地方政府民生政策執(zhí)行偏差的影響因素與調(diào)適路徑

內(nèi)容提要 地方政府在執(zhí)行民生政策的過程中會受到一系列復(fù)雜因素的影響，對其進行有效規(guī)范是推進社會治理現(xiàn)代化的客觀需要。一方面，導(dǎo)致地方政府民生政策執(zhí)行偏差的思想誘因主要在于因職務(wù)生存需要的避責(zé)及穩(wěn)定優(yōu)先導(dǎo)向、因職業(yè)發(fā)展需要的獎勵及晉升優(yōu)先導(dǎo)向以及領(lǐng)導(dǎo)班子成員“有限理性”條件下的其他不確定因素。另一方面，目前對地方政府民生政策執(zhí)行影響較大的外在機制主要在于“懲罰”導(dǎo)向的問責(zé)追責(zé)機制和“激勵”導(dǎo)向的獎勵表彰及人事晉升機制。根據(jù)獎懲措施配套力度與運用周期長短的不同，與兩者密切聯(lián)系的上級短期壓力下沉“準(zhǔn)機制”和評價考核機制也對地方政府執(zhí)行民生政策有著較大的影響。主觀思想誘因先天具有一定的不可預(yù)測性與較強的內(nèi)生性，加之其本身就深受外在作用機制的影響，因此，規(guī)范地方政府民生政策執(zhí)行的主要路徑在于對相關(guān)影響機制進行調(diào)適。推進問責(zé)追責(zé)機制的合理化、獎勵晉升機制的科學(xué)化、短期壓力下沉的規(guī)范化、評價考核機制的精細(xì)化，將有助于減少地方政府民生政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象的發(fā)生。

關(guān)鍵詞 地方政府 公共政策 民生政策 執(zhí)行偏差

陳帥飛，湖北師范大學(xué)經(jīng)濟管理與法學(xué)院講師 廈門大學(xué)中國特色社會主義研究中心研究人員

本文為湖北省教育廳哲學(xué)社會科學(xué)研究項目“共同富裕實踐下地方政府治理創(chuàng)新與效能提升研究”（22Q129）和湖北師范大學(xué)引進人才科研啟動基金項目“新時代推進地方政府治理能力現(xiàn)代化的路徑研究”（HS2022RC002）的階段性成果。

自黨的十八大以來，我國穩(wěn)步推進民生相關(guān)領(lǐng)域各項改革，各級地方政府的民生治理能力及治理效能整體上有了明顯提升，有力地促進了人民生活水平的改善。民生政策作為地方政府履行民生治理職能的重要載體，涉及就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障、人居環(huán)境等諸多與民生福祉息息相關(guān)的公共事項。當(dāng)前，民生領(lǐng)域受到各級政府的高度重視，加之民生政策具有牽涉利益鏈復(fù)雜、政策見效周期不穩(wěn)定、內(nèi)容指標(biāo)化程度高、涉及公眾面廣等特點，因而其也是相對易使政策執(zhí)行主體被問責(zé)或出成績的公共政策類型。在各種內(nèi)外部復(fù)雜因素的共同影響下，部分地方政府在民生政策執(zhí)行的過程中出現(xiàn)了急功近利、懶政怠政、形式主義等不良行為，進而導(dǎo)致一定程度的政策執(zhí)行偏差。那么，地方政府民生政策執(zhí)行偏差的主要表征是什么？影響我國地方政府民生政策執(zhí)行的主要內(nèi)外部因素有哪些？這些影響因素又是如何導(dǎo)致部分地方政府在民生政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差行為的？如何有針對性地進行調(diào)適，從而基于推進社會治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要，盡可能消除地方政府在民生政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的種種偏差？上述問題便是本文聚焦的論題。

一、當(dāng)前地方政府民生政策執(zhí)行偏差的主要表征

除計劃單列市、副地級市等少數(shù)特殊行政區(qū)劃外，我國地方政府大體上可分為省級（省、自治區(qū)、直轄市等）層級、地市（地級市、自治州、盟等）層級、區(qū)縣（縣、區(qū)、縣級市、自治旗等）層級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、街道等）層級。其中，省級地方政府擁有頗為豐富的政策執(zhí)行資源，主要承擔(dān)宏觀布局和綜合規(guī)劃的職責(zé)。地市級地方政府擁有較強的政策執(zhí)行能力和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，主要起承上啟下的樞紐作用。區(qū)縣層級地方政府既是上級各項政策的執(zhí)行者和反饋者，又是其所轄下級政府的組織者和監(jiān)督者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級地方政府作為最基層的政府層級，則是確保各項政策舉措最終全面落實、覆蓋的關(guān)鍵。這一層級制政府組織結(jié)構(gòu)在發(fā)揮自身優(yōu)勢的同時，不可避免地存在著層級傳遞偏差、應(yīng)變能力有限等問題。同時，民生政策的執(zhí)行還涉及橫向上的多元主體協(xié)作問題，相應(yīng)又面臨“跨部門時的權(quán)責(zé)模糊”“跨區(qū)域時的行政壁壘”等客觀桎梏。在缺乏強有力的黨政主體科學(xué)、合理地進行“高位推動”的情況下[1]，地方政府民生政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象的發(fā)生與這些因素聯(lián)系密切。

具體而言，省級地方政府接受中央政府的直接領(lǐng)導(dǎo)，省級主政官員屬于“中管干部”，其公共政策執(zhí)行自主裁量范圍、被問責(zé)及人事變動時可博弈的空間都相對有限，相應(yīng)政策執(zhí)行變量也是各級地方政府中最少的，民生政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象也較少出現(xiàn)。而市縣級地方政府在執(zhí)行民生政策時相對擁有了較大的可再造空間，同時人事獎懲因素也較多地影響著地方政府的政策執(zhí)行過程，這使得市縣兩級地方政府會較多地受到前述因素的影響，其民生政策執(zhí)行也隨之存在較多的變數(shù)。最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級地方政府，受到上級地方政府的層層約束，加之自身所擁有的權(quán)力也相對較小，以及客觀上存在的人事晉升“天花板”，其公共政策執(zhí)行過程更多的只是較為“忠實”地將上級地方政府的意圖呈現(xiàn)出來。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級地方政府民生政策執(zhí)行偏差的原因主要在于對上級已出現(xiàn)偏差的部署的執(zhí)行，同時上級的重壓與自身履職能力局限的雙重扭曲，可能導(dǎo)致民生政策執(zhí)行出現(xiàn)新的偏差或是對上級偏差部署進一步地放大。綜上所述，地方政府民生政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象主要出現(xiàn)在地市級地方政府及以下層級，但關(guān)鍵在于中間層級的市縣兩級地方政府，這也是本文所著重探討的對象層級。

顧名思義，民生政策執(zhí)行偏差指的是民生政策在執(zhí)行過程中偏離了制定的初衷和預(yù)期的軌跡，其通常存在兩種情況：一是民生政策執(zhí)行后，各項政策效益低于預(yù)期；二是相關(guān)各項政策效益超出了預(yù)期。對于第二種情況，通常無須進行糾正和調(diào)適，更多是進行經(jīng)驗的總結(jié)和推廣。而第一種情況直接影響了民生的保障和改善，亟須予以關(guān)注和糾偏。然而，對民生政策執(zhí)行后的實際效益往往難以進行準(zhǔn)確的評估，因而各級政府通常是運用就業(yè)率、入學(xué)率、人均醫(yī)療床位數(shù)、房屋改造戶數(shù)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)數(shù)量、相關(guān)榮譽稱號及權(quán)威獎項等顯性指標(biāo)來衡量民生政策的執(zhí)行效益。與之相應(yīng)，各級地方政府在民生政策執(zhí)行過程中往往緊緊圍繞相關(guān)顯性指標(biāo)的達成展開工作，民生政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象的發(fā)生也是處于這一背景之下。

在執(zhí)行上級布置的民生政策任務(wù)時，一些地方政府通常以前述顯性指標(biāo)作為衡量政策執(zhí)行質(zhì)量的依據(jù)，相應(yīng)存在未達到指標(biāo)、達到指標(biāo)、超出指標(biāo)三種情況。自黨的十八大以來，伴隨著全面從嚴(yán)治黨的穩(wěn)步推進，公共政策執(zhí)行的配套問責(zé)力度較之以往有了大幅提升，地方政府對上級出臺的公共政策搪塞敷衍、規(guī)避應(yīng)付的現(xiàn)象也明顯減少。當(dāng)前各級地方政府在執(zhí)行民生政策的過程中，往往會竭力完成上級布置的任務(wù)，因未能達到預(yù)期政策執(zhí)行指標(biāo)而被問責(zé)的現(xiàn)象已較少出現(xiàn)。反而是在政策執(zhí)行相關(guān)顯性指標(biāo)達標(biāo)甚至是超出要求的情況下，民生政策對部分地方提升民生福祉的實際效益卻常常未能達到預(yù)期，進而出現(xiàn)地方政府民生政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象。因此，當(dāng)前地方政府民生政策執(zhí)行偏差的癥結(jié)在于相關(guān)指標(biāo)設(shè)置不合理，主要有以下三種情形：

一是由機械照搬導(dǎo)致的指標(biāo)設(shè)置不合理以及相應(yīng)民生政策執(zhí)行偏差。較高層級政府須從相對宏觀角度對政策內(nèi)容進行考量，制定的民生政策內(nèi)容主要起指導(dǎo)、督促作用，政策的有效執(zhí)行落地離不開下級地方政府結(jié)合轄區(qū)實際情況，逐級對政策內(nèi)容及具體指標(biāo)進行必要的細(xì)化、調(diào)整。然而，近十余年來，在問責(zé)追責(zé)高壓態(tài)勢下，地方政府一般都會極力避免在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)過失，加之“一刀切”“甩鍋”式問責(zé)等不當(dāng)情形在部分地方依然頻現(xiàn)，導(dǎo)致部分中低層級地方政府的避責(zé)情緒凸顯。秉持著“風(fēng)險”最小化原則，中低層級地方政府往往會較為機械地簡單調(diào)整甚至直接照搬上級政策文本。民生政策執(zhí)行的過程本就會涉及大量復(fù)雜變量，地方政府如不能因時制宜、因地制宜對政策進行必要再造，而是將地方風(fēng)俗、人口結(jié)構(gòu)、地理環(huán)境等變量直接與政策文本進行剛性適配，則極易導(dǎo)致民生政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。

二是由層層加碼導(dǎo)致的指標(biāo)設(shè)置不合理以及相應(yīng)民生政策執(zhí)行偏差。當(dāng)前仍有部分中間層級地方政府不能正確認(rèn)識自身的角色定位與權(quán)力邊界，在行政區(qū)域限制、要素資源有限等硬性條件的約束下[1]，將對轄區(qū)要素資源的有效控制、擴展以及任期內(nèi)顯性政績的最大化作為優(yōu)先行動目標(biāo)，并以此謀求主政官員的職業(yè)發(fā)展。在對下級布置政策執(zhí)行任務(wù)時，濫用所擁有的行政權(quán)力以及自主裁量空間，對民生政策“層層加碼”，罔顧轄區(qū)當(dāng)?shù)乜陀^條件的限制，提出一系列不合理且機械化的指標(biāo)任務(wù)。由于層級制下的地方政府通常無條件服從上級政府，加之部分地方對問責(zé)追責(zé)工具的不當(dāng)使用，基層地方政府不得不全力執(zhí)行經(jīng)過“層層加碼”的民生政策，面對上級施壓與自身履職條件局限的雙重困境，為了達成上級的政策執(zhí)行指標(biāo)要求，過度地調(diào)動、占用轄區(qū)內(nèi)的諸多公共資源，并在一定時期內(nèi)采取一些變通甚至是違規(guī)的舉措，這也進一步加劇了民生政策的執(zhí)行失真。

三是由形式主義導(dǎo)致的指標(biāo)設(shè)置不合理以及相應(yīng)民生政策執(zhí)行偏差。隨著全面從嚴(yán)治黨的穩(wěn)步推進，當(dāng)前地方政府對上級下達的政策執(zhí)行指標(biāo)公然打折扣的現(xiàn)象已較為鮮見。由于民生政策大多需一定時間的積累才能顯現(xiàn)其政策效益，部分中間層級地方政府為了盡快實現(xiàn)政策執(zhí)行成績的可視化，要求以造文填表、開會擺拍、系統(tǒng)錄入、簽到打卡等作為工作開展的載體和憑據(jù)，并以此作為評價下轄地方政府政策執(zhí)行質(zhì)量的指標(biāo)，而并不聚焦民生政策執(zhí)行的實際效能如何。當(dāng)上級政府對某一形式載體及其指標(biāo)有較高關(guān)注度時，層級制與高壓問責(zé)態(tài)勢下的壓力傳導(dǎo)，就會使較低層級地方政府往往不具備申訴和再調(diào)整的空間，只能全力圍繞上級政府提出的形式要求開展工作。這一過程常常忽視了對轄區(qū)當(dāng)?shù)乜陀^需要與政策實際執(zhí)行效果，使得民生政策的實際效益大打折扣。

二、地方政府民生政策執(zhí)行偏差的主觀思想誘因

民生政策執(zhí)行偏差的行為主體一般是相關(guān)地方政府的主政官員，因而有必要基于地方政府主政官員的角度，對民生政策執(zhí)行偏差的主觀思想誘因進行分析。由于“官本位”價值標(biāo)準(zhǔn)、層級制行政組織結(jié)構(gòu)的特點以及官員自身的“有限理性”，相當(dāng)一部分地方政府主政官員對轄區(qū)公共事務(wù)有較強的控制意愿和干預(yù)能力。部分地方政府主政官員未能正確認(rèn)識自身的職責(zé)使命，不時運用手中的“公權(quán)力”，謀求個人利益訴求或價值偏好的滿足，并由此影響民生政策的執(zhí)行。具體而言，當(dāng)前地方政府民生政策執(zhí)行偏差的主觀思想誘因主要在于地方官員因職務(wù)生存需要而產(chǎn)生的“避責(zé)”思想導(dǎo)向，在實現(xiàn)此目標(biāo)的基礎(chǔ)上，則一般聚焦于因職業(yè)發(fā)展需要而對獎勵表彰和人事晉升的追求。同時，地方官員因自身“有限理性”而產(chǎn)生的其他種種主觀利益需求和價值偏好也不時地產(chǎn)生影響，三者的同步平衡則是地方官員普遍期望的情形（如圖1所示）。

1.避責(zé)及穩(wěn)定優(yōu)先以求職務(wù)生存

基于最基本的個人理性，“職務(wù)生存”通常是各級地方官員履職過程中關(guān)心的首要事項。我國地方政府的生存壓力主要來自上級的問責(zé)追責(zé)。因此，對各級地方政府而言，規(guī)避來自上級的問責(zé)一般是其履職過程中最為優(yōu)先的目標(biāo)。尤其是當(dāng)前問責(zé)追責(zé)呈高壓態(tài)勢，加之地方層面相關(guān)的履職評價機制大多不夠健全，公共管理目標(biāo)普遍不夠明晰[1]，從而導(dǎo)致相當(dāng)一部分地方黨政公職人員的行為特征出現(xiàn)由“邀功上進”轉(zhuǎn)向“避責(zé)求穩(wěn)”的態(tài)勢[2]?；诒茇?zé)及穩(wěn)定優(yōu)先的思想導(dǎo)向，地方官員在民生政策執(zhí)行的過程中極易搖擺于兩個極端：一是不擔(dān)當(dāng)不作為，表現(xiàn)為部分領(lǐng)導(dǎo)干部于工作中常常缺乏“舍我其誰”的擔(dān)當(dāng)和“敢為人先”的魄力，對民生政策的執(zhí)行多是抱著“多一事不如少一事”的態(tài)度，盡可能簡化政策執(zhí)行步驟及其配套環(huán)節(jié)，僅僅機械地完成上級政府的“底線”要求，生搬硬套上級出臺的政策文本，從而減少犯錯的可能，以全力規(guī)避潛在的問責(zé)風(fēng)險；二是在面對來自上級的直接督促和問責(zé)壓力時，常常因急于“自保”而采取某些不當(dāng)行為以盡快滿足上級的要求，而這一過程往往伴隨著工作方式的簡單粗暴以及相應(yīng)民生政策的執(zhí)行失真。

2.獎勵及晉升優(yōu)先以謀職業(yè)發(fā)展

生存與發(fā)展是人類最基本的兩大訴求，在保證“職務(wù)生存”的前提下，追求“職業(yè)發(fā)展”通常是各級地方官員的主要關(guān)注事項。我國實行層級制政府組織結(jié)構(gòu)，各級地方政府服從于上級政府并對其負(fù)責(zé)，地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員的獎勵表彰、人事晉升也主要由上級相關(guān)部門決定。因此，出于職業(yè)發(fā)展的需要，地方官員大多會基于上級政府的偏好，積極謀求相應(yīng)政策執(zhí)行目標(biāo)的達成，從而提高獲得獎勵表彰和人事晉升的可能。自黨的十八大以來，在考察地方政府官員履職情況時，提升了政治、社會、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域的考察權(quán)重，對于就業(yè)、教育、扶貧、住房保障、創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)等民生相關(guān)事項也予以了更多關(guān)注，從而形成了一套新的地方政府履職評價考核體系及其導(dǎo)向。而中間層級地方政府普遍擁有相對穩(wěn)定的財稅分權(quán)，以及相當(dāng)一部分轄區(qū)公共事務(wù)的事實自由裁量處置權(quán)，對上級出臺的各項民生政策也能夠進行一定程度的調(diào)整再造。在這一背景下，部分中間層級地方政府基于新的履職考核導(dǎo)向，將關(guān)鍵考核指標(biāo)相應(yīng)數(shù)據(jù)及政績的取得，置于民生政策執(zhí)行過程中最為優(yōu)先的位置，或通過“層層加碼”“數(shù)據(jù)競賽”等形式進行“急功近利”式的履職，導(dǎo)致民生政策執(zhí)行指標(biāo)及工作方式的設(shè)置脫離轄區(qū)實際；或大搞形式化的名詞“創(chuàng)新”、經(jīng)驗“創(chuàng)造”、局部亮點“制造”等以夸大所取得的民生政策執(zhí)行成績[1]，全力追求以民生數(shù)據(jù)、創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)榮譽、上級通報表揚等為代表的顯性指標(biāo)及政績的最大化，對民生政策的實際效益則漠不關(guān)心。

3.“有限理性”條件下的其他不確定因素

有的地方仍然存在著對權(quán)力的崇拜意識，習(xí)慣于把“是否為官、官的大小”作為價值尺度來衡量一個人的成就、身份、地位[2]，加之層級制政府組織結(jié)構(gòu)的客觀影響，使得部分地方官員之間極易形成下級對上級的依附傾向，民生政策的執(zhí)行也常常演變?yōu)閷ι霞壱庵镜囊晃队?。而長期以來存在的“地方政府經(jīng)營轄區(qū)”傳統(tǒng)，以及尚不完善的監(jiān)督機制下的權(quán)力邊界相對模糊，“屬地管理”“雙重管理”模式下權(quán)責(zé)劃分及職能分工的相對錯雜，在客觀上使中間層級地方政府對轄區(qū)公共事務(wù)有較強的控制能力。因此，當(dāng)外部因素的影響力較小時，主政官員的主觀意愿將極大地影響地方政府的民生政策執(zhí)行思路。部分主政官員會在民生政策執(zhí)行的過程中摻雜個人的價值預(yù)期與認(rèn)知偏好。受主政官員的思想品質(zhì)、業(yè)務(wù)能力、價值偏好、職業(yè)期望、性格情緒等因素的影響，地方政府的民生政策執(zhí)行過程也常常呈現(xiàn)“有限理性”[3]。然而，“有限理性”必然伴隨著相應(yīng)的不確定性，加之地方官員的選拔、任用機制仍有一些局限，地方行政決策機制尚需改進，因而不可避免地存在因“有限理性”地方官員不當(dāng)決斷而導(dǎo)致的民生政策執(zhí)行偏差。特別是在創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)、專項攻堅、重大節(jié)慶等特殊時期，來自外部較大的潛在問責(zé)壓力、較多的立功機會以及工作生活環(huán)境的劇烈變化等因素，都極易進一步激化地方官員“有限理性”條件下的不確定性，使地方政府在執(zhí)行相關(guān)民生政策的過程中帶有一定的個人主觀色彩進而出現(xiàn)偏差。

三、地方政府民生政策執(zhí)行偏差的客觀影響機制

地方政府民生政策執(zhí)行偏差的主觀思想誘因有復(fù)雜的形成過程，涉及行政機制、政治制度、人文傳統(tǒng)、經(jīng)濟形勢等諸多因素。結(jié)合當(dāng)前我國實際，相關(guān)外在機制是影響地方官員政策執(zhí)行思想導(dǎo)向的最重要因素。承接前文所述，地方官員在民生政策執(zhí)行過程中大多“趨利避害”，認(rèn)為“生存”需要優(yōu)先于“發(fā)展”需要，因而地方政府一般在規(guī)避問責(zé)的前提下，積極謀求盡可能突出的獎勵及晉升“資本”，同時地方主政官員的其他主觀意愿對民生政策執(zhí)行過程也有一定的影響（見圖2）。那么當(dāng)前這一政策執(zhí)行導(dǎo)向主要受哪些外在機制的影響？這些相關(guān)外在機制又發(fā)揮著怎樣的影響？

目前，對地方政府民生政策執(zhí)行影響較大的外在機制主要是“懲罰”導(dǎo)向的問責(zé)追責(zé)機制和“激勵”導(dǎo)向的獎勵表彰以及人事晉升機制，即“獎、懲”二元影響框架。除此之外，根據(jù)獎懲措施配套力度與運用周期長短的不同，與兩者密切聯(lián)系的上級短期壓力下沉和各類評價考核機制也對地方政府民生政策的執(zhí)行有較大的影響。通常情況下，與上級短期壓力下沉和評價考核相配套的問責(zé)追責(zé)或獎勵表彰及人事晉升激勵的力度越大，地方政府受其影響的可能性及程度也越大。其中，上級短期壓力下沉往往以“限期整改”“督查督辦”等形式呈現(xiàn)，其對地方政府的干預(yù)力度及配套的問責(zé)力度一般較大，同時兼以一定程度的激勵，但對政策執(zhí)行的影響也易在“短期勢頭”過后較快地減弱、消失。而評價考核機制一般發(fā)揮中長期或周期性效應(yīng)，常常是獎勵表彰、人事晉升的重要依據(jù)和問責(zé)追責(zé)的重要參考，雖然其配套問責(zé)力度及對地方政府的影響一般小于短期壓力下沉，但在周期性“慢熱”的同時，也會長期保持對政策執(zhí)行的影響。

1.問責(zé)追責(zé)機制及其倒逼作用

我國實行層級制政府組織結(jié)構(gòu)，加之全面從嚴(yán)治黨的大背景，使問責(zé)追責(zé)機制總體上處于高壓運行的狀態(tài)，其對地方政府政策執(zhí)行的約束作用也是最為明顯的。地方政府在面對問責(zé)追責(zé)壓力時，出于最基本的“生存自?！毙枰?，往往會以最大的努力消除或降低被問責(zé)追責(zé)的風(fēng)險，而當(dāng)避責(zé)需要與民生政策執(zhí)行的正當(dāng)路徑相悖時，避責(zé)的優(yōu)先程度一般更高。不僅如此，來自上級的壓力及判斷常常會導(dǎo)致問責(zé)追責(zé)的力度瞬間大幅提升，這使地方政府往往以滿足上級意愿作為政策執(zhí)行的準(zhǔn)則，即使上級部門作出的決策存在偏差。尤其是當(dāng)出現(xiàn)一定規(guī)模的社會輿情時，由于民生政策執(zhí)行實踐中權(quán)責(zé)完全清晰劃分的客觀難度以及高關(guān)注度下“公民問責(zé)”所帶來的巨大壓力[1]，上級相關(guān)部門往往會對地方政府進行二次問責(zé)施壓，要求其盡快明確并追究相關(guān)人員的責(zé)任、遏制并平息負(fù)面輿情的蔓延，而多重施壓常常會造成問責(zé)追責(zé)機制功能的泛濫化。強有力的問責(zé)追責(zé)機制雖確實有利于督促地方政府按上級部署盡心竭力執(zhí)行民生政策，但整體上放大了的問責(zé)追責(zé)壓力，也極易引發(fā)地方政府的過度反應(yīng)。部分地方政府為了盡快“息事寧人”，往往以“休克式療法”強行中止一切可能存在風(fēng)險和爭議的政策執(zhí)行行為，緊緊圍繞“避責(zé)自?！边@一目標(biāo)布置各項工作，“因噎廢食”，唯上級要求行事，使民生政策執(zhí)行過程中應(yīng)有的細(xì)化再造、調(diào)適優(yōu)化等環(huán)節(jié)戛然而止。比如，在一些地方的農(nóng)村改廁過程中，市縣兩級政府為了如期達成目標(biāo)改廁率，往往會對未如期達標(biāo)的下級地方政府進行嚴(yán)厲問責(zé)，卻忽視了不同村莊自然環(huán)境、人口結(jié)構(gòu)等條件存在差異?；鶎诱疄榱艘?guī)避問責(zé)只得在迎檢期限之前確保改廁指標(biāo)的達成，如若因水文、地質(zhì)等因素導(dǎo)致建設(shè)進度滯后，則只得優(yōu)先確保廁所表面形態(tài)的建成，以致出現(xiàn)“無水廁所”“無管道廁所”等問題廁所。而當(dāng)問題廁所被媒體曝光后，涉事地方政府也多是從嚴(yán)處理分管改廁工作的官員，之后繼續(xù)按舊有模式開展改廁工作。如何根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H調(diào)整改廁方案，使得改廁方案能夠適應(yīng)當(dāng)?shù)丨h(huán)境和群眾的實際需求，這些問題反而難以得到應(yīng)有的重視。

2.獎勵晉升機制及其激勵作用

近些年，隨著履職環(huán)境的變化，部分地方官員對獎勵表彰及人事晉升的熱衷程度有所下降，但獎勵表彰及人事晉升機制仍然是激勵各級地方官員積極履職作為的重要手段。作為與個人經(jīng)濟收入水平和職業(yè)發(fā)展前景密切相關(guān)的事項，各級地方官員通常都會積極爭取獲得獎勵表彰和人事晉升的機會，相應(yīng)地，地方政府的民生政策執(zhí)行過程也易受其影響。就制度設(shè)計的初衷而言，獎勵表彰及人事晉升機制本應(yīng)發(fā)揮激勵先進、督促后進、示范引領(lǐng)的作用，但前提是相關(guān)機制在流程設(shè)計以及運行過程中能夠做到公平透明和清晰翔實。然而，地方官員工作內(nèi)容的復(fù)雜性、綜合性，以及目前我國行政部門內(nèi)部人事競爭的客觀激烈程度，使獎勵表彰及人事晉升機制在實際運作的過程中往往會出現(xiàn)一些偏差和爭議，其實際效用也常常與預(yù)期有一定距離。民生政策執(zhí)行是地方政府履職“出成績”的主要環(huán)節(jié)之一，部分地方官員一味追求個人職業(yè)利益的獲取和職務(wù)理想的實現(xiàn)，使得層層加碼、政績作秀等現(xiàn)象在各地民生政策執(zhí)行過程中時有發(fā)生。獎勵表彰及人事晉升機制的具體運行方式仍然是以上級的意志作為主要依據(jù)，這使得中低層級地方政府在民生政策執(zhí)行過程中的獨立性被進一步擠壓。如若政策細(xì)化再造內(nèi)容與上級的意志出現(xiàn)沖突，地方政府極易陷入“吃力不討好”的局面。與此同時，對一地政府的獎勵表彰往往存在向下的層級覆蓋，與轄區(qū)全體公職人員的評優(yōu)評先、績效待遇緊密掛鉤，因而下屬地方官員通常也會因自身利益受損而產(chǎn)生不滿情緒，進而使地方主政官員身處“兩頭受氣”的窘境。

3.短期壓力下沉及其急劇推動作用

基于我國現(xiàn)行政治及行政制度，上級的意志傳遞到地方后，其目標(biāo)、功能、利益通常都會在地方的輕重緩急中進行再生產(chǎn)和再配置，并以此模式層層傳遞擴展到最基層[1]。各級地方政府一般都會根據(jù)自身的執(zhí)政目標(biāo)，將民生政策執(zhí)行任務(wù)分解后逐級下沉，同時適時給下轄地方政府不同強度的壓力以督促其完成任務(wù)?！岸唐趬毫ο鲁痢币话憬橛谡綑C制與臨時性舉措之間，是一種雖較少出現(xiàn)于官方文本卻廣泛存在于政策執(zhí)行實踐過程中的“準(zhǔn)機制”。其作為短期內(nèi)聚集公共資源和行政力量的有效手段，有利于推進重要民生政策快速執(zhí)行落實。但作為短期壓力下沉的代表性措施，在實行“限期整改”“督查督辦”等較為激進的舉措的過程中，上級對地方政府的施壓內(nèi)容更加集中且明確，給予其的可博弈時間、空間尺度也更為有限，進而使地方政府進行政策再調(diào)整的空間被進一步壓縮。由于上級政府短期內(nèi)強力介入干預(yù)和控制，在實施“運動式”治理等短期壓力下沉舉措的過程中，一般都會伴隨著較為嚴(yán)苛的問責(zé)追責(zé)尺度，因而對地方政府的政策執(zhí)行往往有著劇烈的影響，并會在短期內(nèi)發(fā)揮一定的強制推動作用。而部分地方官員的依法行政意識較為薄弱，甚至常常會出現(xiàn)迫于上級短期下沉的巨大壓力而“特事特辦”并凌駕于“依法依規(guī)”之上的現(xiàn)象。民生政策在執(zhí)行過程中往往具有高度的不確定性和難以預(yù)測性，因而并不適合采取“一刀切”“無條件”等較為絕對化的工作舉措。然而，短期壓力下沉極易導(dǎo)致地方政府迫于上級壓力而出現(xiàn)過激反應(yīng)，在上級政府的強力干預(yù)和嚴(yán)厲勒令下，下轄地方政府及相關(guān)各職能部門不得不全力尋求應(yīng)對路徑以消解壓力。

4.評價考核機制及其周期引導(dǎo)作用

作為對地方官員進行人事安排、獎優(yōu)懲劣的重要依據(jù)，基于評價考核機制相關(guān)各項指標(biāo)的設(shè)置，兼以各項評價考核指標(biāo)的權(quán)重差異，將直接形成一套對地方政府有著極大引導(dǎo)力和約束力的“行為指南”。各地地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員出于個人職務(wù)生存和職業(yè)發(fā)展的需要，往往會基于評價考核機制的內(nèi)容與自身履職的實際情況，有所側(cè)重地開展民生政策的執(zhí)行工作。而當(dāng)政策執(zhí)行內(nèi)容與評價考核導(dǎo)向無關(guān)或是相悖時，便有出現(xiàn)民生政策執(zhí)行偏差的可能。尤其是近些年來，隨著“一票否決”“末位淘汰”等評價考核方式在一些地方的運用和推廣，評價考核機制的導(dǎo)向作用隨之也出現(xiàn)了一定程度的異化。由于這類較為激進的考核方式對職務(wù)生存的威脅更大，其愈發(fā)演變?yōu)榈胤秸裆邎?zhí)行偏差的強力“催化劑”。在穩(wěn)定就業(yè)、精準(zhǔn)扶貧、創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)等重點工作領(lǐng)域，部分地方政府甚至已然習(xí)慣于根據(jù)評價考核內(nèi)容的變化，頻繁調(diào)整民生政策執(zhí)行過程中的主抓方向和工作開展方式，并常常發(fā)動全轄區(qū)之力，極力爭取與重點評價考核指標(biāo)所對應(yīng)的業(yè)績。這一過程不僅對當(dāng)?shù)毓毴藛T的正當(dāng)權(quán)益造成侵害，也因履職重心不時地過分偏移而屢屢干擾人民群眾的正常生產(chǎn)生活。與此同時，部分地方的評價考核工作出現(xiàn)了僅以書面材料、數(shù)據(jù)為依據(jù)的現(xiàn)象，使得一些中低層級地方政府往往傾向于以文件、表格、會議記錄、活動報道等顯性“痕跡”的制造作為工作重點，而對民生政策本身的實際效能缺乏足夠的重視。比如在促就業(yè)、保民生的過程中，不少地方政府至今仍只片面關(guān)注新增就業(yè)率、應(yīng)屆生就業(yè)率等重點考核指標(biāo)的提升，卻未對性別歧視、學(xué)歷歧視、侵占節(jié)假日加班等違法行為予以及時處置。這雖看似實現(xiàn)了轄區(qū)就業(yè)指標(biāo)的穩(wěn)步增長，但對用工方違法行為的“縱容”，反而使部分民眾的就業(yè)質(zhì)量與生活品質(zhì)有所下降。

四、規(guī)范地方政府民生政策執(zhí)行的調(diào)適路徑

主觀思想誘因先天具有一定的不可預(yù)測性與較強的內(nèi)生性，對其進行干預(yù)往往難中要害且易流于形式，而且主觀思想誘因的形成和演變本身就深受外在作用機制的影響。因此，規(guī)范地方政府民生政策執(zhí)行的主要路徑在于對相關(guān)客觀影響機制進行調(diào)適。由于層級制政府組織結(jié)構(gòu)以及政治紀(jì)律高壓態(tài)勢對地方政府的自主性有一定的抑制效果，地方政府在民生政策執(zhí)行過程中又普遍存在對法律法規(guī)和行政機制“政治定位”的疑慮[1]，加之現(xiàn)行人事、問責(zé)等機制的影響，地方政府一般傾向于優(yōu)先維持本組織的安全和穩(wěn)定，進而再積極謀求業(yè)績以服務(wù)于職業(yè)發(fā)展的需要，因而在民生政策執(zhí)行過程中，地方政府的自主約束能力總體是較為有限的。正是在這樣的背景下，規(guī)范我國地方政府的民生政策執(zhí)行過程，需要在相關(guān)外在機制的科學(xué)引導(dǎo)下進行。

1.問責(zé)追責(zé)機制的合理化

根據(jù)各地的實踐情況來看，如果對民生政策執(zhí)行過程規(guī)定得過于細(xì)致，難免會出現(xiàn)民生政策與地方政策執(zhí)行稟賦的適配沖突，導(dǎo)致民生政策在部分地方“走形變樣”。但如果對民生政策執(zhí)行的要求過于模糊，在地方政府對民生政策進行細(xì)化再造的過程中，又有出現(xiàn)“胡亂加碼”或“懶政怠政”的可能。因此，為保障民生政策的有效執(zhí)行，需要將問責(zé)追責(zé)機制的適用方式和運行尺度設(shè)定在一個合理的范圍內(nèi)，做到嚴(yán)而不苛、依據(jù)清晰。結(jié)合民生政策執(zhí)行的實際特點，宜在筑牢依法依規(guī)這一“底線意識”的前提下，構(gòu)建并完善地方政府民生政策執(zhí)行“負(fù)面行為清單”，盡可能明確地方政府在民生政策執(zhí)行過程中的可自主調(diào)適范圍和基本流程規(guī)范。須立足于我國當(dāng)前的實際政情、社情，清醒地認(rèn)識到橫向問責(zé)機制有效約束力的缺乏和以人事權(quán)為核心的縱向問責(zé)機制的局限性[2]，爭取由較高層級黨政部門介入，進行“高位推動”[3]，有針對性地優(yōu)化與民生政策執(zhí)行相配套的問責(zé)追責(zé)機制，重點提升其合理性并賦予必要的人文關(guān)懷，從而一定程度上消解高壓問責(zé)態(tài)勢對民生政策執(zhí)行的負(fù)面效應(yīng)。由于民生政策涉及面廣、內(nèi)容繁雜且較難準(zhǔn)確預(yù)估實際效益，各級地方政府在民生政策執(zhí)行過程中難免會出現(xiàn)一些失誤，要堅持以“三個區(qū)分開來”為指導(dǎo)，為敢擔(dān)當(dāng)、善作為的地方官員提供足夠的“底氣”，持續(xù)提高問責(zé)追責(zé)工作的人性化水平。不斷推進完善干部履職容錯糾錯機制，著重規(guī)范其啟動條件及運行流程[4]，以減少地方官員在履職過程中不必要的顧慮和遲疑。

2.獎勵晉升機制的科學(xué)化

民生工作是當(dāng)前各級政府重點關(guān)注的事項，因而也成了部分地方官員謀政績、博賞識的“舞臺”，這也是地方政府民生政策執(zhí)行過程中屢屢出現(xiàn)層層加碼、數(shù)據(jù)競賽等激進履職現(xiàn)象的重要原因。所謂“不尚賢，使民不爭”，過多、過繁的獎勵表彰事項反而易使地方官員滋生急功近利、心浮氣躁的履職心態(tài)，導(dǎo)致民生政策執(zhí)行演變?yōu)槟撤N意義上的“政績秀”競賽。因此，應(yīng)適度降低獎勵表彰的頻次，縮小獎勵表彰的涉及范圍，同時精簡部分人事晉升考察項目，重點聚焦與民生福祉密切相關(guān)的核心指標(biāo)，引導(dǎo)地方官員集中精力追求民生政策實際效能的最大化。與此同時，也須進一步完善民生政策執(zhí)行相關(guān)的履職考察工作。作為獎勵表彰及人事晉升的重要依據(jù)，結(jié)合民生政策執(zhí)行的實際特點，考察地方官員在政策執(zhí)行過程中“德能勤績廉”等相關(guān)表現(xiàn)時，評價標(biāo)準(zhǔn)和具體事跡須適度透明、公開。民生政策往往難以在短時間內(nèi)取得顯著政策效益及相應(yīng)顯性政績，因而須進一步做細(xì)做深干部考察工作，對潛在成績予以更多的關(guān)注，同時注意完善關(guān)于“晉升競爭對手”“共同利益圈子”等人際關(guān)系的回避條款，由此引導(dǎo)地方官員切實以轄區(qū)當(dāng)?shù)孛裆谋Ｕ虾透纳谱鳛檎邎?zhí)行的中心。

3.短期壓力下沉的規(guī)范化

“短期壓力下沉”這一“準(zhǔn)機制”雖存在種種問題，但對其價值不應(yīng)完全予以否定，關(guān)鍵在于如何有效規(guī)范其運用方式，從而在抑制其缺點的同時，更好發(fā)揮其督促地方政府盡心履職的正面效益。針對部分中間層級地方政府在民生政策執(zhí)行過程中濫用“短期壓力下沉”的問題，須建立并完善針對“短期壓力下沉”相關(guān)行為的普適性規(guī)章辦法，提升“短期壓力下沉”這一“準(zhǔn)機制”的規(guī)范化水平。從黨紀(jì)黨規(guī)和行政法規(guī)兩方面同步著手，充分明確“短期壓力下沉”的運用范圍、具體流程和權(quán)責(zé)歸屬，防止因壓力過分下沉而導(dǎo)致下級地方政府的民生政策執(zhí)行走向極端和偏執(zhí)。部分地方仍然存在對中間層級地方政府的監(jiān)督渠道不暢、舉報流程不規(guī)范（尤其是舉報的后續(xù)反饋流程）等問題，使得對“短期壓力下沉”行為常常難以進行有效監(jiān)督和約束?；谖覈胤秸幍膶嶋H公共政策執(zhí)行生態(tài)，要強化較高層級黨委、政府的介入力度，著重提升上級介入的精細(xì)度和覆蓋面。同時，要重視對群眾及輿論監(jiān)督渠道、平臺的打造和維護，構(gòu)建起一套覆蓋“短期壓力下沉”運行全流程的監(jiān)督機制，著力提升其互動性和可操作性，由此形成對中間層級地方政府的有效約束。

4.評價考核機制的精細(xì)化

自利動機、知識欠缺以及地方治理機制的不完善等[1]，都有可能導(dǎo)致地方政府民生政策執(zhí)行的偏差。尤其是現(xiàn)代社會的多元性、不確定性、聯(lián)動性等特征，更是對民生政策的執(zhí)行過程提出了愈發(fā)精細(xì)化的要求[2]。但我國幅員遼闊、人口眾多、社會結(jié)構(gòu)復(fù)雜，僅對地方政府的民生政策執(zhí)行過程進行分解和細(xì)化都頗有難度。有鑒于此，須提升民生政策執(zhí)行相關(guān)評價考核機制的精細(xì)化水平，對地方政府的民生政策執(zhí)行過程應(yīng)盡可能予以全面的考察，關(guān)注政策執(zhí)行的實際效益而非紙面成績，避免因評價考核機制的片面而導(dǎo)致民生政策執(zhí)行的偏差。尤其要對因一味追求顯性考核指標(biāo)相關(guān)成績而出現(xiàn)的不當(dāng)履職行為進行及時介入，并在相應(yīng)的評價考核環(huán)節(jié)對涉事地方政府進行“減分”。同時，須從法律、紀(jì)規(guī)上明確民生政策執(zhí)行反饋及后續(xù)調(diào)整工作的嚴(yán)肅性，上級相關(guān)部門須根據(jù)反饋環(huán)節(jié)中發(fā)現(xiàn)的問題，依法依規(guī)堅決糾正地方政府的偏差行為。對有意“虛化”反饋調(diào)整環(huán)節(jié)的地方政府，應(yīng)采取相應(yīng)的問責(zé)追責(zé)措施，倒逼地方政府將民生政策執(zhí)行配套的反饋調(diào)整環(huán)節(jié)落實到位。

〔責(zé)任編輯：玉水〕

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