公共服務(wù)組織購(gòu)買階段動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與防范

周義程 咸鳴霞

內(nèi)容提要 近年來，我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍和規(guī)模都呈快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。然而，不少地方政府在購(gòu)買公共服務(wù)過程中既缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，又對(duì)隱藏的風(fēng)險(xiǎn)知之不多?；诠卜?wù)組織購(gòu)買階段動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范的流程-主體分析框架的審視表明，在組織購(gòu)買階段的諸環(huán)節(jié)，蘊(yùn)含著合同不完全、信息發(fā)布形式化、逆向選擇、高價(jià)購(gòu)買等典型動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。為了防范合同不完全風(fēng)險(xiǎn)，須追求“可行的完全性”，推行績(jī)效合同，完善合同備案制度；為了防范信息發(fā)布形式化風(fēng)險(xiǎn)，須合理設(shè)置時(shí)間節(jié)點(diǎn)，努力推進(jìn)多元監(jiān)督；為了防范逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)，須遵循“物有所值”原則，提高信息對(duì)稱程度，優(yōu)化組織購(gòu)買流程，發(fā)揮潛在承接主體監(jiān)督作用；為了防范高價(jià)購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)，須重視預(yù)算價(jià)格剛性，推行市場(chǎng)測(cè)試，健全執(zhí)業(yè)資格制度，并成為精明買家。

關(guān)鍵詞 公共服務(wù) 組織購(gòu)買 合同不完全 信息發(fā)布形式化 逆向選擇 高價(jià)購(gòu)買

周義程，蘇州大學(xué)中國(guó)特色城鎮(zhèn)化研究中心暨江蘇省新型城鎮(zhèn)化與社會(huì)治理協(xié)同創(chuàng)新中心教授

咸鳴霞（通信作者），蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院政府治理研究所特約研究員

本文為江蘇省社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“空間整合視角下江蘇政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管體系研究”（22ZZA003）、江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)優(yōu)秀創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目“地方政府與社會(huì)治理”（NH33710921）的階段性成果。

一、問題的提出

政府購(gòu)買公共服務(wù)在我國(guó)發(fā)端于深圳市羅湖區(qū)1994年開展的購(gòu)買環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)。隨后，上海市浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展局在1995年將浦東新區(qū)羅山市民會(huì)館的管理工作外包給上?；浇糖嗄陼?huì)。以這兩個(gè)先例為起點(diǎn)，我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)經(jīng)歷了從地方政府自發(fā)試點(diǎn)到中央政府頂層設(shè)計(jì)兩個(gè)階段。第一階段從1994年到2012年，體現(xiàn)為地方政府自主開展購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐探索；第二階段從2012年到目前，以民政部和財(cái)政部2012年11月發(fā)布的《關(guān)于政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》和國(guó)務(wù)院辦公廳2013年9月頒布的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》為主要標(biāo)志，我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)從地方政府自主開展轉(zhuǎn)向中央政府主動(dòng)推行[1]。目前，我國(guó)各級(jí)政府正越來越多地通過與社會(huì)力量簽訂購(gòu)買合同的方式進(jìn)行公共服務(wù)供給。不過，與政府購(gòu)買公共服務(wù)的“高歌猛進(jìn)”相比，我國(guó)不少地方政府在購(gòu)買公共服務(wù)過程中既相對(duì)缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，又對(duì)存在的風(fēng)險(xiǎn)知之不多。

從政策過程的視角來看，政府購(gòu)買公共服務(wù)可以分為設(shè)計(jì)項(xiàng)目、編報(bào)預(yù)算、組織購(gòu)買、合同履行、績(jī)效評(píng)價(jià)等5個(gè)階段。如果說設(shè)計(jì)項(xiàng)目和編報(bào)預(yù)算屬于政府購(gòu)買公共服務(wù)的政策制定階段，那么從組織購(gòu)買開始，則正式進(jìn)入政策執(zhí)行階段。毋庸置疑，公共服務(wù)購(gòu)買政策本身是否科學(xué)當(dāng)然對(duì)能否實(shí)現(xiàn)購(gòu)買目標(biāo)至關(guān)重要，但制定得再完美的政策，如果不能得到有效執(zhí)行，那么該政策的最終成效也會(huì)大打折扣。有鑒于此，對(duì)公共服務(wù)在組織購(gòu)買階段的動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行深入挖掘，并構(gòu)建相應(yīng)的防范策略，就顯得重要而迫切。在政府購(gòu)買公共服務(wù)過程中，關(guān)于何謂組織購(gòu)買，學(xué)界鮮見相關(guān)界定。從經(jīng)驗(yàn)層面看，組織購(gòu)買是指購(gòu)買主體親自或委托代理機(jī)構(gòu)依據(jù)法定的方式和程序來選擇承接主體并與其簽訂購(gòu)買合同的過程。從委托代理理論的視角來看，在組織購(gòu)買階段，作為委托人的購(gòu)買主體想做的事情就是，選擇一個(gè)能將公共服務(wù)購(gòu)買目標(biāo)最大化實(shí)現(xiàn)的承接主體作為代理人來承擔(dān)起公共服務(wù)生產(chǎn)職能。鑒于承接主體選擇得合適與否將直接關(guān)乎合同履行階段能否圓滿完成公共服務(wù)生產(chǎn)任務(wù)，因而組織購(gòu)買工作就應(yīng)受到足夠的重視，其中蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)也值得深入探究。

二、文獻(xiàn)回顧與分析框架

1.文獻(xiàn)回顧

國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于政府購(gòu)買公共服務(wù)的研究，主要圍繞政府購(gòu)買公共服務(wù)的理論依據(jù)、實(shí)踐動(dòng)因、購(gòu)買方式、購(gòu)買成效、基本經(jīng)驗(yàn)、優(yōu)化路徑等方面展開。關(guān)于政府購(gòu)買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者雖有所涉獵，但相關(guān)成果相對(duì)較少。從國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究來看，我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)主要包括公共服務(wù)供給效率下降、供給質(zhì)量降低、壟斷、公共責(zé)任赤字等。公共服務(wù)供給效率下降和供給質(zhì)量降低的風(fēng)險(xiǎn)主要是在政府和市場(chǎng)缺乏充分準(zhǔn)備的情況下就倉(cāng)促推行政府購(gòu)買公共服務(wù)造成的[2]。壟斷風(fēng)險(xiǎn)既體現(xiàn)在承接主體獲得了與政府討價(jià)還價(jià)的能力并由此導(dǎo)致承接主體壟斷[3]，又體現(xiàn)在基層政府對(duì)本地社會(huì)組織采取地方保護(hù)主義策略造成行政化壟斷[4]。公共責(zé)任赤字表現(xiàn)為公共責(zé)任履行不到位和公共責(zé)任約束不充分[5]。從國(guó)外學(xué)者的研究來看，德胡格、約翰斯通、容姆澤克指出，政府購(gòu)買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)主要有：供應(yīng)商壟斷、供應(yīng)商的機(jī)會(huì)主義行為、政府被供應(yīng)商俘獲、服務(wù)效率改進(jìn)不顯著[6]。凱特爾則從供給方缺陷和需求方缺陷角度來分析政府購(gòu)買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，認(rèn)為供給方缺陷包括競(jìng)爭(zhēng)性的公共服務(wù)市場(chǎng)有時(shí)并不存在，市場(chǎng)會(huì)出現(xiàn)負(fù)外部性，需求方缺陷包括政府有時(shí)無法準(zhǔn)確界定想購(gòu)買的東西，政府有時(shí)會(huì)存在內(nèi)部性[7]。庫(kù)珀、萊蒙斯等則重點(diǎn)探討了如何防控政府購(gòu)買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)調(diào)從加強(qiáng)供應(yīng)商內(nèi)部控制、提升政府合同管理能力、強(qiáng)化政府責(zé)任等方面努力[1]。

概括地看，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的探討為本文提供了研究基礎(chǔ)，但也存在一定局限：這些研究主要是概括性列舉政府購(gòu)買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，尚未從流程細(xì)節(jié)入手，深入政府購(gòu)買公共服務(wù)的某個(gè)具體階段，對(duì)該階段可能遭遇的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行精細(xì)化考察。這就至少造成兩個(gè)不良后果：一方面，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、編報(bào)預(yù)算、組織購(gòu)買、合同履行、績(jī)效評(píng)價(jià)等各個(gè)階段隱含的動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)知之甚少；另一方面，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界針對(duì)概括性列舉的風(fēng)險(xiǎn)提出的對(duì)策建議難以有效防范每個(gè)階段的動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，由此這些對(duì)策建議的現(xiàn)實(shí)參照價(jià)值就會(huì)大打折扣。就組織購(gòu)買階段的動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范而言，這兩個(gè)不良后果同樣存在。例如，在學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界列舉的風(fēng)險(xiǎn)中，幾乎沒有涉及組織購(gòu)買階段的典型動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。因此，本文專門圍繞組織購(gòu)買階段的動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)展開分析，并嘗試提出具有針對(duì)性的防范理路，就具有一定的學(xué)術(shù)價(jià)值和現(xiàn)實(shí)必要性。

2.分析框架

在管理思想的演化歷程中，不少管理學(xué)家都對(duì)流程表示了高度重視。例如，全面質(zhì)量管理理論的代表人物戴明指出，要通過流程優(yōu)化來改進(jìn)產(chǎn)品質(zhì)量和提高生產(chǎn)效率[2]。平衡記分卡理論的創(chuàng)立者卡普蘭和諾頓將內(nèi)部運(yùn)營(yíng)流程作為平衡記分卡的一個(gè)重要維度[3]。概言之，更為關(guān)注流程而非結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代管理理論的一個(gè)重要取向。就政府購(gòu)買公共服務(wù)而言，整個(gè)流程中任何一個(gè)環(huán)節(jié)存在風(fēng)險(xiǎn)，都可能導(dǎo)致最終結(jié)果的失敗[4]。因此，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別必須重視從流程入手，即要深入查找流程中的具體階段可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。而在政府購(gòu)買公共服務(wù)的流程中，組織購(gòu)買作為政策執(zhí)行的第一個(gè)階段，其重要性自不待言。當(dāng)然，組織購(gòu)買階段也有自身的流程，即擬訂購(gòu)買合同、發(fā)布購(gòu)買信息、選擇承接主體、簽訂購(gòu)買合同。

政府購(gòu)買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)雖發(fā)生在擬訂購(gòu)買合同、發(fā)布購(gòu)買信息、選擇承接主體、簽訂購(gòu)買合同等環(huán)節(jié)，但這些風(fēng)險(xiǎn)主要由某個(gè)環(huán)節(jié)涉及的主體引發(fā)。因此，對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)組織購(gòu)買階段風(fēng)險(xiǎn)的探究應(yīng)首先從流程入手，然后分析在流程的每個(gè)環(huán)節(jié)中不同主體分別可能會(huì)帶來哪些風(fēng)險(xiǎn)。

簡(jiǎn)言之，對(duì)組織購(gòu)買階段動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與防范可從流程和主體的雙重維度展開。從流程維度看，就是分別查找該階段涉及的擬訂購(gòu)買合同、發(fā)布購(gòu)買信息、選擇承接主體、簽訂購(gòu)買合同等環(huán)節(jié)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。從主體維度看，該階段主要涉及購(gòu)買主體和承接主體，消費(fèi)主體和評(píng)價(jià)主體尚未出場(chǎng)，因而要分析可能存在的風(fēng)險(xiǎn)是由購(gòu)買主體還是承接主體引發(fā)的，抑或二者共同引發(fā)了相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)此，可以搭建起公共服務(wù)組織購(gòu)買階段動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范的流程-主體分析框架。立足該分析框架，我們綜合運(yùn)用理論演繹、分析歸納、實(shí)例證明等分析手段，對(duì)組織購(gòu)買階段每個(gè)環(huán)節(jié)中由購(gòu)買主體和承接主體引發(fā)的典型動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別，并尋求防范這些風(fēng)險(xiǎn)的基本理路。

三、公共服務(wù)組織購(gòu)買階段動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的典型表征

在公共服務(wù)組織購(gòu)買階段涉及的諸環(huán)節(jié)中，可能發(fā)生的動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)典型地表現(xiàn)為合同不完全、信息發(fā)布形式化、逆向選擇、高價(jià)購(gòu)買等。其中，合同不完全風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)生在擬訂購(gòu)買合同環(huán)節(jié)，由購(gòu)買主體引發(fā)；信息發(fā)布形式化風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)生在發(fā)布購(gòu)買信息環(huán)節(jié)，由購(gòu)買主體和承接主體引發(fā)；逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)生在選擇承接主體環(huán)節(jié)，由購(gòu)買主體和承接主體引發(fā)；高價(jià)購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)生在簽訂購(gòu)買合同環(huán)節(jié)，由購(gòu)買主體和承接主體引發(fā)。

1.合同不完全：擬訂購(gòu)買合同環(huán)節(jié)的典型風(fēng)險(xiǎn)

在組織購(gòu)買階段，購(gòu)買主體必須準(zhǔn)備好購(gòu)買合同。從我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)務(wù)操作情況來看，合同文本草案一般要由單位的政策法規(guī)部門交給法務(wù)進(jìn)行審核。不過，法務(wù)通常是法律方面的專家而非公共服務(wù)方面的專家，其對(duì)購(gòu)買的公共服務(wù)并不熟知，這就意味著法務(wù)主要是從法律角度對(duì)格式條款進(jìn)行審查，而難以深入擬購(gòu)買的公共服務(wù)之具體細(xì)節(jié)中，因而難以確保合同的完備性。

立足委托代理理論的分析視角不難發(fā)現(xiàn)，購(gòu)買主體與承接主體是典型的委托代理關(guān)系。而從不完全合同理論角度看，購(gòu)買主體與承接主體又屬于合同的訂約雙方，但購(gòu)買主體中參與合同起草的相關(guān)工作人員并非全知全能者，而是有限理性個(gè)體。這不僅因?yàn)樗麄兠鎸?duì)的是一個(gè)復(fù)雜的、不確定的外部世界，而且因?yàn)樗麄冏鳛槿祟惖某蓡T，其大腦的認(rèn)知資源先天地存在有限性特質(zhì)[1]。具體來說，他們感知、記憶、處理和預(yù)測(cè)信息的能力相當(dāng)有限，即其所掌握的知識(shí)和信息、對(duì)公共服務(wù)本身的認(rèn)知能力、對(duì)購(gòu)買公共服務(wù)工作本身的理解能力、對(duì)購(gòu)買公共服務(wù)行為所處的外在環(huán)境之研判能力都是有限的。

當(dāng)對(duì)參與合同起草的相關(guān)工作人員堅(jiān)持有限理性人而不是完全理性人這一更加符合實(shí)際的假設(shè)之后，可以更為客觀地認(rèn)識(shí)到，相關(guān)工作人員的有限理性決定了合同必然具有不完全性，特別是購(gòu)買主體既不可能對(duì)未來可能出現(xiàn)的所有情況都準(zhǔn)確預(yù)想到并提前在合同中加以約定，又不可能對(duì)所有潛在承接主體的信息都了如指掌。當(dāng)然，即使參與合同起草的相關(guān)工作人員通過努力能夠窮盡所有相關(guān)信息，但因?yàn)樾畔⑺褜け旧眄毟冻鋈肆?、物力、?cái)力和時(shí)間成本，而購(gòu)買公共服務(wù)的行為卻有明確的時(shí)間限定，因而理性的選擇就是按照“滿意”原則獲得相對(duì)充分的信息即可。從成本-收益分析維度來說，信息搜尋者會(huì)對(duì)獲得信息帶來的收益與為了獲得信息付出的成本進(jìn)行權(quán)衡，并時(shí)常會(huì)在搜尋信息付出的邊際成本與獲得的邊際收益相等的地方停止信息搜尋工作，這時(shí)獲得的信息量一定會(huì)比完全信息量要少，但對(duì)當(dāng)事人來說，這個(gè)信息量卻是最佳信息量[2]。

此外，在撰寫合同文本時(shí)，由于人類語言并不能對(duì)人們所有想表達(dá)的意思或想描述的情況和行為都毫厘不差地加以精準(zhǔn)描繪，因而無法在合同條款中清晰呈現(xiàn)關(guān)于某些意思、情況或行為的具體表達(dá)或規(guī)定，特別是“當(dāng)狀態(tài)足夠復(fù)雜時(shí)，由語言所構(gòu)成的合同或者難以詳盡描述未來的復(fù)雜狀況，或者必須為此付出高昂成本”[3]。

基于前述原因，購(gòu)買主體不可能擬定好一個(gè)完美無缺的合同來防止承接主體做出有損購(gòu)買主體利益的行為，加之購(gòu)買主體時(shí)間和精力的限制以及購(gòu)買活動(dòng)在時(shí)間上的硬性要求，因而購(gòu)買主體通常不會(huì)對(duì)合同本身進(jìn)行耗時(shí)過長(zhǎng)的設(shè)計(jì)。前述情況都易于造成組織購(gòu)買階段擬定的合同是不完全合同，合同不完全風(fēng)險(xiǎn)亦由此產(chǎn)生。

2.信息發(fā)布形式化：發(fā)布購(gòu)買信息環(huán)節(jié)的典型風(fēng)險(xiǎn)

發(fā)布購(gòu)買信息是擬定購(gòu)買合同的緊后環(huán)節(jié)。在分類推進(jìn)事業(yè)單位改革和大力推進(jìn)事業(yè)單位承接政府購(gòu)買服務(wù)改革的宏觀背景下，公益二類事業(yè)單位和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位都可以成為承接主體。這兩類事業(yè)單位與購(gòu)買主體之間時(shí)?；蚨嗷蛏俚卮嬖诼?lián)系。而在不同類型的社會(huì)組織中，有部分社會(huì)組織就是購(gòu)買主體為了購(gòu)買公共服務(wù)而培育出來的，有的社會(huì)組織的創(chuàng)辦人本身就是在政府部門或行政管理類事業(yè)單位中退休的人員。因此，不少社會(huì)組織與購(gòu)買主體之間存在千絲萬縷的聯(lián)系。對(duì)于與購(gòu)買主體存在較為密切聯(lián)系的事業(yè)單位和社會(huì)組織等社會(huì)力量而言，購(gòu)買主體在信息發(fā)布前可能提前向其透露一些內(nèi)幕信息，也可能是社會(huì)力量主動(dòng)向購(gòu)買主體尋求一些內(nèi)幕信息。這樣一來，獲知內(nèi)幕信息的潛在承接主體就能盡早采取應(yīng)對(duì)措施，信息發(fā)布也一定程度上淪為走過場(chǎng)。

此外，有的購(gòu)買主體發(fā)布的信息存在“量體裁衣”和“有意限制或排斥”的色彩，即購(gòu)買主體有意對(duì)照與自己關(guān)系密切的社會(huì)力量來設(shè)定資格要求，使這些社會(huì)力量在與其他潛在承接主體競(jìng)爭(zhēng)時(shí)處于有利地位，或者在資格預(yù)審抑或資格后審環(huán)節(jié)將某些承接主體排除在外，以減少競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。比如說，對(duì)參與競(jìng)爭(zhēng)承接權(quán)的社會(huì)力量的資質(zhì)等級(jí)、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、能力要求等有意做出對(duì)與自己聯(lián)系緊密的社會(huì)力量有利的設(shè)定。在實(shí)務(wù)操作中，當(dāng)采用公開招標(biāo)或邀請(qǐng)招標(biāo)的組織購(gòu)買形式時(shí)，對(duì)參加投標(biāo)的部分承接主體的限制或者排斥比較典型地體現(xiàn)在地域限制、商務(wù)要求或技術(shù)指標(biāo)限制以及資格預(yù)審“黑箱化”等方面。就地域限制而言，常見的做法是要求參加投標(biāo)的承接主體的注冊(cè)地須在本行政區(qū)域范圍內(nèi)，或雖允許外地承接主體參加投標(biāo)，但人為設(shè)定本地承接主體擁有優(yōu)先中標(biāo)的權(quán)利。就商務(wù)要求或技術(shù)指標(biāo)限制而言，經(jīng)常出現(xiàn)的情況是，為將其他潛在承接主體排除在外，人為地提高擬購(gòu)買的公共服務(wù)項(xiàng)目的商務(wù)要求或技術(shù)指標(biāo)要求，從而確保某個(gè)特定的潛在承接主體中標(biāo)。就資格預(yù)審“黑箱化”而言，主要體現(xiàn)為資格預(yù)審的程序、評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際操作過程不公開不透明，導(dǎo)致參與競(jìng)標(biāo)的潛在承接主體公平競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利無從保證?！傲矿w裁衣”和“有意限制或排斥”帶來的結(jié)果就是信息發(fā)布存在形式主義風(fēng)險(xiǎn)。

3.逆向選擇：選擇承接主體環(huán)節(jié)的典型風(fēng)險(xiǎn)

在組織購(gòu)買過程中，購(gòu)買主體與潛在承接主體之間存在顯著的信息不對(duì)稱，即潛在承接主體對(duì)自身的公共服務(wù)生產(chǎn)能力、具備的資質(zhì)、日常運(yùn)轉(zhuǎn)的成本等信息了如指掌，而購(gòu)買主體在前述方面則處于信息劣勢(shì)。從理論上說，即使購(gòu)買主體耗費(fèi)大量的時(shí)間、精力和金錢成本去開展信息搜尋工作，也很難保證挑選到最好的承接主體，因?yàn)槌薪又黧w的某些缺陷可能只有在執(zhí)行公共服務(wù)生產(chǎn)任務(wù)過程中才會(huì)被購(gòu)買主體發(fā)現(xiàn)。正因?yàn)榇嬖谛畔⒉粚?duì)稱，在組織購(gòu)買階段，潛在的承接主體就會(huì)采取隱藏信息甚至提供虛假信息的方式來謀求公共服務(wù)項(xiàng)目承接權(quán)。從現(xiàn)實(shí)層面來看，購(gòu)買主體往往缺少足夠的能力和精力去評(píng)估潛在承接主體過去的工作績(jī)效并借此判斷哪個(gè)潛在承接主體更合適承接公共服務(wù)項(xiàng)目，因此，出價(jià)更低的潛在承接主體在贏得合同方面時(shí)常具有優(yōu)勢(shì)。有的項(xiàng)目采用的是“最低評(píng)標(biāo)價(jià)法”，潛在承接主體為了順利贏得承接權(quán)，可能故意將報(bào)價(jià)壓得很低；有的項(xiàng)目采用的是“綜合評(píng)分法”，但價(jià)格分占比高達(dá)30%[1]。這樣一來，報(bào)價(jià)低的承接主體常常更易中標(biāo)。

購(gòu)買主體在選擇承接主體時(shí)產(chǎn)生逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)也可能是因?yàn)橘?gòu)買主體的選擇行為同時(shí)受到“經(jīng)濟(jì)邏輯”和“政治邏輯”的驅(qū)使，從而需要在這雙重邏輯之間做出平衡。所謂經(jīng)濟(jì)邏輯，是指購(gòu)買主體要盡可能挑選出最優(yōu)秀的承接主體來高質(zhì)量低成本地生產(chǎn)公共服務(wù)。所謂政治邏輯，則是指購(gòu)買主體要通過購(gòu)買公共服務(wù)來培育社會(huì)力量尤其是社會(huì)組織。從我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐來看，社會(huì)組織是主要的承接主體，以至于有研究者甚至將政府購(gòu)買公共服務(wù)簡(jiǎn)單地理解為政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)[1]。不少地方政府在購(gòu)買公共服務(wù)時(shí)，明確提出培育社會(huì)組織這一目標(biāo)。也就是說，購(gòu)買公共服務(wù)的目的不僅是要獲得相應(yīng)的公共服務(wù)，還要促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)育成長(zhǎng)。例如，有學(xué)者對(duì)上海市JD區(qū)殘聯(lián)進(jìn)行調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，該區(qū)購(gòu)買的助殘服務(wù)項(xiàng)目選擇的承接主體大多是本地的助殘社會(huì)組織，這樣做的目的是為本地助殘社會(huì)組織的成長(zhǎng)提供平臺(tái)[2]。而在現(xiàn)實(shí)中，不少社會(huì)組織基本依靠地方政府購(gòu)買公共服務(wù)來生存，其對(duì)地方政府的依賴程度很高。當(dāng)其無法承接到政府的購(gòu)買項(xiàng)目時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)生存危機(jī)，處于名存實(shí)亡的狀態(tài)甚至被迫注銷。而地方政府為了實(shí)現(xiàn)培育社會(huì)組織的目標(biāo)，不得不優(yōu)先讓社會(huì)組織承接擬購(gòu)買的服務(wù)項(xiàng)目。由此可知，有的購(gòu)買主體并沒有簡(jiǎn)單地從經(jīng)濟(jì)邏輯出發(fā)來選擇最優(yōu)的承接主體，而是選擇當(dāng)?shù)嘏c購(gòu)買主體關(guān)系較為密切的、購(gòu)買主體有意扶持的承接主體，即使后者在可供選擇的承接主體中并不是最優(yōu)秀的。這是造成逆向選擇現(xiàn)象的主要原因。

4.高價(jià)購(gòu)買：簽訂購(gòu)買合同環(huán)節(jié)的典型風(fēng)險(xiǎn)

衡量政府購(gòu)買公共服務(wù)是否成功的一個(gè)常見標(biāo)準(zhǔn)是看與購(gòu)買主體直接供給公共服務(wù)相比，通過購(gòu)買的方式間接供給公共服務(wù)是否降低了公共服務(wù)供給的總費(fèi)用。不過，如果認(rèn)為政府購(gòu)買公共服務(wù)必然能降低成本，那么未免過于天真。英國(guó)財(cái)政部曾委托莫特·麥克唐納公司調(diào)查了英國(guó)50個(gè)大型公共購(gòu)買項(xiàng)目。調(diào)查結(jié)果表明，這些項(xiàng)目的實(shí)際成本比預(yù)期成本平均要高47%[3]。

就我國(guó)公共服務(wù)購(gòu)買而言，早在2012年，太原市就將公共自行車項(xiàng)目細(xì)分為網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)、車輛、亭棚以及信息管理系統(tǒng)四個(gè)部分，每個(gè)部分均采用招標(biāo)方式購(gòu)買。其中車輛購(gòu)置和信息管理系統(tǒng)兩個(gè)部分購(gòu)買價(jià)格較高，每輛自行車的價(jià)格高達(dá)上千元，受到社會(huì)輿論廣泛質(zhì)疑。有學(xué)者對(duì)廣東省廣州市A區(qū)政府購(gòu)買環(huán)衛(wèi)服務(wù)的實(shí)踐進(jìn)行研究后也發(fā)現(xiàn)，該區(qū)政府下屬的JNZ街道在經(jīng)歷了兩輪購(gòu)買實(shí)踐之后，選擇了“逆市場(chǎng)化”的策略，即由街道辦對(duì)環(huán)衛(wèi)保潔進(jìn)行直接管理，不再向社會(huì)力量購(gòu)買。之所以做出這樣的決策，一個(gè)重要原因就是由街道的環(huán)監(jiān)所直接開展環(huán)衛(wèi)工作每年節(jié)省成本20%左右[4]。根據(jù)前述分析可知，政府購(gòu)買公共服務(wù)并不必然帶來成本的降低，購(gòu)買價(jià)格居高不下及由此導(dǎo)致的通過購(gòu)買的方式供給公共服務(wù)之總成本高于購(gòu)買主體親自供給之總成本的情況也不少見。

四、公共服務(wù)組織購(gòu)買階段動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的防范理路

組織購(gòu)買階段表現(xiàn)出的前述動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)直接關(guān)系到在政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐運(yùn)作中能否有效防止后續(xù)的合同履行出現(xiàn)隱患、能否真正挑選出合適的承接主體、能否保證公共服務(wù)購(gòu)買是一個(gè)“物有所值”的好交易。正是因?yàn)槿绱耍斜匾槍?duì)前述風(fēng)險(xiǎn)逐一尋求具有針對(duì)性的防范理路。

1.合同不完全風(fēng)險(xiǎn)之三重防范措施

雖然說由于人的認(rèn)識(shí)能力的有限性、環(huán)境的復(fù)雜性、未來的不確定性、信息的不完備性、語言表達(dá)功能的有限性等原因，合同的不完全性無法徹底消除，但努力降低合同不完全程度既是一個(gè)相對(duì)務(wù)實(shí)的目標(biāo)，又是一個(gè)“稱職的購(gòu)買主體”應(yīng)承擔(dān)起的重要職責(zé)。為此，可以考慮重點(diǎn)采取以下三項(xiàng)防范措施：

其一，追求“可行的完全性”。為了提高合同的完全程度，負(fù)責(zé)合同設(shè)計(jì)的相關(guān)部門及其工作人員應(yīng)著力實(shí)現(xiàn)“可行的完全性”，即如果某個(gè)合同對(duì)交易本身和交易的實(shí)現(xiàn)途徑都能更加精準(zhǔn)地做出界定，那么與其他合同相比，這個(gè)合同就會(huì)少一些不完全性；而如果一個(gè)合同能夠針對(duì)可以想象得出的每種情境下應(yīng)如何進(jìn)行交易都做出清晰的設(shè)計(jì)，那么這個(gè)合同就變得相對(duì)完全，并且能夠被實(shí)現(xiàn)。例如，在合同條款中，對(duì)承接主體需要完成哪些任務(wù)、如何完成這些任務(wù)都做出全面細(xì)致的規(guī)定，對(duì)公共服務(wù)生產(chǎn)的每個(gè)環(huán)節(jié)都設(shè)計(jì)出量化的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)每個(gè)環(huán)節(jié)的成本、時(shí)間和應(yīng)支付的費(fèi)用都進(jìn)行精準(zhǔn)的計(jì)算，對(duì)完成的公共服務(wù)的具體數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)人員的資格要求和專業(yè)素質(zhì)、服務(wù)人員與服務(wù)對(duì)象的比例等都做出具體明確的要求[1]，這個(gè)合同的不完全性程度就會(huì)大幅降低。

其二，推行績(jī)效合同。為了提高合同的完全程度，除了追求可行的完全性之外，考慮到承接主體在贏得合同之后，可能會(huì)通過降低服務(wù)質(zhì)量來節(jié)約成本，因而還可采用績(jī)效合同的形式?？?jī)效合同又被稱為激勵(lì)合同，該類合同更關(guān)注實(shí)際結(jié)果，即結(jié)果導(dǎo)向。績(jī)效合同對(duì)承接主體公共服務(wù)生產(chǎn)任務(wù)完成得如何的關(guān)心程度要遠(yuǎn)高于對(duì)承接主體如何完成任務(wù)的關(guān)心程度。在我國(guó)公共服務(wù)購(gòu)買實(shí)踐中，不少購(gòu)買主體雖然沒有采用嚴(yán)格意義上的績(jī)效合同，但對(duì)結(jié)果的關(guān)注勝過對(duì)過程的關(guān)注卻是常見的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)。不僅如此，績(jī)效合同中還應(yīng)設(shè)定明確的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)及懲罰條款。這樣既可以讓承接主體在如何完成任務(wù)上有更大的靈活性和自主選擇權(quán)，又可以讓購(gòu)買主體集中精力對(duì)承接主體的任務(wù)完成情況進(jìn)行精準(zhǔn)化監(jiān)督。

其三，完善合同備案制度。為了提高合同的完全程度，還應(yīng)當(dāng)努力健全合同備案制度?！吨腥A人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第四十七條明確要求，“政府采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)合同自簽訂之日起七個(gè)工作日內(nèi)，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)將合同副本報(bào)同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門和有關(guān)部門備案”。鑒于該法律對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)同樣適用，因而購(gòu)買主體在與承接主體簽訂購(gòu)買合同之后，也應(yīng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)將合同文本報(bào)有關(guān)部門備案。有關(guān)部門在收到合同文本后，要第一時(shí)間對(duì)文本進(jìn)行認(rèn)真核查，一旦發(fā)現(xiàn)問題，就應(yīng)責(zé)成合同當(dāng)事人及時(shí)糾正。

2.信息發(fā)布形式化風(fēng)險(xiǎn)之雙重防范策略

鑒于信息發(fā)布形式化風(fēng)險(xiǎn)突出表現(xiàn)在有的潛在承接主體提前獲得相關(guān)信息和有的購(gòu)買主體有意為特定潛在承接主體對(duì)號(hào)入座地設(shè)定條件等方面，因而既要采取措施防止信息提前泄露，又要防止量身定做相關(guān)條件。為此，至少須從兩個(gè)方面發(fā)力：

一方面，合理設(shè)定時(shí)間節(jié)點(diǎn)。為了防止有的潛在承接主體因提前獲知相關(guān)信息而有機(jī)會(huì)事先做好更充分的應(yīng)對(duì)措施，可以考慮縮短信息發(fā)布材料的準(zhǔn)備與信息正式發(fā)布之間的時(shí)間差，這樣就能壓縮某些潛在承接主體提前知道的時(shí)間。同時(shí)，要合理設(shè)置從信息發(fā)布到正式開始選擇承接主體之間的時(shí)間間隔。如果采用競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)或邀請(qǐng)招標(biāo)的方式進(jìn)行購(gòu)買，這個(gè)時(shí)間間隔在實(shí)務(wù)中通常被稱為等標(biāo)期。所謂等標(biāo)期，是指這樣的整個(gè)時(shí)間段：自招標(biāo)文件開始發(fā)出之日算起，直到招標(biāo)文件規(guī)定的投標(biāo)人提交投標(biāo)文件的截止之日為止[2]。為了讓所有擬參與競(jìng)爭(zhēng)公共服務(wù)項(xiàng)目承接權(quán)的潛在承接主體都有充足的時(shí)間做好準(zhǔn)備工作，等標(biāo)期不能太短，要盡量在規(guī)定的最短時(shí)間基礎(chǔ)上適當(dāng)延長(zhǎng)（如果公共服務(wù)項(xiàng)目的時(shí)間要求非常緊迫，可按規(guī)定的最短時(shí)間操作）。對(duì)于采用公開招標(biāo)或邀請(qǐng)招標(biāo)方式組織購(gòu)買的公共服務(wù)項(xiàng)目，要嚴(yán)格遵循《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第二十四條和《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第三十五條關(guān)于“自招標(biāo)文件開始發(fā)出之日起至投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日止，不得少于二十日”的規(guī)定。前述措施可以在很大程度上減少潛在承接主體在信息獲取和材料準(zhǔn)備時(shí)間上的不公平性。當(dāng)然，等標(biāo)期的時(shí)間間隔并非越長(zhǎng)越好。這是因?yàn)椋绻麜r(shí)間太長(zhǎng)，會(huì)損害購(gòu)買主體和消費(fèi)主體的利益。對(duì)購(gòu)買主體而言，公共服務(wù)供給通常有時(shí)間要求，時(shí)間間隔太長(zhǎng)，會(huì)造成公共服務(wù)生產(chǎn)的時(shí)間被擠占，從而影響公共服務(wù)供給質(zhì)量，并有損購(gòu)買主體的工作績(jī)效和聲譽(yù)。對(duì)消費(fèi)主體而言，時(shí)間間隔過長(zhǎng)會(huì)導(dǎo)致其難以及時(shí)享受到相應(yīng)的公共服務(wù)，從而會(huì)損害消費(fèi)主體利益。

另一方面，努力推進(jìn)多元監(jiān)督。為了防止購(gòu)買主體“量體裁衣”式地設(shè)定相關(guān)條件特別是承接主體資格要求，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、購(gòu)買主體中的黨委（黨組）、購(gòu)買主體中的紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)等相關(guān)部門應(yīng)加大監(jiān)督力度，如發(fā)現(xiàn)在資質(zhì)等級(jí)、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、能力要求等方面有“對(duì)號(hào)入座”設(shè)定相關(guān)條件的現(xiàn)象，抑或發(fā)現(xiàn)有地域限制、商務(wù)要求或技術(shù)指標(biāo)限制、資格預(yù)審限制等問題，要及時(shí)督促相關(guān)人員更正文件和消除相關(guān)限制，同時(shí)要依法依紀(jì)采取執(zhí)紀(jì)問責(zé)和調(diào)查處置措施，從而通過糾偏和震懾來減少相關(guān)違紀(jì)違法行為再次發(fā)生的概率。同時(shí)，可考慮通過提供電子郵箱、電話、官方網(wǎng)站、微信公眾號(hào)、意見箱等手段，鼓勵(lì)社會(huì)各界尤其是參與競(jìng)爭(zhēng)公共服務(wù)承接權(quán)的潛在承接主體監(jiān)督發(fā)布的信息，從而進(jìn)一步壯大監(jiān)督力量和提升監(jiān)督效能。需要強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)潛在的承接主體尤其是明顯感受到被有意歧視對(duì)待的那些承接主體而言，他們與獲得購(gòu)買主體“另眼相看”和“特殊對(duì)待”的潛在承接主體之間存在顯著的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，故而更有動(dòng)力主動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，所以如何為其提供更加通暢、更加安全、更加有效的監(jiān)督渠道，并切實(shí)保護(hù)好監(jiān)督舉報(bào)的潛在承接主體的利益，防止他們?cè)馐艽驌魣?bào)復(fù)，值得進(jìn)一步研究。

3.逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)之四重防范進(jìn)路

針對(duì)逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)，須從嚴(yán)格遵守“物有所值”原則、減少信息不對(duì)稱、優(yōu)化組織購(gòu)買流程、發(fā)揮潛在承接主體監(jiān)督作用等方面綜合發(fā)力。

首先，遵循“物有所值”原則。在政府購(gòu)買公共服務(wù)過程中，能否做到“物有所值”，與購(gòu)買主體能否選擇出更加優(yōu)秀的承接主體有直接關(guān)系?！拔镉兴怠辈⒉皇钦f購(gòu)買某個(gè)公共服務(wù)時(shí)價(jià)格最低，而是強(qiáng)調(diào)在整個(gè)購(gòu)買周期中花費(fèi)的總成本與得到的公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行比較，獲得了最好的性價(jià)比[1]。購(gòu)買主體在選擇承接主體時(shí)，要適當(dāng)降低報(bào)價(jià)高低的重要性，要意識(shí)到選擇合適的承接主體不等同于選擇開價(jià)最低的承接主體。換言之，選擇承接主體時(shí)，應(yīng)強(qiáng)調(diào)獲得最高價(jià)值而不是尋求最低價(jià)格[2]。關(guān)于這一點(diǎn)，英國(guó)的做法值得學(xué)習(xí)。英國(guó)將購(gòu)買公共服務(wù)的第一原則從“強(qiáng)制性競(jìng)標(biāo)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔镉兴怠鄙踔潦恰白罴盐镉兴怠??！拔镉兴怠奔润w現(xiàn)為相較于社會(huì)上的同類服務(wù)而言，所購(gòu)買的公共服務(wù)沒有買貴，又體現(xiàn)為公共服務(wù)的質(zhì)量與價(jià)格能夠匹配起來，還體現(xiàn)為購(gòu)買到的公共服務(wù)符合服務(wù)對(duì)象需求。之所以將強(qiáng)制性競(jìng)標(biāo)從第一原則中剔除，是因?yàn)橛?guó)政府在實(shí)踐運(yùn)作中發(fā)現(xiàn)，強(qiáng)制性競(jìng)標(biāo)的好處是可以獲得最低價(jià)格，操作起來也不難，但購(gòu)買的公共服務(wù)時(shí)常難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，因而在一定程度上浪費(fèi)了政府資源[3]。面對(duì)強(qiáng)制性競(jìng)標(biāo)帶來的困境，英國(guó)政府轉(zhuǎn)而推行“最佳物有所值”政策，從而提升了購(gòu)買公共服務(wù)的效率和效益[4]。簡(jiǎn)言之，選擇承接主體并與其簽訂購(gòu)買合同只是手段，目的是確保消費(fèi)主體獲得“物有所值”的公共服務(wù)。

其次，提高信息對(duì)稱程度。為了降低逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)采取一些策略來提高信息對(duì)稱程度，借此減少參與組織購(gòu)買的工作人員遭遇的信息不對(duì)稱問題。常見的方法有開展合同履行能力調(diào)查、構(gòu)建承接主體數(shù)據(jù)庫(kù)、發(fā)放參與購(gòu)買意向調(diào)查表等。合同履行能力調(diào)查就是要全面搜集擬參與競(jìng)?cè)」卜?wù)承接權(quán)的潛在承接主體之相關(guān)信息，如基本資質(zhì)條件、相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)、實(shí)際工作能力、過去的社會(huì)聲譽(yù)等。構(gòu)建承接主體數(shù)據(jù)庫(kù)就是要在平日收集相關(guān)承接主體的信息，并將這些信息錄入數(shù)據(jù)庫(kù)，同時(shí)對(duì)信息進(jìn)行及時(shí)更新，從而形成一個(gè)備選的承接主體的信息庫(kù)，以防止陷入在準(zhǔn)備組織購(gòu)買時(shí)才匆忙收集相關(guān)信息的被動(dòng)局面。發(fā)放參與購(gòu)買意向調(diào)查表就是在正式開展組織購(gòu)買工作之前，先讓潛在承接主體填寫該表格，并將他們組織起來公開討論組織購(gòu)買工作。由于參會(huì)的潛在承接主體都希望能被購(gòu)買主體青睞，故而在填寫表格和自由討論時(shí)往往會(huì)提供對(duì)己方有利而對(duì)他方不利的信息，此時(shí)購(gòu)買主體就能獲得不少真實(shí)、有用的信息[1]。

再次，優(yōu)化組織購(gòu)買流程。為了降低逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)推進(jìn)組織購(gòu)買流程的優(yōu)化，確保該階段的各個(gè)環(huán)節(jié)都盡可能客觀、科學(xué)和公正。例如，在工作人員的選擇程序上，須設(shè)計(jì)出參與組織購(gòu)買的工作人員的準(zhǔn)入條件，通過對(duì)相關(guān)工作人員的嚴(yán)格挑選，著力選擇出專業(yè)能力突出（讓專業(yè)的人做專業(yè)的事）和職業(yè)道德素養(yǎng)較高（讓高尚的人做專業(yè)的事）的工作人員來從事該項(xiàng)工作。再如，在潛在承接主體的參與程序上，要引入保證金制度。比如說，倘若是招投標(biāo)購(gòu)買，就要建立投標(biāo)保證金制度，從而增強(qiáng)潛在承接主體的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和遵紀(jì)守法意識(shí)。又如，在評(píng)審工作的程序設(shè)定上，既要確保評(píng)審專家不受干擾地獨(dú)立做出評(píng)審，又要給出充足的時(shí)間讓評(píng)審專家能夠認(rèn)真閱讀潛在承接主體提供的相關(guān)材料和做出詳細(xì)的評(píng)審結(jié)論，還要通過對(duì)評(píng)審專家的監(jiān)督管理來保證專家的專業(yè)性和公正性。

最后，發(fā)揮潛在承接主體監(jiān)督作用。為了降低逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)，可以考慮有效發(fā)揮潛在承接主體的監(jiān)督作用。鑒于承接主體選擇是否公平公正、合法合規(guī)，直接關(guān)系到參與競(jìng)?cè)〕薪訖?quán)的潛在承接主體的切身利益，故而這些承接主體通常有監(jiān)督的內(nèi)在動(dòng)力。而為了讓潛在承接主體有效發(fā)揮監(jiān)督作用，須采取多種措施提高政府購(gòu)買公共服務(wù)的透明度，可通過官方網(wǎng)站、微信公眾號(hào)、微信群、QQ群、報(bào)紙雜志等線上線下傳播媒介來發(fā)布相關(guān)信息，讓所有潛在承接主體及時(shí)知曉此類信息。對(duì)潛在承接主體提出的質(zhì)疑或投訴事項(xiàng)，購(gòu)買主體和監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)高度重視并及時(shí)公正地采取相關(guān)措施，而不得置之不理甚至采取阻礙措施。當(dāng)然，潛在承接主體反映情況必須實(shí)事求是，不能捏造事實(shí)和惡意誹謗。為此，應(yīng)建立澄清正名與錯(cuò)告誣告同步公開機(jī)制。對(duì)提出的質(zhì)疑和投訴事項(xiàng)中確屬被錯(cuò)誤舉報(bào)或被惡意陷害的承接主體及其工作人員，要嚴(yán)格按照規(guī)定程序形成認(rèn)定結(jié)論，并通過書面反饋、會(huì)議通報(bào)、網(wǎng)絡(luò)公開等形式為其正名和消除不良影響。同時(shí)，要同步公開對(duì)錯(cuò)告者（應(yīng)匿名）的信息反饋情況和對(duì)誣告陷害、惡意中傷者（應(yīng)公開其姓名）的處理情況。因此，建議出臺(tái)《政府購(gòu)買公共服務(wù)承接主體錯(cuò)告誣告行為處置辦法》等文件。

4.高價(jià)購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)之四重防范路徑

組織購(gòu)買階段的最終成果是購(gòu)買主體與承接主體就公共服務(wù)供給簽訂了合同。隨著合同的簽訂，購(gòu)買的總費(fèi)用及具體價(jià)格就確定了下來。因此，在合同正式簽字生效前，應(yīng)盡力防止出現(xiàn)高價(jià)購(gòu)買的結(jié)局。為此，至少須采用以下措施：

第一，重視預(yù)算價(jià)格剛性。在組織購(gòu)買階段，因受潛在承接主體的心理預(yù)期、購(gòu)買主體與承接主體的議價(jià)能力、潛在承接主體的策略性行為（如為了獲得公共服務(wù)的承接權(quán)，先低價(jià)贏得競(jìng)標(biāo)成功，再要求追加費(fèi)用）等因素影響，購(gòu)買價(jià)格與預(yù)算價(jià)格之間可能存在較大出入。不過，購(gòu)買主體應(yīng)堅(jiān)持預(yù)算價(jià)格剛性約束，即不能輕易地因前述因素的影響就將購(gòu)買價(jià)格調(diào)整得比預(yù)算價(jià)格高。

第二，積極推行市場(chǎng)測(cè)試。政府通過購(gòu)買而非直接生產(chǎn)的方式來提供公共服務(wù)有一個(gè)前提，那就是購(gòu)買比直接生產(chǎn)節(jié)省成本。為了準(zhǔn)確核定這個(gè)前提是否存在，進(jìn)行市場(chǎng)測(cè)試就成為值得參考的選項(xiàng)。例如，美國(guó)政府在考慮是否要購(gòu)買公共服務(wù)時(shí)，第一件事就是開展市場(chǎng)測(cè)試。通過市場(chǎng)測(cè)試，一方面想了解擬購(gòu)買的公共服務(wù)項(xiàng)目是否存在一個(gè)真實(shí)的市場(chǎng)，另一方面想體察到政府購(gòu)買與政府直接生產(chǎn)之間的優(yōu)劣。在市場(chǎng)測(cè)試完成之后，如果發(fā)現(xiàn)存在真實(shí)的市場(chǎng)且政府購(gòu)買比政府直接生產(chǎn)更具優(yōu)勢(shì)，那么還要根據(jù)擬購(gòu)買的公共服務(wù)項(xiàng)目的屬性來判斷是否適宜進(jìn)行購(gòu)買[1]。

第三，健全執(zhí)業(yè)資格制度。政府購(gòu)買公共服務(wù)中的很多風(fēng)險(xiǎn)都與購(gòu)買主體中參與購(gòu)買公共服務(wù)的工作人員的專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)倫理素養(yǎng)存在或多或少的聯(lián)系。在實(shí)際運(yùn)作中，因?yàn)椴簧俟ぷ魅藛T專業(yè)化水平有限，相關(guān)知識(shí)儲(chǔ)備不夠，職業(yè)倫理素養(yǎng)不高，所以組織購(gòu)買階段的違紀(jì)違法行為經(jīng)常發(fā)生。鑒于這一情況，可考慮建立健全政府購(gòu)買公共服務(wù)從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格制度，只有經(jīng)過專業(yè)化培訓(xùn)和嚴(yán)格考試取得執(zhí)業(yè)資格證書的工作人員才能從事相關(guān)工作。對(duì)已從事政府購(gòu)買公共服務(wù)的工作人員應(yīng)加強(qiáng)教育培訓(xùn)，以提高其專業(yè)能力和職業(yè)素養(yǎng)[2]。對(duì)不積極參加相關(guān)教育培訓(xùn)、考核不達(dá)標(biāo)、沒有及時(shí)取得執(zhí)業(yè)資格證書的工作人員，要及時(shí)調(diào)離原工作崗位，并安排合適的人員來接替相關(guān)工作。

第四，努力成為精明買家。如果采用公開招標(biāo)或邀請(qǐng)招標(biāo)的方式選擇承接主體，常用的評(píng)標(biāo)方法有最低評(píng)標(biāo)價(jià)法和綜合評(píng)分法。最低評(píng)標(biāo)價(jià)法將價(jià)格作為主要因素，它以全部滿足招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性要求作為前提，然后根據(jù)統(tǒng)一設(shè)定的價(jià)格要素來評(píng)定最低報(bào)價(jià)，以報(bào)價(jià)最低的投標(biāo)人作為中標(biāo)候選承接主體或中標(biāo)承接主體的一種評(píng)標(biāo)方法。這種評(píng)標(biāo)方法在實(shí)務(wù)中之所以采用較少，是因?yàn)槠淇赡茉斐蓤?bào)價(jià)低者中標(biāo)。實(shí)際上，因?yàn)槭且罁?jù)統(tǒng)一的價(jià)格要素來評(píng)定最低報(bào)價(jià)，這里的價(jià)格要素應(yīng)包括商務(wù)要素、技術(shù)要素等，并要將這些要素折算成價(jià)格分，而不是只看報(bào)價(jià)，所以不能將最低評(píng)標(biāo)價(jià)法等同于報(bào)價(jià)最低的社會(huì)力量必然中標(biāo)或中標(biāo)的概率最大。綜合評(píng)分法同樣需要以全部滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求為前提。該方法根據(jù)招標(biāo)文件中規(guī)定的各項(xiàng)要素對(duì)參與投標(biāo)的社會(huì)力量進(jìn)行綜合評(píng)審，然后以評(píng)標(biāo)總得分最高的投標(biāo)人作為中標(biāo)承接主體。綜合評(píng)分主要考慮報(bào)價(jià)、技術(shù)水平、信譽(yù)、過去的業(yè)績(jī)、服務(wù)、財(cái)務(wù)情況、對(duì)招標(biāo)文件的響應(yīng)程度，以及相應(yīng)的比重或權(quán)值等要素[3]。綜合評(píng)分法在實(shí)務(wù)中應(yīng)用得較為普遍。使用該種評(píng)標(biāo)方法時(shí)，要合理設(shè)置各個(gè)因素的分值在總分值中的比例，盡可能減少高價(jià)中標(biāo)現(xiàn)象。作為一個(gè)精明的購(gòu)買主體，如果“發(fā)現(xiàn)投標(biāo)人的報(bào)價(jià)高于市場(chǎng)平均價(jià)格或明顯低于其他投標(biāo)報(bào)價(jià)，應(yīng)當(dāng)要求該投標(biāo)人做出書面說明并提供證明材料。投標(biāo)人不能合理說明或不能提供證明材料的……認(rèn)定該投標(biāo)人報(bào)價(jià)高于市場(chǎng)平均價(jià)或低于成本價(jià)，將其投標(biāo)作拒標(biāo)處理”[4]。如果采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式選擇承接主體，談判文件中需對(duì)談判程序、談判內(nèi)容、參加談判的社會(huì)力量的資質(zhì)、確定所選擇的承接主體的標(biāo)準(zhǔn)、合同草案等做出明確規(guī)定。如果采用詢價(jià)方式選擇承接主體，要確保不同的潛在承接主體能夠提供相同規(guī)格和標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)。

〔責(zé)任編輯：史拴拴〕

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