“一帶一路”倡議十年中國—東盟教育合作成就與高質(zhì)量發(fā)展路徑

楊體榮，段尋，吳堅

（1.華南師范大學東南亞中文教師教育學院/東南亞研究中心，廣東廣州 510631；2.北京外國語大學國際教育學院，北京 100089；3.北京大學區(qū)域與國別研究院，北京 100871）

在“一帶一路”建設的第一個十年，中國與東盟的教育合作保持著穩(wěn)定增長和持續(xù)深化的發(fā)展態(tài)勢，成為“一帶一路”倡議提出以來中國教育對外開放的典型案例。分析中國—東盟教育合作的成就、挑戰(zhàn)以及未來發(fā)展路徑，具有豐富的學術(shù)意義和實踐價值。本文以2013年以來中國與東盟的教育合作為研究對象，對其成就進行學理分析，探討其中的挑戰(zhàn)，進而提出推動下階段合作高質(zhì)量發(fā)展的建議。

一、問題提出與分析框架構(gòu)建

“中國—東盟關系是東盟同對話伙伴關系中最具活力、最富內(nèi)涵、最為互利的關系之一”[1]，具有深刻的內(nèi)涵與廣闊的探究空間。教育合作是這一對話伙伴關系的核心組成部分，為中國—東盟區(qū)域合作的正增長提供了驅(qū)動力。國內(nèi)外學界對中國—東盟教育合作的研究可以總結(jié)為如下方面。

其一，關注教育合作中的人員流動與學校交流。人員流動包括學生流動和教師流動，指向了區(qū)域教育合作中人才聯(lián)合培養(yǎng)這一關鍵問題。例如，有研究者以中國與印度尼西亞間的國際中文人才流動為例，探討了中國與東南亞間的國際中文人才聯(lián)合培養(yǎng)。[2]國際中文人才的培養(yǎng)與實踐逐步成為比較教育研究關注的一項議題。有研究提出，在東盟發(fā)展戰(zhàn)略從地區(qū)①為作區(qū)分并在一定程度上突出東盟教育的地方性，本文在論述東盟與中國及其他國家開展教育合作時使用“區(qū)域”，在論述東盟組織及其成員國的教育發(fā)展時使用“地區(qū)”。經(jīng)濟合作轉(zhuǎn)向共同體建設的進程中，其地區(qū)內(nèi)低程度和非均衡的學生流動不利于東盟共同體（ASEAN Community）建設，需要通過加強學歷學位互認、質(zhì)量保障等方法加以應對。[3]從區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的角度審視學生流動，具有研究視角與設計上的創(chuàng)新性。學校間交流合作則在區(qū)域教育合作中扮演基礎性角色，相關研究更多關注高等教育層次的實踐。例如，國外學者關注到中國在老撾、馬來西亞和泰國開設的三所大學海外分校是東南亞區(qū)域人員流動的一個關鍵平臺，并指出海外分校在提升中國對東南亞文化軟實力的同時，也受到中國軟實力對學校課程設置與教學語言等方面的影響。[4]與高等學校層次的合作相比，中國與東盟基礎教育層次的組織合作則缺乏研究投入。

其二，分析東盟和東南亞國家層面教育改革的新領域和新動態(tài)。2013年以來，國內(nèi)學界對東盟和東南亞國家教育改革的關注度不斷上升。例如，有關東盟教育地區(qū)化的研究指出，“東盟共同體建設以教育行動為契機，從頂層設計出發(fā)，相繼出臺一系列戰(zhàn)略規(guī)劃與行動綱領，以東盟教育部長領銜的平行組織架構(gòu)，構(gòu)建成員國教育體系的區(qū)域化協(xié)調(diào)關系”[5]；有學者探討了新加坡的養(yǎng)老人才培養(yǎng)與養(yǎng)老模式；[6]有研究關注數(shù)字經(jīng)濟背景下越南的職業(yè)教育政策。[7]國外學界也對東盟和東南亞國家教育改革保持較高關注度，既有新加坡有關研究機構(gòu)、學會和學術(shù)期刊等東南亞本土研究主體，也有美國和英國等英語學術(shù)界的研究力量。國外學術(shù)界較多關注的議題有全球南北格局中柬埔寨學術(shù)人員的科研活動、[8]新加坡的教師問責制、[9]發(fā)達國家留學生教育對東南亞國家的公共外交及社會的影響，[10]等等。

其三，聚焦區(qū)域或國別視域下教育合作制度和教育治理的研究。有研究指出，在考量東盟和美國對外戰(zhàn)略的基礎上，可通過培養(yǎng)高職技能人才、研制區(qū)域教師教育專業(yè)標準、推動學歷學位互認深化中國與東盟的高等教育合作。[11]相關高等職業(yè)技能人才和教師教育等研究，回應了中國與東盟教育合作的核心關切。中國—東盟教育交流周是區(qū)域教育合作的支柱性平臺，有學者以該平臺為例，考察了中國與東盟制度性教育合作取得的成就。[12]另外，有研究關注中國—東盟職業(yè)教育的跨域治理問題，指出其中存在“跨域治理結(jié)構(gòu)松散、治理工具缺乏、優(yōu)質(zhì)資源分布不均”[13]等問題。職業(yè)教育層次的合作是中國與東盟教育合作的重要組成部分，研究其治理問題具有緊迫性。在具體國別教育合作方面，有研究關注到中國香港與新加坡的區(qū)域教育樞紐戰(zhàn)略、[14]越南教育對外合作與投資、[15]柬埔寨高等教育治理[16]等議題。

以上綜述表明，國內(nèi)外學界對中國—東盟教育合作的研究呈現(xiàn)一定的上升勢頭，尤其是在政策動力和學界動力的推動下出現(xiàn)諸多新成果，集中在東盟組織、國家和學校等多個層面開展研究，從理論和實踐立場升級對東盟教育問題的認識。自“一帶一路”倡議提出以來，中國—東盟教育合作的范圍和影響不斷擴大，并且在2021 年《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》實施后獲得更廣闊的發(fā)展空間。與此同時，中國—東盟教育合作面臨來自美國、英國、澳大利亞和印度等國家的戰(zhàn)略性競爭，特別是美國以“印太戰(zhàn)略”（Indo-Pacific Strategy）為抓手推進對東盟教育合作帶來深刻影響。

基于上述文獻分析和對有關實踐的跟蹤觀察，本研究將中國—東盟教育合作分成人員、領域、治理三個維度的內(nèi)容，其中人員進一步分為學生和教師。本研究中的教育合作是指上述三個維度的合作，不包括偶發(fā)性教育交流。從實踐角度看，人員、領域、治理依次回答了誰在合作、合作什么和如何合作等核心問題。在中國—東盟教育合作的實踐中，人員是核心，領域是依托，治理是保障。這三方面因素的組合構(gòu)成了中國—東盟教育合作的立體化、交聯(lián)式體系。

此外，需要對研究設計作出兩點補充說明。其一，本研究主要基于“東盟中心地位”（ASEAN Centrality）視角考察中國與東盟在教育合作中的需求和供給，以及東盟在開展國際教育合作中面臨的挑戰(zhàn)。這一視角在理念上強調(diào)從東盟的角度看待區(qū)域教育合作，在實踐上將東盟引領的區(qū)域合作機制作為依托。該視角既回應了東盟中心地位國際認可度不斷提升的事實，也考慮到從中國立場出發(fā)推進與東盟教育合作高質(zhì)量發(fā)展的需求。其二，中國和東盟教育合作涉及區(qū)域多邊合作、國別雙邊合作和次區(qū)域合作等層次，但因深化分析的必要性和篇幅所限，本研究集中在區(qū)域多邊合作層次。對國別教育合作的分析也將向區(qū)域?qū)哟尉酆?，例如關注中國與多個東盟國家在國際中文教育領域的合作。

二、“一帶一路”倡議十年中國—東盟教育合作的成就

2013 年以來，憑借區(qū)域秩序的穩(wěn)定發(fā)展和多方行為體的共同協(xié)作，中國—東盟教育合作發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化，質(zhì)量明顯提升，對區(qū)域教育發(fā)展需求表現(xiàn)出更高水平的應答能力。

（一）學生流動的主體性地位持續(xù)強化

學生跨境流動是中國—東盟最主要的教育合作類型之一。根據(jù)中國教育部國際合作與交流司發(fā)布的來華留學生數(shù)據(jù)①資料具體來源為：教育部國際合作與交流司.2013來華留學生簡明統(tǒng)計[R].北京:教育部國際合作與交流司，2013：229-230；教育部國際合作與交流司.2014來華留學生簡明統(tǒng)計[R].北京:教育部國際合作與交流司，2014：237-238；教育部國際合作與交流司.2015來華留學生簡明統(tǒng)計[R].北京:教育部國際合作與交流司，2015：251-256；教育部國際合作與交流司.2016來華留學生簡明統(tǒng)計[R].北京:教育部國際合作與交流司，2016：257-258；教育部國際合作與交流司.2017來華留學生簡明統(tǒng)計[R].北京:教育部國際合作與交流司，2017：275-276；教育部國際合作與交流司.2018來華留學生簡明統(tǒng)計[R].北京:教育部國際合作與交流司，2018：283-284。，2013—2018 年東盟來華留學生總數(shù)超過48萬人，并呈持續(xù)上升趨勢，其中學歷生的數(shù)量從3.19 萬人增長至4.90萬人，非學歷生人數(shù)與學歷生人數(shù)相近（見圖1）。其中，接受中國國家政府獎學金的留學生人數(shù)從2013年的5553人上漲到2018年的1.01萬人，增長率約82%。2019 年以來，受新冠肺炎疫情等因素的影響，東盟來華留學生數(shù)據(jù)缺失，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，來華留學生整體規(guī)模出現(xiàn)較大幅度下滑，但從2022 年下半年開始，來到中國繼續(xù)或開始接受高等教育的東盟學生數(shù)量回升。①本文作者通過對中國北京、廣州、貴州、云南等省市東盟國家來華留學生教育的調(diào)研，對馬來西亞和柬埔寨國際教育合作的實地調(diào)研等多種方式，收集資料，提煉形成上述分析結(jié)論。與此同時，東盟來華留學生的分布從集中在中國大城市和臨近東南亞的區(qū)域轉(zhuǎn)向多元化分布，來華留學生對中國高校國際化的整體促進作用進一步擴大。

圖1 東盟十國來華留學生統(tǒng)計（2013—2018年）

總體來看，經(jīng)過多年資金和政策資源投入，中國—東盟的留學生教育合作實現(xiàn)質(zhì)變，逐步走向中國與東盟全方位合作的中心位置。

（二）教師流動取得優(yōu)先性和戰(zhàn)略性地位

2013 年以來，中國—東盟教師流動取得了具有優(yōu)先性和戰(zhàn)略性的地位。其一，中國根據(jù)東盟國家需求派出國際中文教師。東盟國家是中國較早開始推動國際中文教育的重點區(qū)域，也是推動國際中文教育職業(yè)化轉(zhuǎn)型的關鍵區(qū)域。據(jù)中國教育部中外語言交流合作中心和原國家漢辦發(fā)布的數(shù)據(jù)估算，2014—2020 年，中國向東盟國家派出共計1.4萬余名國際中文教師，規(guī)模最大時年派出2363 名教師。②作者根據(jù)中國教育部中外語言交流合作中心、原國家漢辦發(fā)布的數(shù)據(jù)整理制作而成。數(shù)據(jù)具體來源見圖2注釋。如圖2 所示，東盟對國際中文教師的需求明顯超過歐洲、非洲、美洲和大洋洲等區(qū)域。

圖2 中國外派到東盟等區(qū)域的國際中文教師數(shù)量（2014—2023年）

其二，中國依托跨境辦學合作網(wǎng)絡推進教師流動。中國與東盟各國的跨境合作辦學網(wǎng)絡雖然處于“低需求—低供給”的小規(guī)模發(fā)展狀態(tài)，但是這類實踐開拓了教師流動制度化合作渠道。如2013 年以來，依托廈門大學馬來西亞分校、華東師范大學馬來西亞教育碩士教學點項目等開展的教師流動。

其三，中國高校教師到東盟國家訪問和進修，主要去往優(yōu)質(zhì)高等教育資源富集的東盟國家，如新加坡。同時，菲律賓、馬來西亞和泰國等東盟國家也逐漸成為中國高校教師出國短期進修和學歷提升的目的地。憑借學習時間靈活、學習成本和畢業(yè)要求較低等條件，這些東盟國家的高校與中國高校開展頻繁的教師合作，但也存在較為突出的質(zhì)量隱患。如2022 年發(fā)生了國內(nèi)高校引進菲律賓“注水博士”的教育輿情。[17]其四，東盟國家教師到中國接受專業(yè)發(fā)展培訓，主要是在中國相關學校接受國際中文教育和職業(yè)教育培訓。中國教育部中外語言交流合作中心、國家國際發(fā)展合作署等機構(gòu)是組織培訓的主要力量，培訓通常具有一定的教育援助屬性。

（三）教育合作領域更加立體化和協(xié)同化

2013 年以來，中國和東盟的教育合作領域?qū)崿F(xiàn)了更高水平的立體化和協(xié)同化發(fā)展。立體化指的是區(qū)域教育合作日益從傳統(tǒng)領域延伸至非傳統(tǒng)領域，如從過去簡單的學生流動擴展至多所高校開設境外分校進行跨境合作辦學。協(xié)同化指的是區(qū)域教育合作與經(jīng)濟、政治和科技等領域的合作相互協(xié)同與協(xié)作。因“一帶一路”倡議在中國—東盟各領域交流中形成的互聯(lián)互通集成效應，教育交流與經(jīng)貿(mào)合作、科技創(chuàng)新和文化交流等領域的相互賦能度持續(xù)上升。其一，中國—東盟依托“東盟+1”峰會及其配套交流機制，顯著擴展了教育合作的領域，優(yōu)化了教育合作的空間。例如，2019年發(fā)布的《中國—東盟關于“一帶一路”倡議與<東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃2025>對接合作的聯(lián)合聲明》提出，通過中國—東盟青年領袖獎學金項目等旗艦計劃推動區(qū)域教育、青年和人力資本等的協(xié)同發(fā)展。[18]其二，依托中國—東盟教育交流周、中國—東盟教育部長圓桌會議等教育類區(qū)域交流平臺，擴展區(qū)域教育合作的層次和結(jié)構(gòu)。其中，中國—東盟教育交流周促進構(gòu)建了區(qū)域教育合作的多樣化平臺，將教育合作擴展至基礎教育、職業(yè)教育、高等教育和體育等多個領域。[19]中國—東盟教育交流周還創(chuàng)新辦會模式，采用全年期項目提升中國與東盟教育合作的延展性。截至2022年，馬來西亞吉隆坡和柔佛、老撾萬象、柬埔寨金邊、印度尼西亞泗水等已舉辦過交流周的全年期項目。其三，中國和東盟擴展教育合作領域時，十分重視回應全球發(fā)展新趨勢，在科研創(chuàng)新與技術(shù)轉(zhuǎn)化、環(huán)保與可持續(xù)發(fā)展等時代性較強的領域打造合作連接點。例如，2018年《中國—東盟有關科技創(chuàng)新合作的聯(lián)合聲明》提出，雙方將通過“中國—東盟科學技術(shù)聯(lián)合委員會”等機制推進技術(shù)轉(zhuǎn)化領域的合作，深化青年科學家交流。

（四）教育合作的治理體系持續(xù)優(yōu)化

2013 年以來，中國—東盟優(yōu)化教育合作治理體系、提升區(qū)域教育治理能力的成就主要包括兩方面內(nèi)容。其一，雙方依托中國—東盟合作機制豐富教育合作治理體系的結(jié)構(gòu)。2015年，中國與印度尼西亞建立副總理級別的人文交流機制，合作領域覆蓋教育、科技、文化和青年等多個領域，成為中國與東盟教育合作的新增長點。[20]2016 年，第二屆中國—東盟教育部長圓桌會議發(fā)布《關于中國—東盟教育合作行動計劃支持東盟教育工作計劃（2016—2020年）開展的聯(lián)合公報》，2017年第十屆中國—東盟教育交流周通過《中國—東盟教育合作行動計劃（2017—2020 年）》，進一步完善了相關教育合作的治理體系，進而增強治理體系對區(qū)域教育合作的輻射能力。此外，中國與東盟的合作還重視將區(qū)域教育合作治理體系嵌入?yún)^(qū)域合作的各個方面，強化教育合作治理與區(qū)域合作的雙向賦能。例如，2018 年11 月發(fā)布的《中國—東盟戰(zhàn)略伙伴關系2030 年愿景》提出將加強中國與東盟的教育創(chuàng)新和學術(shù)交流；2021年，習近平主席在中國－東盟建立對話關系30周年紀念峰會上的講話中提出，“中方愿同東盟加強職業(yè)教育、學歷互認等合作”[21]，與東盟共建友好家園。

其二，借助“東盟+1”和“東盟+3”峰會等基于東盟中心地位的多邊合作機制，提升教育合作治理體系的韌性。例如，2021 年10 月舉辦的中國—東盟峰會上，雙方提出將建立教育問題的高官會晤機制，引領教育合作的可持續(xù)與高質(zhì)量發(fā)展。在2021 年召開的“東盟+3”教育部長會上，區(qū)域教育合作的協(xié)同化和多樣化程度繼續(xù)提升。相關聲明指出，東盟將依托自身教育發(fā)展規(guī)劃、“東盟+3”教育發(fā)展規(guī)劃，借助東盟大學網(wǎng)絡（ASEAN University Network）、東盟職業(yè)教育委員會（ASEAN TVET Council）等平臺推進區(qū)域教育合作。[22]在東盟引領的區(qū)域合作機制下，中國與東盟的教育合作治理體系還輻射至更廣領域。例如，2021 年《東盟+3 領導人關于青少年和兒童精神健康合作的聲明》提出，中國將與東盟、日本和韓國加強有關精神健康的合作，在教育、兒童保護和家庭支持等領域推進合作。[23]中國—東盟還借助次區(qū)域合作框架豐富區(qū)域教育合作治理體系的層次，如瀾湄國家次區(qū)域教育合作，在中國—東盟命運共同體框架下的國別雙邊教育合作。

三、中國—東盟教育合作面臨的挑戰(zhàn)

（一）中國面臨東盟教育合作需求增長與外部競爭加劇

隨著東盟國家對中國教育的合作需求增長，同時來自區(qū)域外國家和組織的競爭加劇，中國急需增強教育合作的供給能力。東盟國家留學生到中國主要接受高等教育，中國需要進一步加強國際一流高等教育供給，提升對東盟國家高層次來華留學生的吸引力。在“一帶一路”倡議建設的開端期，中國面向東南亞的教育合作存在以非學歷教育為主，欠缺學歷教育合作，影響力和吸引力有限的弊端。[24]聯(lián)合國教科文組織的數(shù)據(jù)指出，印度尼西亞、越南和菲律賓等東盟人口大國的留學生仍將美國、澳大利亞和英國等作為主要留學目的地。[25]美國、英國和澳大利亞等優(yōu)質(zhì)高等教育資源富集的國家持續(xù)推進和創(chuàng)新相關戰(zhàn)略，吸引東盟國家的留學生和訪問教師，中國—東盟教育合作因而面臨更大競爭。此外，中國對東盟國家的基礎教育合作也存在相似問題，如對陸地東南亞國家的跨境教育合作。相關研究指出，中國對緬甸籍邊境學生提供的教育機會不足，這關系到邊境教育生態(tài)和跨境教育共同體的建構(gòu)。[26]新冠肺炎疫情前，中國邊境區(qū)域有學校向緬甸、老撾等國的中小學生提供教育，但區(qū)域發(fā)展局勢和新冠肺炎疫情等因素對相關教育合作造成較大影響。

中國面向區(qū)域教育合作的制度供給也需進一步強化。一是對接東盟教育發(fā)展的最新規(guī)劃，推進宏觀層面的制度供給和銜接。2022 年11 月，東盟發(fā)布《東盟教育系統(tǒng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型宣言》，提出通過培訓提升教師教學質(zhì)量和數(shù)字化技能、在教學中實施數(shù)字化教學和形成性評價等改革舉措來推進區(qū)域教育系統(tǒng)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。[27]面對東盟教育系統(tǒng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的宏觀需求，中國教育系統(tǒng)需要更好對接其戰(zhàn)略設計、回應其戰(zhàn)略目標。二是更新迭代現(xiàn)有的教育合作制度與治理體系，提升中國—東盟教育合作制度的時代性和本土性。在宏觀制度的框架下，區(qū)域教育合作還需要豐富的制度來落實各層次各領域的教育合作，共同治理區(qū)域教育合作中面臨的問題。例如，為推動中國和東盟在教師教育和職業(yè)教育領域合作的高質(zhì)量發(fā)展，相關改革需要在學生和教師流動、資金和資源出入境、跨境教育質(zhì)量保障和學歷學位互認等方面加大改革投入。與此同時，區(qū)域外國家的相關合作還對中國—東盟教育合作生態(tài)構(gòu)成沖擊。在中國與東盟的區(qū)域教育合作系統(tǒng)中，以美國和澳大利亞等為代表的區(qū)域外國家是重要的影響因素。例如，2022年11月東盟與美國有關建立全面戰(zhàn)略伙伴關系的聲明指出，美國將持續(xù)尊重東盟中心地位和主動對接東盟“印太展望”，加強對教育合作的投入以推進美國和東盟在次區(qū)域和區(qū)域?qū)用娴年P系。[28]

（二）東盟處在教育現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型與需求收縮的挑戰(zhàn)期

2013—2023年，既是“一帶一路”倡議起步和加速的關鍵期，也是東盟教育現(xiàn)代化發(fā)展的一個重要轉(zhuǎn)型期，尤其體現(xiàn)在擴展規(guī)模、調(diào)整結(jié)構(gòu)和提升國際化發(fā)展水平等方面。東盟教育現(xiàn)代化發(fā)展面臨需求收縮等挑戰(zhàn)。其一，東盟國家在擴大教育發(fā)展規(guī)模、提升教育發(fā)展質(zhì)量上的需求巨大，但高度差異化的需求對中國對接教育合作的能力提出挑戰(zhàn)。新加坡、文萊這樣體量小、資源足的東盟國家的教育現(xiàn)代化發(fā)展更加重視提升質(zhì)量與公平；越南、泰國、馬來西亞、印度尼西亞和菲律賓等經(jīng)濟社會發(fā)展水平居中的東盟國家在增強質(zhì)量的同時，仍需要繼續(xù)做大教育發(fā)展的增量；柬埔寨、老撾、緬甸和東帝汶經(jīng)濟發(fā)展較為滯后，在提升入學率、擴大教育規(guī)模等改革的過程中資源局限性更加突出。

其二，當前東盟緊跟全球教育發(fā)展新趨勢，在教育公平、職業(yè)教育和數(shù)字化轉(zhuǎn)型等領域加強投入。通過分析2013年以來歷屆東盟峰會的聯(lián)合聲明可以發(fā)現(xiàn)，東盟提升教育公平的主要議題包括：保護兒童的受教育權(quán)、消除青少年兒童遭受的各種霸凌、縮小男女受教育機會的差距等。欠缺職業(yè)技能人才一直是東盟經(jīng)濟社會發(fā)展乏力的一個主要原因。為此，東盟引領的教育改革十分重視職業(yè)教育改革中的制度建設和國際合作。例如，2020年東盟發(fā)布《在變化工作世界中發(fā)展人力資源的東盟宣言及其路線圖》，在合作網(wǎng)絡、能力建設和資源配置等方面制定了職業(yè)教育現(xiàn)代化的發(fā)展路線。與此同時，東盟積極開展與澳大利亞、美國和德國等國家的職業(yè)教育合作，引入新的發(fā)展資源。此外，數(shù)字化轉(zhuǎn)型是過去10 年東盟教育系統(tǒng)改革最關注的領域之一，核心議題包括升級教育基礎設施、增強教師數(shù)字化教學能力和發(fā)展學生數(shù)字素養(yǎng)。

其三，風險頻發(fā)的全球形勢下，東盟發(fā)展教育的短期需求收縮。在部分東盟國家政府換屆發(fā)展交替，以及全球風險頻發(fā)的背景下，東盟發(fā)展教育的需求相對收縮。新冠肺炎疫情對東盟國家教育造成的沖擊留下持續(xù)性影響，學生學習的損失、數(shù)字化教育教學的應用乃至生活習慣的轉(zhuǎn)變，都是東盟教育現(xiàn)代化需要應對的新情況。這對中國—東盟教育合作提出了新挑戰(zhàn)。2020 年以來，越南、菲律賓、馬來西亞和泰國相繼出現(xiàn)政府換屆，新加坡、印尼等國也處在政治轉(zhuǎn)型的過程中。新政府需要應對經(jīng)濟社會發(fā)展的多方挑戰(zhàn)，對教育的投入出現(xiàn)相對下滑。根據(jù)東盟的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2019—2021年，緬甸、泰國、越南、馬來西亞和菲律賓的教育經(jīng)費支出均逐年下降。[29]

（三）中國—東盟教育合作渠道數(shù)字化轉(zhuǎn)型面臨系統(tǒng)性挑戰(zhàn)

中國—東盟教育合作面臨渠道數(shù)字化轉(zhuǎn)型的系統(tǒng)性挑戰(zhàn)。新生態(tài)要求對區(qū)域教育合作渠道更新迭代，在渠道結(jié)構(gòu)、類型、連接和功效等維度都取得新突破。其一，中國—東盟教育合作的體量要求雙方建設具有超強承載力的數(shù)字化渠道。中國與東盟教育合作中的人員流動具有超大規(guī)模性，如果在東盟中心地位的基礎上將合作擴展到《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》成員國，那么就要求中國與東盟在各階段的教育合作中建立起高承載力的數(shù)字化渠道。

其二，東盟教育數(shù)字化發(fā)展的差異要求打造具有結(jié)構(gòu)多樣的數(shù)字化渠道。差異性是理解東盟教育數(shù)字化發(fā)展的一把鑰匙。這種差異可以劃分為發(fā)展基礎、制度體系、資源與能力和未來目標等多個方面。例如，新加坡在教育數(shù)字化發(fā)展上擁有更好的基礎，而印度尼西亞在推進教育數(shù)字化發(fā)展中面臨巨大的人口壓力和地區(qū)發(fā)展差距。中國對東盟的教育合作處于“一對多”的狀態(tài)，需要創(chuàng)新數(shù)字化渠道建設來對接東盟國家的差異化需求，尤其需要考慮區(qū)域教育合作中統(tǒng)一性與多樣性、發(fā)展需求與資源局限等矛盾。

其三，東盟教育數(shù)字化發(fā)展的開放性要求建設能夠包容其他合作方的數(shù)字化渠道。東盟作為一個后發(fā)地區(qū)，在對外合作中強調(diào)“趨利避害”，以開放性合作尋求更具韌性的發(fā)展。《東盟教育系統(tǒng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型宣言》指出，在東盟內(nèi)部要建立更良好的生態(tài)式路徑，暢通相關部門在教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型上的合作渠道，加強體系內(nèi)外的合作以提升數(shù)字化教育的互聯(lián)互通。[30]中國在與東盟的對話合作中充分尊重其中心地位和主導的區(qū)域合作架構(gòu)特征，相應的教育數(shù)字化渠道也需要作出及時回應。

其四，東盟教育數(shù)字化發(fā)展的急切需求決定其渠道建設需要平衡好速度與質(zhì)量。教育數(shù)字化發(fā)展越發(fā)成為東盟及其成員國經(jīng)濟社會建設的重要議題，這在2022年的東盟峰會中有充分體現(xiàn)。中國與東盟的教育數(shù)字化合作渠道需要快速見效，對東盟自身的教育發(fā)展、東盟對外的教育合作發(fā)揮切實作用。在這一過程中，中國對東盟教育數(shù)字化合作需要協(xié)調(diào)好教育、數(shù)字化技術(shù)和經(jīng)濟社會建設等領域的發(fā)展規(guī)律。具體看，中國與東盟在國際留學生教育、國際教師流動、成果技術(shù)轉(zhuǎn)化等方面的合作，不僅需要克服教育發(fā)展時間長、投入高的困難，而且需要及時推動技術(shù)迭代，為經(jīng)濟社會的高速發(fā)展培養(yǎng)大量人力資本。

四、推動中國—東盟教育合作高質(zhì)量發(fā)展的建議

東盟及其成員國在中國新時代教育對外開放和國際發(fā)展合作布局中居于要位。[31]伴隨中國與東盟合作關系的持續(xù)提質(zhì)升級，推動區(qū)域教育合作的高質(zhì)量發(fā)展符合雙方長遠利益訴求。未來可從人員、領域、治理體系三個方面推進合作的高質(zhì)量發(fā)展。

（一）對接區(qū)域教育合作的新需求，推動學生流動的數(shù)量增長和質(zhì)量提升

在中國和東盟各自的內(nèi)部需求變化，區(qū)域?qū)哟涡聭?zhàn)略以及全球?qū)哟尾淮_定性因素等影響下，中國與東盟教育合作中出現(xiàn)諸多新需求。學生主體的需求集中體現(xiàn)在出國留學選擇上，包括留學目的地，所選學校的階段、層次和專業(yè)等。高等教育層次的學生流動仍是中國—東盟教育合作中的主要組成部分，但是區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作的深化會刺激基礎教育階段的國際學生流動。東盟在發(fā)展職業(yè)教育方面的需求，也是學生流動中需要考慮的新影響因素。據(jù)此，中國高校和教育行政部門仍然需要持續(xù)吸引更多的東盟留學生，同時不斷提升留學生教育質(zhì)量。依托地理鄰近性、獎學金政策優(yōu)厚等條件，中國在“一帶一路”倡議第一個十年對東盟國家留學生的吸引力明顯增強。但為回應東盟學生日益擴大的出國留學需求、美國和澳大利亞等國家的競爭，中國還需要繼續(xù)提升對東盟留學生的吸引力。具體可依次在國家、省市、學校三個層面針對性地加強開展留學生教育的能力，如國家和省市相關政府的政策支持與保障能力、系統(tǒng)服務留學生生活和就業(yè)需求的能力、防范留學生教育工作輿情風險的能力等，學校尤其是高校及其院系在留學生培養(yǎng)各環(huán)節(jié)的服務能力。此外，要加強對中國學生到東盟國家留學的支持力度。中國留學生出國目的地過度集中在英美國家會造成結(jié)構(gòu)性風險，不利于中國高等教育以及整個教育對外開放的有序健康發(fā)展。[32]鼓勵和支持中國學生到東盟國家留學，可直接擴展中國教育對外開放的范圍和結(jié)構(gòu)，同時有助于培養(yǎng)更多熟知中國和東盟區(qū)域發(fā)展的人才。

（二）定位區(qū)域教育合作的新結(jié)構(gòu)，打造層次多樣、供給充足的教師隊伍

區(qū)域教育合作是與經(jīng)貿(mào)往來、政治互信和人文交流等實踐緊密嵌套的合作。區(qū)域教育合作的新發(fā)展結(jié)構(gòu)需要建立新的教師隊伍。如上文所述，中國—東盟教育合作中現(xiàn)已具備多種類型的教師流動，相應的教師隊伍建設具有較好的多樣性。但如果系統(tǒng)性分析區(qū)域內(nèi)各國教育系統(tǒng)的變革（特別是數(shù)字化轉(zhuǎn)型）、區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作等領域日新月異的結(jié)構(gòu)性變化，有關學校需要深化教師隊伍的改革和發(fā)展。具體來說，可以按照優(yōu)先性將打造層次多樣、供給充足的教師隊伍，其實踐劃分如下。其一，持續(xù)推進中國與東盟在國際中文教師隊伍建設上的合作。東盟是中國推廣國際中文教育最成功的地區(qū)之一，需要保持領先優(yōu)勢，同時在此基礎上積極推動其教師隊伍從“語言+”向“職業(yè)+”的轉(zhuǎn)型，從初級數(shù)字化向中高級數(shù)字化的轉(zhuǎn)型。其二，增強中國各級各類學校面向東盟國家教師隊伍的合作能力，對接東盟國家教師隊伍轉(zhuǎn)型的新需求。中國相關學校需要增強針對性服務能力，在現(xiàn)有實踐的基礎上繼續(xù)擴大服務東盟國家建設基礎教育、職業(yè)教育和高等教育等階段教師隊伍的需求。其三，探索中國—東盟教師教育合作的機制，保障雙向教師教育合作的可持續(xù)發(fā)展。相關方可在現(xiàn)行框架下繼續(xù)探索教師教育合作的機制，發(fā)揮大中小學的積極性、靈活性和非官方性，發(fā)展出更加多樣和可持續(xù)的教師教育合作項目。

（三）擴展區(qū)域教育合作的新領域，建立更具韌性的教育合作體系

從中國—東盟全面戰(zhàn)略合作的目標和區(qū)域教育合作的實然狀況看，未來可以繼續(xù)擴展教育合作的領域，提升區(qū)域教育合作的韌性。通過擴展教育合作空間來提升韌性，遵循系統(tǒng)演化的多樣性與穩(wěn)健性邏輯。換言之，合作領域的覆蓋性和縱深度越高，在面對沖擊時的韌性就越強。具體可從如下方面推動相關合作。其一，在核心的區(qū)域?qū)哟蝺?nèi)圍繞回應中國和東盟優(yōu)先戰(zhàn)略需求的領域加強合作。在區(qū)域教育合作中，彌補因新冠肺炎疫情造成的學習損失、推動教育系統(tǒng)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型、發(fā)展社會導向的職業(yè)教育等，都是符合雙方戰(zhàn)略對接需求的重要領域。其二，用好區(qū)域合作基礎深化國別層次的合作。中國學校、政府等相關方可充分利用中國與東盟區(qū)域教育合作在人員流動、合作領域、制度與治理體系方面的基礎性優(yōu)勢，根據(jù)國別需求和特征深化雙邊教育合作，并以國別合作反哺區(qū)域合作。其三，將中國—東盟教育合作提升至全球?qū)哟?，把握全球教育變革的新議題和新框架深化合作。中國是全球教育變革的主要力量，東盟國家也在聯(lián)合國教科文組織等的幫助下積極對接全球教育發(fā)展戰(zhàn)略。2022 年，聯(lián)合國教科文組織發(fā)布《一起重新構(gòu)想我們的未來：為教育打造新的社會契約》，在教育公平、教學方法改革、知識共享、提升教育的包容性和可持續(xù)性、推進教育領域的全球團結(jié)和國際合作等領域提出了諸多新倡議。[33]這些都是中國和東盟擴展教育合作領域時可以充分利用的共同關切和知識基礎。

（四）長期優(yōu)化區(qū)域教育合作制度，推動教育合作治理體系的現(xiàn)代化發(fā)展

在持續(xù)擴展教育合作領域的同時，還需要建立匹配的制度，以提供體系擴張所需的穩(wěn)定性。因此，為深化中國和東盟教育合作的高質(zhì)量發(fā)展，需要推動教育合作治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。中國式現(xiàn)代化具有其特殊性和普遍性，這在教育發(fā)展中也有相應體現(xiàn)。類似地，中國對東盟的教育合作實踐與研究也需要尊重和秉持多樣性理念，完善區(qū)域教育合作制度，推動教育治理體系的現(xiàn)代化發(fā)展。其一，在教育合作實踐中尊重東盟中心地位，積極參與和維護東盟引領的區(qū)域合作架構(gòu)中的教育合作?！皷|盟+”區(qū)域合作是中國與東盟教育合作的核心架構(gòu)，未來的區(qū)域教育合作仍需要在此基礎上豐富有關制度。其二，圍繞區(qū)域教育合作的核心環(huán)節(jié)完善教育制度。在推進中國—東盟命運共同體建設的進程中，區(qū)域教育合作是增進理解互信、培養(yǎng)國際人才、推進科研合作的關鍵戰(zhàn)略，具有超大規(guī)模性、發(fā)展差異性、跨國性、競合性等特征。未來需要在教育合作的各個領域加強相應的制度建設，協(xié)調(diào)各種特性造成的矛盾，推動區(qū)域教育合作系統(tǒng)的有序健康發(fā)展。其三，持續(xù)推進區(qū)域教育合作制度的守正創(chuàng)新，在現(xiàn)有基礎上根據(jù)中國和東盟現(xiàn)代化發(fā)展的關聯(lián)性推進治理體系建設，探索適應區(qū)域需求的創(chuàng)新性制度。