性文件作出了規(guī)定，嚴(yán)禁越權(quán)發(fā)文。詳見《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37號）。

③即使當(dāng)下的《突發(fā)事件應(yīng)對法》，在SARS發(fā)生期間也并沒有制定出來，而是之后在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上才逐步完善起來的。

④例如，針對嚴(yán)峻新冠肺炎疫情，廣西制定了“十嚴(yán)格”防控措施，詳見http：//www.nnnews.net/yaowen/p/3086412.html。

⑤由于某些違反行為本身并沒有法律上必須處罰的依據(jù)（如違反聚集性規(guī)定的要求），而往往是在其行為出現(xiàn)了法律上所規(guī)定的后果時(shí)（如造成了新冠疫情傳播等）才能適用相關(guān)的法律。

⑥住宅是家庭隱私的安放地，是法律意義上的人格尊嚴(yán)，法律保護(hù)住宅權(quán)的本質(zhì)就在于保護(hù)住宅范圍內(nèi)公民的人格尊嚴(yán)和人身安全。

⑦《突發(fā)事件應(yīng)對法》對突發(fā)事件進(jìn)行了界定，并根據(jù)事件的社會(huì)危害程度、影響范圍等因素，將其分為特別重大、重大、較大和一般四級。本文所研究的重大突發(fā)事件，并非《突發(fā)事件應(yīng)對法》嚴(yán)格意義上的分級，而是強(qiáng)調(diào)其程度的嚴(yán)重性。有學(xué)者認(rèn)為，所謂重大突發(fā)事件，是對全國或部分地區(qū)的國家安全和法律制度、社會(huì)安全和公共秩序、公民的生命和財(cái)產(chǎn)安全已經(jīng)或可能構(gòu)成重大威脅和損害，造成巨大的人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失和社會(huì)影響的，涉及公共安全的緊急公共事件。參見薛瀾、鐘開斌：《突發(fā)公共事件分類、分級與分期：應(yīng)急體制的管理基礎(chǔ)》，《中國行政管理》2005年第2期。

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