鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策執(zhí)行效能提升：制度邏輯與實(shí)現(xiàn)路徑

劉西濤 步嘉峰

(哈爾濱商業(yè)大學(xué),黑龍江 哈爾濱 150028)

一、問(wèn)題提出

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,是黨中央在深刻認(rèn)識(shí)我國(guó)基本國(guó)情,并全面把握我國(guó)農(nóng)村發(fā)展階段的基礎(chǔ)上作出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策。黨的十九大報(bào)告中首次提出并確立了以“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！睘橹饕獌?nèi)容的“二十字方針”。“產(chǎn)業(yè)興旺”作為“二十字方針”的首要內(nèi)容,說(shuō)明鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重中之重,是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)繁榮、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收的重要途徑。黨的二十大報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興,堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展,加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó),扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。深化土地制度改革,發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè),發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì),發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技和裝備支撐,完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。以更強(qiáng)有力的舉措,凝聚共識(shí),匯聚力量,全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的新階段,完善鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策的基層執(zhí)行,優(yōu)化政策配套環(huán)境,提高政策執(zhí)行效率,是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的重要前提。從我國(guó)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的歷程來(lái)看,在過(guò)去的產(chǎn)業(yè)扶貧階段,主要是通過(guò)扶貧政策的傾斜在貧困地區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè),從而促進(jìn)農(nóng)民增收。但是在產(chǎn)業(yè)扶貧政策的變遷和基層的政策執(zhí)行中出現(xiàn)了許多問(wèn)題,為今后更高要求的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興指明了優(yōu)化和改進(jìn)方向。

因此本文基于制度邏輯理論,系統(tǒng)梳理鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行過(guò)程,分析在多重制度邏輯相互作用下對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行效果的影響,有助于及時(shí)調(diào)整政策執(zhí)行方式,提高政策執(zhí)行效率,提升政策執(zhí)行效能,推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

二、文獻(xiàn)綜述

“制度邏輯”,即在某一領(lǐng)域中持續(xù)穩(wěn)定存在并具有一定影響力的制度安排和行動(dòng)動(dòng)機(jī)。西方學(xué)者Thornton和Ocasio等將“制度邏輯”定義為一種由社會(huì)構(gòu)建的關(guān)于文化象征與物質(zhì)的歷史模式。通過(guò)分析有關(guān)制度邏輯的研究,發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策處于政治邏輯(politics)、行政邏輯(administration)、市場(chǎng)邏輯(market)、社會(huì)邏輯(society)等多重制度邏輯秩序下。多重制度邏輯之間相互博弈、相互影響,在沖突和融合之中逐步形成新的治理機(jī)制,并在鄉(xiāng)村政策執(zhí)行過(guò)程中與原有的治理機(jī)制一同推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。政治邏輯和行政邏輯分別指的是“政治—行政”二分法理論中的“政治”和“行政”。前者是國(guó)家在重大且普遍性的事項(xiàng)方面的活動(dòng),后者是國(guó)家在個(gè)別和微觀事項(xiàng)方面的活動(dòng),即國(guó)家意志的表達(dá)與國(guó)家意志的執(zhí)行,體現(xiàn)在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策中即決策層對(duì)具體政策的制定和考核以及基層政府對(duì)政策的執(zhí)行。市場(chǎng)邏輯是“政府—市場(chǎng)”二分法理論中的一端,鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還是要依靠大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和政策執(zhí)行中良好的市場(chǎng)環(huán)境,并尊重企業(yè)以追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的基本市場(chǎng)邏輯。社會(huì)邏輯是獨(dú)立于政府和市場(chǎng)邏輯之外獨(dú)特而重要的制度邏輯,是由政策執(zhí)行的目標(biāo)主體組成的一張獨(dú)特社會(huì)關(guān)系網(wǎng),在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策中農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、非營(yíng)利組織等基于各自的意愿參與到政策執(zhí)行中形成獨(dú)特的社會(huì)邏輯。

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的相關(guān)問(wèn)題從扶貧開(kāi)發(fā)到精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施以來(lái)就進(jìn)行了廣泛研究。但目前對(duì)于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的研究多以繼承產(chǎn)業(yè)扶貧和如何做好脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興銜接為重點(diǎn)。在鄉(xiāng)村振興新的戰(zhàn)略背景下,如何根據(jù)新戰(zhàn)略、新視角、新邏輯來(lái)執(zhí)行鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策成為新的研究熱點(diǎn)。

目前國(guó)內(nèi)的研究普遍基于不同視角來(lái)分析鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策本身問(wèn)題和政策執(zhí)行中的問(wèn)題。眾多學(xué)者從國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的宏觀角度來(lái)分析鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的問(wèn)題以及執(zhí)行問(wèn)題。首先應(yīng)當(dāng)推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。要在產(chǎn)業(yè)融合、人才培養(yǎng)、組織形式等方面進(jìn)行根本性的制度創(chuàng)新,以提高政策效能(溫鐵軍;2020)。在政策執(zhí)行過(guò)程中要吸取教訓(xùn),強(qiáng)化政策執(zhí)行主體之間的制度和組織的協(xié)同程度,提高政策執(zhí)行效率(章文光;2022)。而在政策執(zhí)行的后續(xù)跟進(jìn)方面,應(yīng)當(dāng)對(duì)政策的制定主體和執(zhí)行主體所履行職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督,保證鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的嚴(yán)格落實(shí),并不斷加強(qiáng)后續(xù)政策的制定和完善(左停;2020)。

還有一些學(xué)者聚焦相對(duì)微觀的視角,以農(nóng)村地區(qū)所處的特殊地域環(huán)境和具體發(fā)展的產(chǎn)業(yè)類(lèi)型為主要研究方向,分析了宏觀戰(zhàn)略背景下,微觀主體在政策執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題及改進(jìn)辦法。主張?jiān)卩l(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的細(xì)分領(lǐng)域?qū)ふ艺邎?zhí)行過(guò)程中的側(cè)重方向,推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)價(jià)值提升和體系構(gòu)建(蔣和平;2020)。并尋求鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行過(guò)程中各參與主體的利益平衡,以實(shí)現(xiàn)政策效能的最大化(陳紀(jì);2020)。同時(shí)積極引入數(shù)字金融、信息技術(shù)(董志勇;2020)、普惠金融等現(xiàn)代技術(shù)手段作為政策工具對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行分析(覃朝暉;2020)。最終總結(jié)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策執(zhí)行的成功經(jīng)驗(yàn),促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合與發(fā)展,帶動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。

三、多重制度邏輯博弈對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策執(zhí)行的影響

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下,根據(jù)“產(chǎn)業(yè)興旺”的目標(biāo)指引,運(yùn)用制度邏輯視角分析多重制度邏輯相互作用對(duì)于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行的影響(見(jiàn)圖1),有助于發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中存在的偏差,探究問(wèn)題的成因,實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行過(guò)程的優(yōu)化,并最終推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

圖1 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策在多重制度邏輯作用下的傳導(dǎo)路徑

(一)政治邏輯、行政邏輯雙重壓力導(dǎo)致執(zhí)行偏差

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的本質(zhì)是通過(guò)政策引領(lǐng)建立完整的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系,打造提升農(nóng)業(yè)、繁榮農(nóng)村、富裕農(nóng)民的產(chǎn)業(yè)。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策最終應(yīng)落實(shí)到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的能力建設(shè)方面。雖然不同地區(qū)都提出了聚焦富農(nóng)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的指導(dǎo)方向,并鼓勵(lì)各地通過(guò)發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)農(nóng)村商貿(mào)流通、促進(jìn)農(nóng)民就地就業(yè)、持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等措施促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,但是在基層政策執(zhí)行過(guò)程中由于行政邏輯的不完善,地方的政策執(zhí)行效果并未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。往往會(huì)出現(xiàn)“選擇性執(zhí)行”的情況,即基層行政人員只選擇符合自己利益的方面進(jìn)行執(zhí)行,或者根據(jù)本地區(qū)的情況選擇政績(jī)較為明顯的方向執(zhí)行。而忽視了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)是從區(qū)域整體產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展中獲得收益的客觀規(guī)律,導(dǎo)致政策執(zhí)行規(guī)劃畸變,甚至還會(huì)出現(xiàn)“精英俘獲”現(xiàn)象,致使所屬行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)無(wú)法均衡發(fā)展。

同時(shí),在政治邏輯統(tǒng)領(lǐng)下的目標(biāo)考核與行政邏輯下的行政變通空間雙重作用下,地方政府普遍出現(xiàn)“上有政策、下有對(duì)策”的情況。在面對(duì)上級(jí)政府政治邏輯下的考核時(shí),并未將發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)流通、增加就業(yè)等政策目標(biāo)所設(shè)立的能力提升的內(nèi)涵進(jìn)行落實(shí),而是將“鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展”通過(guò)企業(yè)數(shù)量、年生產(chǎn)總產(chǎn)值、新增就業(yè)等指標(biāo)進(jìn)行簡(jiǎn)單量化,并以此為政策執(zhí)行重點(diǎn)。因此在政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)許多不合理現(xiàn)象,如給予企業(yè)過(guò)度的稅收優(yōu)惠、幫助企業(yè)美化營(yíng)收數(shù)據(jù)等。這種通過(guò)表層數(shù)據(jù)來(lái)強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行效果從而應(yīng)付檢查的行為,嚴(yán)重忽視了政策執(zhí)行目標(biāo)的真正內(nèi)涵。這些行為也使政策效果大打折扣,導(dǎo)致原本聚焦產(chǎn)業(yè)能力提升的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策目標(biāo)嚴(yán)重偏離。

(二)政治邏輯、行政邏輯擾亂市場(chǎng)邏輯導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)趨同

對(duì)于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的良好發(fā)展來(lái)說(shuō),客觀自然條件、主觀政策扶持、良好的市場(chǎng)環(huán)境、合理的分配秩序等要素缺一不可。在市場(chǎng)邏輯下,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下充分競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰,不斷向規(guī)?；?、優(yōu)質(zhì)化方向發(fā)展。然而面對(duì)政治邏輯下的問(wèn)責(zé)壓力,鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了明顯的行政干預(yù)特點(diǎn)。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在發(fā)展的初期過(guò)度依賴(lài)行政資源的政策傾斜與對(duì)口公共部門(mén)的支持。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就是在政府主導(dǎo)的規(guī)劃下以政治任務(wù)的形式建立起來(lái)的,同樣后期發(fā)展也無(wú)法離開(kāi)政府幫扶單位的支持。所生產(chǎn)出來(lái)的產(chǎn)品也大多通過(guò)對(duì)口幫扶等方式對(duì)相關(guān)部門(mén)進(jìn)行銷(xiāo)售或由相關(guān)部門(mén)采購(gòu)。這樣的發(fā)展和銷(xiāo)售模式,嚴(yán)重違背了市場(chǎng)邏輯,且具有不可持續(xù)性,對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展極為不利。

部分地區(qū)提出了“一鎮(zhèn)一業(yè)、一村一品”等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,并在農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、服務(wù)業(yè)的細(xì)分領(lǐng)域做出規(guī)劃,指導(dǎo)地方鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但是在具體政策執(zhí)行過(guò)程中,基層政府行政科層的執(zhí)行邏輯普遍傾向于投入少、見(jiàn)效快、效益好的產(chǎn)業(yè)。同時(shí)也會(huì)在政治邏輯下根據(jù)自身對(duì)于上級(jí)政府的回應(yīng)程度選擇相關(guān)產(chǎn)業(yè)。這樣往往會(huì)忽視農(nóng)村地區(qū)自身的發(fā)展優(yōu)勢(shì)和一定空間內(nèi)的產(chǎn)業(yè)布局情況?；鶎诱畬?duì)于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的選擇忽視了市場(chǎng)邏輯,違背了產(chǎn)業(yè)分布的客觀條件和市場(chǎng)化運(yùn)作方式。地方政府的政治邏輯壓力和行政邏輯過(guò)度干預(yù)致使市場(chǎng)邏輯嚴(yán)重混亂。一方面,導(dǎo)致不公平競(jìng)爭(zhēng)破壞鄉(xiāng)村企業(yè)發(fā)展環(huán)境,另一方面,影響規(guī)劃中真正對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展有益的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行布局,導(dǎo)致地區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)趨同,沒(méi)有做到因地制宜。再者,政治邏輯和行政邏輯對(duì)市場(chǎng)邏輯的嚴(yán)重干擾也對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的政策資源造成了嚴(yán)重的浪費(fèi)。

(三)行政邏輯的內(nèi)在動(dòng)力和服從力缺失導(dǎo)致政策執(zhí)行緩慢

行政內(nèi)在動(dòng)力缺失主要表現(xiàn)為上級(jí)政府出臺(tái)相關(guān)政策后,基層政府迫于政治壓力而進(jìn)行非自愿執(zhí)行的一種狀態(tài),通常表現(xiàn)為“無(wú)考核、無(wú)行動(dòng)”。由于鄉(xiāng)村振興只提出了幾年時(shí)間,從產(chǎn)業(yè)扶貧到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)換也剛開(kāi)始不久,因此鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策出臺(tái)以后還沒(méi)有跟進(jìn)制定明確的考核指標(biāo)和可操作的考核方案。這導(dǎo)致政策出臺(tái)初期,上級(jí)政府因?yàn)楦鞯胤娇陀^原因,允許基層政府執(zhí)行的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策,實(shí)際上政策并未得到真正執(zhí)行。如要通過(guò)建立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系、工作推進(jìn)體系、考核評(píng)價(jià)體系、督導(dǎo)問(wèn)責(zé)體系等“四個(gè)體系”加速推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)振興的政策執(zhí)行過(guò)程中,從問(wèn)責(zé)考核體系提出到具體實(shí)施需要一段時(shí)間,在這段政策還未匹配考核辦法和操作辦法的真空期內(nèi), 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策對(duì)基層政策執(zhí)行者來(lái)說(shuō)就是無(wú)考核、無(wú)監(jiān)督的“軟政策”。政策執(zhí)行內(nèi)在動(dòng)力的缺失導(dǎo)致政策推進(jìn)進(jìn)度極慢,嚴(yán)重阻礙了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大。

服從力缺失是指政策執(zhí)行過(guò)程中,基層政策執(zhí)行者不遵循政策精神,敷衍或者忽視地方根本利益,甚至改變推行鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的行為。自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出以來(lái),國(guó)家出臺(tái)了一系列促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策。財(cái)政政策方面,給予農(nóng)業(yè)種子采購(gòu)、農(nóng)機(jī)購(gòu)買(mǎi)和維修以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼等,用于支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展,并強(qiáng)調(diào)地方政府不得挪用中央專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi),也不得因中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金變化而減少地方財(cái)政原有支出。在稅收政策方面,針對(duì)國(guó)家重點(diǎn)扶持的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目企業(yè)所得稅實(shí)施“三免三減半”政策,直接用于農(nóng)、林、牧、漁的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)用地免征土地使用稅,農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)免征增值稅等。然而,由于部分基層政府的政策執(zhí)行服從力缺失,部分經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)存在截留或挪用中央專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼的行為,同時(shí)本級(jí)政府的財(cái)政支出也未達(dá)到上級(jí)要求,有的地區(qū)還存在縮短企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼年限和延長(zhǎng)稅收返還年限的情況。 正是由于政策執(zhí)行缺乏服從力,基層政府在政策執(zhí)行中出現(xiàn)了“有令不行、有禁不止”的情況,許多扶持政策并未及時(shí)跟上,致使許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一直維持著“存續(xù)”狀態(tài)。這既是對(duì)公共財(cái)政投入的巨大浪費(fèi),也延緩了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(四)社會(huì)邏輯弱化導(dǎo)致政策目標(biāo)群體參與度低

鄉(xiāng)村振興的目的是在農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)共同富裕,發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)也是以增加農(nóng)民收入、改善農(nóng)村地區(qū)生存環(huán)境為主要目標(biāo)的。農(nóng)民作為鄉(xiāng)村社會(huì)的主要群體,是鄉(xiāng)村的建設(shè)者、受益者、維護(hù)者,是鄉(xiāng)村振興政策的主要目標(biāo)群體。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策理應(yīng)以農(nóng)民為主要參與對(duì)象,應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)農(nóng)民自覺(jué)、有序地參與到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的建設(shè)中來(lái)。充分發(fā)揮農(nóng)民作為政策目標(biāo)主體在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的積極性和創(chuàng)造性。并且積極引導(dǎo)農(nóng)村基層自治性組織和相關(guān)非營(yíng)利性組織等為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的執(zhí)行和宣傳作出相應(yīng)貢獻(xiàn)。

目前農(nóng)民在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的執(zhí)行過(guò)程中嚴(yán)重缺失,導(dǎo)致社會(huì)邏輯對(duì)政治邏輯和行政邏輯的影響力嚴(yán)重受限。一方面,農(nóng)民參與政策執(zhí)行的自主性不足。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的制定大致上是一種自上而下的制定策略,政府在制定政策中與農(nóng)民的溝通可能并不充分。在執(zhí)行過(guò)程中也普遍采取直接實(shí)施的方式,導(dǎo)致鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的執(zhí)行目標(biāo)主體被忽視。另一方面,農(nóng)民自身的主體意識(shí)不夠強(qiáng)烈。由于農(nóng)村地區(qū)地廣人稀、農(nóng)地分散、村落間距離較遠(yuǎn)等客觀因素,大部分農(nóng)民群體無(wú)法及時(shí)對(duì)接城市市場(chǎng)和國(guó)家政策資源,從客觀上限制了農(nóng)民作為政策目標(biāo)主體參與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的執(zhí)行。受制于自身的權(quán)利意識(shí),對(duì)政策理解程度,以及發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的意愿,農(nóng)民普遍參與政策執(zhí)行的主動(dòng)性不足。同時(shí)作為農(nóng)村基層自治性組織的村委會(huì)和社會(huì)非營(yíng)利性組織也嚴(yán)重缺位,沒(méi)有充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行政策執(zhí)行方面的宣傳和教育,也沒(méi)有積極參與到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行中來(lái)。社會(huì)邏輯中的許多環(huán)節(jié)都嚴(yán)重缺位,導(dǎo)致社會(huì)邏輯的影響力被嚴(yán)重弱化。農(nóng)民等政策執(zhí)行目標(biāo)群體的參與度和配合度不高,極大地增加了基層政府執(zhí)行鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策的難度。

四、提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策執(zhí)行效能的實(shí)現(xiàn)路徑

(一)提高鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策執(zhí)行主體的執(zhí)行力

在行政主體方面,應(yīng)當(dāng)明確鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策各執(zhí)行主體的職責(zé)分工,確立鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策執(zhí)行中的組織領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)和具體執(zhí)行負(fù)責(zé)單位。各執(zhí)行主體應(yīng)當(dāng)通力協(xié)作,完整準(zhǔn)確地貫徹落實(shí)上級(jí)部門(mén)關(guān)于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策意圖。如省級(jí)政府負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的總體規(guī)劃,并由主管部門(mén)農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳負(fù)責(zé)組織實(shí)施、制定標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督考核。同時(shí)在平級(jí)的協(xié)同部門(mén)方面,財(cái)政廳負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行財(cái)政投資政策,城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃和審批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地,國(guó)土資源局保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)用地供應(yīng),文化旅游局負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)中旅游康養(yǎng)領(lǐng)域的引導(dǎo)發(fā)展,宣傳部門(mén)應(yīng)當(dāng)加大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的宣傳力度。各政策執(zhí)行主體在總體規(guī)劃的指引下密切協(xié)作,定期向主管部門(mén)匯報(bào)政策執(zhí)行情況。由主管部門(mén)統(tǒng)一匯總后向上級(jí)政府匯報(bào),再由上級(jí)政府對(duì)政策執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估,以保證鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策階段性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

在行政監(jiān)督方面,應(yīng)當(dāng)盡快建立鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策執(zhí)行監(jiān)督考核機(jī)制。制定完善的政策執(zhí)行效果評(píng)估方案,定期評(píng)估鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的主要指標(biāo)、重大時(shí)間節(jié)點(diǎn)的政策執(zhí)行進(jìn)度、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策目標(biāo)完成程度。并依據(jù)評(píng)估結(jié)果開(kāi)展動(dòng)態(tài)維護(hù),分析政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題,及時(shí)調(diào)整執(zhí)行方式。評(píng)估之后還要對(duì)相關(guān)責(zé)任主體進(jìn)行問(wèn)責(zé),保持政策執(zhí)行主體的約束感,對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行主體進(jìn)行有效規(guī)范。同時(shí)還可以引入第三方評(píng)估機(jī)制,對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行效果進(jìn)行評(píng)估,提高行政監(jiān)督工作的透明度、客觀性和科學(xué)性。

在行政人員方面,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策執(zhí)行人員隊(duì)伍建設(shè)。要想提高政策執(zhí)行效率,首先就要提高政策執(zhí)行人員的專(zhuān)業(yè)技能和綜合素質(zhì),合理配置人員數(shù)量、年齡結(jié)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)方向。打造一批“愛(ài)農(nóng)村、懂農(nóng)業(yè)、愛(ài)農(nóng)民”的高質(zhì)量“三農(nóng)”工作隊(duì)伍。同時(shí)還要定期組織政策執(zhí)行人員進(jìn)行政策理論學(xué)習(xí)和實(shí)地考察,及時(shí)掌握鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行的實(shí)際情況,并積極引進(jìn)外省先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。多措并舉提高政策執(zhí)行人員的專(zhuān)業(yè)技能和綜合素質(zhì),切實(shí)提高鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策執(zhí)行人員的執(zhí)行力。

(二)強(qiáng)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策執(zhí)行過(guò)程的組織和技術(shù)創(chuàng)新

在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策執(zhí)行過(guò)程中,非常重要的一點(diǎn)是在多重制度邏輯下找到平衡點(diǎn),并以此平衡點(diǎn)為關(guān)鍵進(jìn)行組織和技術(shù)上的創(chuàng)新。從而在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策執(zhí)行過(guò)程中提高政策執(zhí)行效率,實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo),充分發(fā)揮政策價(jià)值,保證鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。

首先,面對(duì)政治邏輯、行政邏輯主導(dǎo)引起的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)趨同以及市場(chǎng)邏輯和社會(huì)邏輯弱化導(dǎo)致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生存能力較弱等情況,要尋找多種制度邏輯在政策執(zhí)行過(guò)程中的“最大公約數(shù)”,在不損害各方合理的基本訴求的情況下,充分發(fā)揮各方在政策執(zhí)行過(guò)程中的優(yōu)勢(shì),進(jìn)行組織和技術(shù)上的創(chuàng)新。例如,構(gòu)建以政府為執(zhí)行主體,以農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為經(jīng)營(yíng)主體,以村委會(huì)和志愿服務(wù)組織為參與主體的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合機(jī)制。引入新技術(shù)、新業(yè)態(tài),對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策執(zhí)行的組織形式進(jìn)行創(chuàng)新,做到政府引領(lǐng)方向、企業(yè)選擇領(lǐng)域、社會(huì)參與維護(hù),多方共建、共同努力。通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策執(zhí)行過(guò)程中的組織再創(chuàng)新,發(fā)掘鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)新動(dòng)能,壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè),富裕農(nóng)民生活。

其次,在政治邏輯和行政邏輯這種具有較強(qiáng)影響關(guān)系的制度邏輯下,可以考慮通過(guò)引入新的政策執(zhí)行技術(shù)手段更高效地執(zhí)行政策,以更好地完成上級(jí)制定的政策目標(biāo)。例如,在政治邏輯中,上級(jí)政府進(jìn)行制度創(chuàng)新出臺(tái)政策,要求在農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行三權(quán)分置、土地流轉(zhuǎn),以保證農(nóng)戶(hù)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能獲得穩(wěn)定的土地資源供應(yīng),保證生產(chǎn)。那么下級(jí)政策執(zhí)行部門(mén)可以通過(guò)創(chuàng)新信息技術(shù)、引入金融資本、發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)等方式對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策執(zhí)行的技術(shù)工具進(jìn)行創(chuàng)新。一方面,可以提高政策執(zhí)行效率,完成上級(jí)制定的政策目標(biāo),另一方面,在政策執(zhí)行過(guò)程中也切實(shí)提升了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展能力,保證了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。

(三)調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策執(zhí)行目標(biāo)群體的積極性

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策作為國(guó)家接續(xù)產(chǎn)業(yè)扶貧而推出的新政策,政策執(zhí)行目標(biāo)群體對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的理解和認(rèn)可很大程度上影響著政策的執(zhí)行。農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)家、村委會(huì)、志愿服務(wù)組織、非營(yíng)利性組織等群體作為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策執(zhí)行的目標(biāo)群體,應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動(dòng)其積極性,保證政策執(zhí)行順暢。

首先,應(yīng)當(dāng)加大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的宣傳力度,擴(kuò)大政策宣傳范圍,提高鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策在目標(biāo)群體中的了解度。通過(guò)目標(biāo)群體聚集性較高的媒體平臺(tái),用符合目標(biāo)群體喜好的宣傳方式進(jìn)行政策的宣傳和講解,使目標(biāo)群體了解、接受、認(rèn)可鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策,并自覺(jué)參與到政策執(zhí)行過(guò)程中來(lái)。

其次,在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的宣傳教育基礎(chǔ)上充分挖掘政策執(zhí)行目標(biāo)群體的人力資源潛力。充分考慮社會(huì)邏輯對(duì)于目標(biāo)主體行為能力和認(rèn)知水平的塑造效果。對(duì)農(nóng)民進(jìn)行知識(shí)教育和技能培訓(xùn),培養(yǎng)具有專(zhuān)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的“鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)工人”。根據(jù)各地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的具體情況,因地制宜地對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民進(jìn)行多元化的生產(chǎn)技能培訓(xùn),將其塑造為適應(yīng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求的“新農(nóng)民”。使農(nóng)民有機(jī)會(huì)、有能力在一系列參與政策執(zhí)行的機(jī)會(huì)中進(jìn)行選擇,切實(shí)提高農(nóng)民群體在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策執(zhí)行中的參與積極性。

最后,應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與政策執(zhí)行。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策涉及一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展,僅靠政府難以對(duì)多樣化的政策目標(biāo)群體進(jìn)行全面的調(diào)查了解,也難以滿足其復(fù)雜的需求。以村委會(huì)和非營(yíng)利性社會(huì)組織為代表的政策目標(biāo)群體可以解決這一困境,幫助政策執(zhí)行主體完成鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策執(zhí)行的“最后一公里”。在政策制定的過(guò)程中,社會(huì)組織可以廣泛收集民意為政府部門(mén)提供參考,并加強(qiáng)溝通和協(xié)商,推進(jìn)政策的制定和落實(shí)。在政策宣傳過(guò)程中,社會(huì)組織可以充分調(diào)動(dòng)政策目標(biāo)群體的主動(dòng)性和積極性,發(fā)揮志愿服務(wù)組織在溝通協(xié)調(diào)中的作用,及時(shí)準(zhǔn)確地向政策目標(biāo)群體講解鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。在政策執(zhí)行過(guò)程中,政府也應(yīng)當(dāng)充分吸納社會(huì)組織對(duì)于政策執(zhí)行的意見(jiàn),加強(qiáng)溝通和協(xié)商,及時(shí)調(diào)整政策執(zhí)行方式,提高政策執(zhí)行效率。最終凝聚社會(huì)力量,形成促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策高效執(zhí)行的強(qiáng)大合力。

(四)培育鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策執(zhí)行的市場(chǎng)環(huán)境

雖然目前在鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中政治邏輯和行政邏輯的影響力較大,但是一個(gè)產(chǎn)業(yè)要想獲得長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展必須由市場(chǎng)邏輯來(lái)進(jìn)行驅(qū)動(dòng)。要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)勢(shì),調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的積極因素參與到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的執(zhí)行中來(lái),積極營(yíng)造有利于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行的市場(chǎng)環(huán)境。通過(guò)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制,簡(jiǎn)化行政審批流程,加強(qiáng)招商引資力度等措施,鼓勵(lì)各企業(yè)依法平等地參與到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中來(lái)。在完成前期引領(lǐng)和實(shí)施等基礎(chǔ)性工作之后,政治邏輯和行政邏輯應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)赜行蛲顺?讓市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行自我調(diào)節(jié)。減少行政力量扶持,提高資源配置效率,讓市場(chǎng)主體進(jìn)行自由競(jìng)爭(zhēng),充分激發(fā)市場(chǎng)主體的積極性。但市場(chǎng)機(jī)制也存在自身的弊端,即“市場(chǎng)失靈”。這時(shí)候就需要行政機(jī)制進(jìn)行補(bǔ)位,對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控,根據(jù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的客觀實(shí)際情況,在不破壞鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)現(xiàn)有生產(chǎn)力的情況下,順應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律,制定并執(zhí)行有利于解決“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)狀的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。

在政策執(zhí)行和調(diào)整“市場(chǎng)失靈”的同時(shí)政府也要通過(guò)政策的制定和執(zhí)行來(lái)營(yíng)造公平的市場(chǎng)環(huán)境。在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策執(zhí)行的市場(chǎng)環(huán)境中,市場(chǎng)機(jī)制主要解決效率問(wèn)題,而政策制定和執(zhí)行主要解決公平問(wèn)題。在制定鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策中往往傾向于國(guó)有企業(yè)等大型企業(yè),例如,提出要大力發(fā)展龍頭企業(yè),發(fā)揮北大荒集團(tuán)的帶頭作用,一定程度上影響了中小企業(yè)參與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)建設(shè)的積極性,對(duì)中小企業(yè)的政策扶持力度有待提高。因此,應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮政策執(zhí)行在市場(chǎng)環(huán)境中的積極作用,將政策資源向中小企業(yè)和偏遠(yuǎn)地區(qū)適當(dāng)傾斜,并在政策執(zhí)行過(guò)程中對(duì)其采取合理照顧措施。充分激發(fā)市場(chǎng)中各類(lèi)主體的積極性,培育有利于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策執(zhí)行的市場(chǎng)環(huán)境。

五、結(jié)論與展望

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策在多重制度邏輯博弈下的執(zhí)行過(guò)程,從某種意義上講,也是鄉(xiāng)村振興實(shí)踐和發(fā)展的過(guò)程。鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè),鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的標(biāo)志是產(chǎn)業(yè)興旺。通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策在多重制度邏輯影響下各相關(guān)主體的傳導(dǎo)路徑和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策執(zhí)行效果影響的梳理,以及對(duì)提升政策執(zhí)行效能策略的系統(tǒng)分析,可以明確的是,要想提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策執(zhí)行效能,必須意識(shí)到多重制度邏輯對(duì)政策執(zhí)行的塑造力,以及政策主體、政策環(huán)境、政策對(duì)象對(duì)政策效能提升的影響力。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的新階段,重視多重制度邏輯之間的相互博弈,尊重鄉(xiāng)村地區(qū)的客觀條件,提升農(nóng)村地區(qū)人力資源水平,進(jìn)行制度、組織、技術(shù)的協(xié)同創(chuàng)新,最終提高鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的執(zhí)行效能,促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展,推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。