讓“韌性城市”不再遙遠

趙狄娜

眼下，提升供水、能源、交通、物流等各類城市生命線系統(tǒng)韌性水平，強化極端情景下生命線工程保障能力，打造一個安全、韌性、宜居的家園，讓城市變得更加綠色、包容、可持續(xù)并惠及所有人，是現(xiàn)代城市治理的應(yīng)有之義。

近年來，全球氣候變化加劇，城市化進程加快，各地極端天氣頻發(fā)，暴雨、強風(fēng)、高溫等帶來洪澇、干旱等一系列災(zāi)害，對城市安全和經(jīng)濟發(fā)展構(gòu)成嚴峻挑戰(zhàn)。比如2021年的鄭州特大暴雨曾對電力系統(tǒng)、通信基站等造成破壞，城市運行出現(xiàn)“卡頓”；2023年的超強臺風(fēng)“杜蘇芮”給人們的生命財產(chǎn)安全帶來巨大威脅。浙江大學(xué)韌性城市研究中心主任王乃玉表示，城市的任何一個關(guān)鍵薄弱節(jié)點遭到?jīng)_擊、破壞，都可能像多米諾骨牌一樣造成全盤崩潰。增強城市發(fā)展韌性迫在眉睫。

2020年11月3日，黨的十九屆五中全會審議通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》，提出建設(shè)“韌性城市”。推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。強化歷史文化保護、塑造城市風(fēng)貌，加強城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和社區(qū)建設(shè)，增強城市防洪排澇能力，建設(shè)海綿城市、韌性城市。提高城市治理水平，加強特大城市治理中的風(fēng)險防控。此后，黨的二十大報告也特別提到，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市。建設(shè)韌性城市，應(yīng)對城市化伴隨的種種風(fēng)險，保持其正常運行和快速恢復(fù)能力，需要不斷地改進和適應(yīng)，讓城市成為有活力的、聯(lián)動的有機體。

多措并舉提升“免疫力”

“韌性城市”是指城市能夠憑自身的能力抵御災(zāi)害，減輕災(zāi)害損失，并合理地調(diào)配資源以從災(zāi)害中快速恢復(fù)過來。如今，城市規(guī)模越來越大，系統(tǒng)越來越精密，運行也越來越復(fù)雜。特別是大城市，地位特殊、系統(tǒng)繁復(fù)，面臨的各種風(fēng)險挑戰(zhàn)多，遇到災(zāi)害容易發(fā)生鏈?zhǔn)椒磻?yīng)和放大效應(yīng)。如何使城市像彈簧一樣有張有弛，憑借自身能力預(yù)防及減緩各種壓力和沖擊，并且迅速從中恢復(fù)？各地紛紛深入思考、展開行動。

國內(nèi)率先提出打造韌性城市的是上海。多年來，上海一直在城市管理運營精細化上下功夫，增加智慧基礎(chǔ)設(shè)施投入，大力發(fā)展數(shù)字化、人工智能，加速建設(shè)升級硬件設(shè)施，使城市安全、應(yīng)急處置能力、治理效能不斷提升，風(fēng)險防范能力增強。同時，采取城市安全風(fēng)險分級分類管控的方式，制定風(fēng)險管理清單，編撰風(fēng)險預(yù)警藍皮書，并深化隱患排查治理，建立健全城市應(yīng)急管理體系。借助“一網(wǎng)統(tǒng)管”工程，推動城市治理模式和體系的變革與重構(gòu)，比如建立城市運行數(shù)字體征系統(tǒng)，實現(xiàn)對城市運行風(fēng)險的智能感知，用數(shù)字化方式輔助城市管理主體決策，實現(xiàn)從市到社區(qū)的多層治理主體賦能，進而實現(xiàn)城市的“韌性治理”目標(biāo)，重塑城市韌性。

除了讓城市在洪澇、地震等風(fēng)險發(fā)生時安全運行，對建筑群落、電網(wǎng)系統(tǒng)、地下管網(wǎng)等進行全面風(fēng)險管控之外，近期，上海市建設(shè)交通工作黨委、市住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理委聚焦安全韌性城市建設(shè)中的風(fēng)險隱患，緊盯自建房、承重墻、房屋高空墜物、玻璃幕墻、燃氣監(jiān)管以及防汛防臺等安全隱患排查整治，主要領(lǐng)導(dǎo)帶頭深入一線、深入基層，深入困難多、群眾意見集中、工作打不開局面的領(lǐng)域開展專題大調(diào)研。不僅持續(xù)推動自建房安全專項整治“百日沖刺”行動和常態(tài)化排查整治，堅持分類施治、一棟一策、一事一議，加快推進自建房安全隱患整治銷號，還以12345熱線市民群眾反映強烈的破壞承重墻投訴點位為抓手，結(jié)合“一網(wǎng)統(tǒng)管”加強數(shù)據(jù)分析，找準(zhǔn)問題癥結(jié)，制定實用管用措施，確保件件有落實、件件有回音。

因發(fā)布《關(guān)于加快推進韌性城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》，北京成為全國首個將“韌性城市”建設(shè)納入新一輪城市總規(guī)劃的城市。北京提出，到2025年，韌性城市評價指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系基本形成，建成50個韌性社區(qū)、韌性街區(qū)或韌性項目，形成可推廣、可復(fù)制的韌性城市建設(shè)典型經(jīng)驗。到2035年，韌性城市建設(shè)取得重大進展，抵御重大災(zāi)害能力、適應(yīng)能力和快速恢復(fù)能力顯著提升。

今年特大暴雨后，北京全面啟動恢復(fù)重建，以“一年基本恢復(fù)、三年全面提升、長遠可持續(xù)發(fā)展”為總思路將重建工作與韌性城市建設(shè)結(jié)合起來。

在房山區(qū)的一處泥石流隱患點位，突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)發(fā)揮著重大作用，其運用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、遙感、GIS、北斗等技術(shù)，結(jié)合10個山區(qū)的477處重要突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害隱患點，布設(shè)16類1889臺/套專業(yè)設(shè)備，構(gòu)建起數(shù)據(jù)管理、動態(tài)展示、預(yù)警分析等八大模塊，基本實現(xiàn)了對監(jiān)測點的動態(tài)管理和精準(zhǔn)防控。通過雨量站、次聲儀、泥水位計、含水率儀等多個專業(yè)設(shè)備，可實時傳輸監(jiān)測數(shù)據(jù)，緊盯隱患點的動態(tài)變化。隨著降雨持續(xù)，系統(tǒng)后臺會發(fā)出預(yù)警提示警報，工作人員對多項數(shù)據(jù)進行復(fù)核后，避險轉(zhuǎn)移的預(yù)警信息能夠在第一時間發(fā)出。此外，系統(tǒng)布設(shè)于溝道上游泥石流形成區(qū)的雨量站，采用了移動通信和北斗衛(wèi)星雙路傳輸數(shù)據(jù)，確保在極端氣象條件下監(jiān)測數(shù)據(jù)正?；貍鳎梢耘c氣象部門的雨量設(shè)備互為補充，為風(fēng)險預(yù)判、監(jiān)測預(yù)警和復(fù)盤分析提供重要的數(shù)據(jù)支撐。

而基于數(shù)字孿生技術(shù)，北京還建立了城市內(nèi)澇模擬模型，以首都功能核心區(qū)為重點，反演內(nèi)澇積水的位置、面積和積水深度，繪制出核心區(qū)內(nèi)澇風(fēng)險圖。北京市政處相關(guān)負責(zé)人表示，“在汛期前，我們就以內(nèi)澇風(fēng)險圖為依據(jù)，為市應(yīng)急管理局等部門針對下凹橋、低洼路段等點位進行了風(fēng)險提示，相應(yīng)風(fēng)險點位加強了監(jiān)測設(shè)備布設(shè)和搶險人員值守?！?/p>

深圳緊隨其后。近日，深圳市規(guī)劃和自然資源局、深圳市應(yīng)急管理局組織編制的《深圳市應(yīng)急疏散救援空間規(guī)劃（2021—2035年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）正式印發(fā)實施，標(biāo)志著深圳市持續(xù)推動公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型、加快打造國際一流安全韌性發(fā)展示范城市又邁出了堅實的一步。

《規(guī)劃》重點指出，建立綜合性的應(yīng)急避難場所體系，以滿足多災(zāi)種綜合應(yīng)對、多資源綜合利用、多功能綜合配置、多人群綜合適用為原則。整合利用公園綠地、廣場、體育場館、學(xué)校、福利設(shè)施、公共人防工程等資源，規(guī)劃布局24處中心避難場所、150處普通長期固定避難場所和106處高齡群體特定避難場所，可滿足約228萬人中長期避難需求。此外，《規(guī)劃》聚焦“全災(zāi)種”“大應(yīng)急”新時代應(yīng)急救援目標(biāo)，建立“綜合+專業(yè)”救援互為補充、覆蓋全域、高效協(xié)同的應(yīng)急救援設(shè)施體系，共規(guī)劃5處綜合應(yīng)急救援基地、196座城市消防站、10座森林消防設(shè)施、16座海上應(yīng)急救援設(shè)施，構(gòu)建“綜合+專業(yè)”應(yīng)急醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施體系，以加強生命與健康安全防線。同時，構(gòu)建動靜結(jié)合、分級響應(yīng)的應(yīng)急物資儲備與配送設(shè)施體系，以及陸、空、水等多種途徑協(xié)同高效、層次清晰的城市立體應(yīng)急交通體系。

“《規(guī)劃》在應(yīng)急疏散救援空間體系建設(shè)、空間資源集約高效利用等方面做出了新嘗試，是深圳更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全、建設(shè)更高水平韌性城市的最新舉措?！敝袊こ淘涸菏俊⑸钲诖髮W(xué)土木工程與交通工程學(xué)院院長陳湘生說道。

“軟硬結(jié)合”筑牢“韌性”

聯(lián)合國開發(fā)計劃署駐華代表白雅婷曾指出，城市是經(jīng)濟活動和創(chuàng)新的中心，也是能源消耗和溫室氣體排放的主要來源，疫情后世界各地城市發(fā)展的變化將對全球可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生巨大影響。在促成變化的同時，城市也需要適應(yīng)變化，這當(dāng)中包括社會變化、經(jīng)濟變化、氣候變化，以實現(xiàn)長久的發(fā)展。國內(nèi)外學(xué)者也普遍認為，“韌性城市”建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，包含基礎(chǔ)設(shè)施韌性、經(jīng)濟韌性、社會韌性、空間韌性、生態(tài)韌性、治理韌性等方面，是城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，也是城市可持續(xù)發(fā)展的重要表現(xiàn)。

“此前關(guān)于城市防風(fēng)險，大多地方最關(guān)注消防和生產(chǎn)安全領(lǐng)域，疫情發(fā)生后，如何應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件成為各大城市關(guān)注焦點，這兩年伴隨極端天氣增多，如何應(yīng)對自然災(zāi)害也受到全面關(guān)注?！蓖跄擞癖硎?。

眼下，提升供水、能源、交通、物流等各類城市生命線系統(tǒng)韌性水平，強化極端情景下生命線工程保障能力，打造一個安全、韌性、宜居的家園，讓城市變得更加綠色、包容、可持續(xù)并惠及所有人，是現(xiàn)代城市治理的應(yīng)有之義。

國家減災(zāi)委員會專家委員會委員、中國地震應(yīng)急搜救中心研究員曲國勝指出，一個合格的韌性城市應(yīng)該能夠通過系統(tǒng)組成部分的優(yōu)化、協(xié)調(diào)、再組織等吸收和適應(yīng)災(zāi)害，從而使損失最小化，快速恢復(fù)至正常運行狀態(tài)。圍繞城市韌性能力建設(shè)，他提出要以韌性城市、韌性區(qū)縣、社區(qū)以及樓宇、家庭、個人的韌性能力提升為目標(biāo)，創(chuàng)建中國特大城市及城市群的韌性能力提升理論和實戰(zhàn)的應(yīng)用體系。

“隨著數(shù)字技術(shù)的快速迭代，全面推進城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為塑造未來城市核心競爭力、推動城市治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵之舉?！鄙虾Ｉ鐣茖W(xué)院政治與公共管理研究所副研究員薛澤林表示，以智治思維提升超大城市安全韌性，關(guān)鍵是將數(shù)字化轉(zhuǎn)型創(chuàng)新與客戶端需求結(jié)合起來，深刻把握技術(shù)為人服務(wù)的本質(zhì)要求，在三個“間”上著重用力。一是“時間”，城市安全韌性智治要引入時間維度，看城市管理是否更加準(zhǔn)時敏捷、企業(yè)審批是否更加快速高效、群眾服務(wù)是否更加及時便捷，這些是城市韌性的基本功。二是“空間”，城市安全韌性智治要關(guān)注空間維度，看城市管理和治理的線上、線下場景空間是否實現(xiàn)了有效融合，看企業(yè)和群眾辦事是否可以不用跑來跑去而是可以一門辦理或者在家線上辦理，這些是城市安全韌性的主動仗。三是“人間”，城市安全韌性智治要引入生活維度，看數(shù)字化轉(zhuǎn)型的項目是否能接地氣，真正解決人民群眾關(guān)注的“老大難”問題；看數(shù)字化轉(zhuǎn)型是否也有煙火氣，讓技術(shù)由“高冷”變得“溫柔”，讓城市更有人情味、更有趣味性、更有吸引力，這些是城市安全韌性的決勝招。

上海社會科學(xué)院社會學(xué)研究所研究員陶希東認為，我國韌性城市建設(shè)的路徑與策略主要有以下三個方面。第一，樹立韌性，形成適應(yīng)城市復(fù)雜巨系統(tǒng)特點的動態(tài)風(fēng)險綜合防范意識。建設(shè)韌性城市的首要工作應(yīng)該是無論規(guī)劃、建設(shè)還是管理，都要把安全放在第一位，自覺踐行“生命至上、人民至上”的“人民城市”理念，全面認識并理解城市韌性的真正內(nèi)涵，并切實轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的城市規(guī)劃、建設(shè)和管理理念，形成符合韌性特點和要求的綜合風(fēng)險治理意識。第二，軟硬兼顧、剛?cè)岵⑴e，全面提升城市功能或結(jié)構(gòu)韌性。城市功能或結(jié)構(gòu)韌性可以分為技術(shù)韌性、經(jīng)濟韌性、社會韌性和政府韌性等幾個方面，既包括城市應(yīng)對災(zāi)難風(fēng)險的硬件設(shè)施體系建設(shè)，也包括優(yōu)化決策、提升動員、增加社會交流互動等軟件系統(tǒng)建設(shè)，為各類災(zāi)害和不確定性風(fēng)險的沉著應(yīng)對，提供不同系統(tǒng)的最強功能及相互支持體系，這是我國建設(shè)韌性城市的重要路徑和戰(zhàn)略選擇。第三，注重全周期治理，提升城市應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)的過程韌性。過程韌性是針對危機或不確定性風(fēng)險的事前、事中、事后進程而言的韌性界定，分別對應(yīng)“維持力”、“恢復(fù)力”和“轉(zhuǎn)型力”。韌性城市建設(shè)重點要圍繞事前、事中、事后三個階段，在全周期采取應(yīng)對措施，螺旋式提升城市應(yīng)對災(zāi)難風(fēng)險的韌性能力。