全過(guò)程人民民主視域下公民參與城市公共決策研究

趙振宇

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“人民民主是一種全過(guò)程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過(guò)民主醞釀，通過(guò)科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的”[1]。全過(guò)程民主的結(jié)構(gòu)體系是立體的，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主。公民參與城市公共決策是全過(guò)程人民民主的重要體現(xiàn)，也是保障公民權(quán)利的必然要求。深刻把握全過(guò)程人民民主視域下公民參與城市公共決策，對(duì)于推進(jìn)全過(guò)程人民民主，加快城市建設(shè)與發(fā)展，保障和改善民生具有重要意義。

一、全過(guò)程人民民主視域下公民參與城市公共決策的內(nèi)容

城市公共決策所涉范圍甚廣，關(guān)系國(guó)計(jì)民生的方方面面。綜合看來(lái)，大致可分為四類，即社會(huì)保障、環(huán)境治理、城市規(guī)劃、交通管理等主要方向。其中社會(huì)保障決策的制定，更是與公民的生活息息相關(guān)，也是公民最關(guān)心的公共決策方向。

（一）社會(huì)保障

黨和政府立足人民立場(chǎng)，以人民利益需求為出發(fā)點(diǎn)，在城市建設(shè)中加快推進(jìn)以下建設(shè)：①因地制宜改造城市老舊小區(qū)，推進(jìn)小區(qū)基本公共設(shè)施建設(shè)，防止大拆大建，改善基本居住環(huán)境。②格外關(guān)心城市生活中住房難現(xiàn)象，擴(kuò)大保障性租賃政策覆蓋率。③針對(duì)易發(fā)洪澇災(zāi)害的城市，著力提升城市洪澇災(zāi)害防御能力；在易發(fā)洪澇的周邊城市，實(shí)施防洪提升工程，降低外洪入城風(fēng)險(xiǎn)。④對(duì)老化的管道設(shè)施進(jìn)行更新改造，保障公民用水用電、供暖、燃?xì)獾陌踩€(wěn)定。在這些社會(huì)保障政策的制定過(guò)程中，只有將政策設(shè)計(jì)與公民參與充分結(jié)合，才能夯實(shí)公民生存和發(fā)展權(quán)利的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。這些政策的制定和實(shí)施關(guān)乎全體社會(huì)成員的利益，因此決策部門(mén)在推進(jìn)決策的過(guò)程中，應(yīng)充分考慮公共利益的要求，充分發(fā)揮公眾參與在微觀決策和實(shí)施過(guò)程中的作用，使輿論更好地進(jìn)入決策系統(tǒng)，發(fā)揮組織輿論收集的“靶向”作用。

（二）環(huán)境治理

環(huán)境治理關(guān)系國(guó)計(jì)民生。在政府的推動(dòng)宣傳和公民自身對(duì)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注下，治理環(huán)境污染的政策也受到了廣大公民的重視。由于環(huán)境污染治理工作的復(fù)雜性和不確定性，僅依靠政府的單一主體并不能實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期效果，為此需要諸多主體共同參與。公民參與政策制定過(guò)程是其人民當(dāng)家作主地位的體現(xiàn)，能夠在政策實(shí)施過(guò)程中，加深公民對(duì)政策的理解，加快公共政策的落實(shí)與公民的認(rèn)可度。借助于公民對(duì)環(huán)境污染政策的較高敏感性，由此吸引公民參與政策制定過(guò)程，政策的結(jié)果便會(huì)是民心所向，在實(shí)施過(guò)程中受到的阻力就會(huì)變小，決策的落實(shí)率和反饋率也會(huì)增強(qiáng)，政府可以更加客觀有效地測(cè)評(píng)政策實(shí)效，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策的優(yōu)化與升級(jí)。通過(guò)公民參與環(huán)境污染政策的監(jiān)督與制定，讓公民增強(qiáng)環(huán)保主人翁的科學(xué)認(rèn)知，激發(fā)保護(hù)環(huán)境的積極性與責(zé)任感，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主。

（三）城市規(guī)劃

城市規(guī)劃涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多方因素，起著引領(lǐng)城市發(fā)展的標(biāo)尺作用。城市規(guī)劃具有公共利益屬性，城市中相關(guān)物質(zhì)的變更會(huì)導(dǎo)致相關(guān)利益的改變，從而影響決策中相關(guān)利益的群體利益。在城市規(guī)劃的決策中，中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持人民的主體地位，始終代表最廣大人民的根本利益。政府積極引導(dǎo)公民依法有序地參與城市規(guī)劃過(guò)程，例如在打造宜居城市的各項(xiàng)數(shù)據(jù)評(píng)估指標(biāo)中，政府廣泛征集公民的評(píng)估與建議，集結(jié)公民的個(gè)體知識(shí)，使城市規(guī)劃更具科學(xué)性、民主性。同時(shí)公民參與城市規(guī)劃還可以直觀表達(dá)自身未被關(guān)注到的利益需求，補(bǔ)充城市中多元利益的正當(dāng)基礎(chǔ)，真正做到了人民城市為人民。

（四）交通管理

交通出行是公民在城市生活中必不可少的活動(dòng)，良好的交通環(huán)境可以提升公民出行的便利程度，提升對(duì)城市生活的滿意度。在培育現(xiàn)代化都市圈的規(guī)劃設(shè)計(jì)中，政府依據(jù)城市交通路線現(xiàn)狀，科學(xué)規(guī)劃多種軌道交通，以既有線和新線的交接推進(jìn)城際市郊等軌道交通薄弱區(qū)域發(fā)展，打通“瓶頸路”，為公民打造便捷快速的都市通勤圈。在吸引公民參與中，政府進(jìn)行了一系列的決策和制度設(shè)計(jì)。如在聽(tīng)證制度方面加強(qiáng)監(jiān)督，如果聽(tīng)證中存在可能有失公正的現(xiàn)象，或聽(tīng)證結(jié)束后遭到公眾輿論強(qiáng)大的壓力，聽(tīng)證應(yīng)該被認(rèn)定為不具備效力。這些制度設(shè)計(jì)使公民得以根據(jù)自身體會(huì)，通過(guò)依法有序的方式，為政府的交通規(guī)劃與管理決策提出意見(jiàn)與反饋。

二、公民參與城市公共決策的對(duì)策研究

（一）建立精細(xì)化的制度安排

1.完善人大代表的比例。在發(fā)展和實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主的過(guò)程中，人民代表大會(huì)制度是重要制度載體。面對(duì)全過(guò)程民主這一新型民主模式，人大代表的比例構(gòu)成應(yīng)更加精細(xì)化，覆蓋面應(yīng)該更廣泛，加強(qiáng)人大代表的代表性作用，使人大代表參與的公共決策能夠充分代表反映民意；同時(shí)健全人大代表選舉機(jī)制，完善候選人信息普及，加強(qiáng)選民對(duì)候選人的了解，克服可能存在的虛假選票和隨意選票現(xiàn)象。

2.完善黨內(nèi)民主制度。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)始終是實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主的根本保證，所以必須加強(qiáng)完善黨內(nèi)民主制度。完善黨內(nèi)民主制度的重點(diǎn)和基礎(chǔ)是保障黨員群眾平等的知情權(quán)，只有黨員群眾享有廣泛而無(wú)差別的信息，保證每位黨員群眾的信息平等，才能促進(jìn)黨員群眾積極通過(guò)多種渠道、多個(gè)環(huán)節(jié)、多個(gè)層面對(duì)黨員干部進(jìn)行選舉與監(jiān)督。要遵循公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)的原則，在黨內(nèi)實(shí)行差額民主選舉，從授權(quán)環(huán)節(jié)就保障黨員的選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)，加強(qiáng)對(duì)被授權(quán)者的監(jiān)督。同時(shí)，要賦予黨員群眾罷免權(quán)，可以允許黨員群眾聯(lián)名罷免領(lǐng)導(dǎo)干部[2]。

3.加強(qiáng)信息平臺(tái)制度建設(shè)。隨著信息化的普及與運(yùn)用，公民參與城市公共決策的過(guò)程變得簡(jiǎn)單而成本低廉，這就要求政府采取精細(xì)化的管理和服務(wù)，以人民本位為導(dǎo)向，構(gòu)建精細(xì)化的決策參與平臺(tái)。一方面推動(dòng)政府開(kāi)放公共數(shù)據(jù)，打通政府部門(mén)與其他單位之間的數(shù)據(jù)壁壘，提升公民的參與度和決策的透明度。另一方面，積極引導(dǎo)決策參與主體重心和資源下沉到社區(qū)，鼓勵(lì)基層黨組織、居委會(huì)、社會(huì)組織和居民發(fā)揮主體作用，積極探索公民參與城市公共決策的新模式。

（二）統(tǒng)籌社會(huì)組織的合法性與自主性區(qū)間

1.拓展社會(huì)組織資源獲取途徑。在社會(huì)組織的對(duì)外資源需求中，除了政府對(duì)社會(huì)組織的資源支持，社會(huì)組織還可以通過(guò)私人和慈善機(jī)構(gòu)獲得組織生存資源。從除政府之外的其他途徑獲得組織資源，可以減輕社會(huì)組織對(duì)政府資源的依賴程度，從而更好保護(hù)社會(huì)組織的獨(dú)立性。在社會(huì)組織參與城市公共決策的過(guò)程中，可以減弱政府對(duì)社會(huì)組織對(duì)政策意愿的干預(yù)程度，從而組織成員可以實(shí)現(xiàn)更好的意愿表達(dá)。社會(huì)組織在接受私人、慈善機(jī)構(gòu)捐款的同時(shí)，政府應(yīng)該加強(qiáng)完善關(guān)于慈善捐款的制度條例，使捐款過(guò)程合法合理、透明公正，確保社會(huì)組織存在的合法性和正當(dāng)性。

2.政府合理引導(dǎo)。社會(huì)組織對(duì)政府資源的過(guò)度依賴雖然限制了社會(huì)組織的獨(dú)立性，但卻確保了社會(huì)組織的合法性。這種半官方性質(zhì)的社會(huì)組織在社會(huì)和政治生活中起著非常重要的作用，是公民參與城市公共決策、實(shí)現(xiàn)人民民主的一大社會(huì)平臺(tái)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主的根本保證，所以在社會(huì)組織參與政治實(shí)踐的過(guò)程和結(jié)果中，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的規(guī)范性引導(dǎo)，通過(guò)規(guī)范性政策的制定，引導(dǎo)社會(huì)組織依法參與政治生活，引導(dǎo)公民合理有序參與公共決策。

3.政府和公民的雙向評(píng)估機(jī)制。政府將權(quán)力下放給社會(huì)組織，意味著隨著權(quán)力的下放，責(zé)任也被下放給社會(huì)組織。由于自身績(jī)效被納入考核范疇，在參與公共決策時(shí)，社會(huì)組織存在著為迎合政府意愿，忽略社會(huì)成員實(shí)際需求，使公共決策不能真正實(shí)現(xiàn)公民利益表達(dá)落實(shí)的情況。因此政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的事中事后監(jiān)管，健全和完善監(jiān)管體制機(jī)制建設(shè)，保證社會(huì)組織在參與公共決策時(shí)反映的利益和訴求落在公民需求的實(shí)處。此外，政府應(yīng)將公民納入對(duì)社會(huì)組織的評(píng)估機(jī)制中，使公民對(duì)社會(huì)組織的建議能夠?qū)ι鐣?huì)組織起到一定的影響作用，從而使社會(huì)組織無(wú)法忽視公民關(guān)于公共決策的意見(jiàn)表達(dá)，確保公共決策中民意的表達(dá)與實(shí)現(xiàn)。

（三）有效整合多元利益

公民參與城市公共決策的活動(dòng)本質(zhì)上說(shuō)是以追求利益、實(shí)現(xiàn)利益為根本動(dòng)力。從城市發(fā)展層面而言，以共同利益作為凝聚共識(shí)的動(dòng)力源泉，關(guān)鍵要在眾多利益訴求中找到利益共同點(diǎn)。政府應(yīng)致力于完善城市的基本公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，使生活在城市中的公民獲得滿意度和認(rèn)同感。這種認(rèn)同感的獲得會(huì)使公民對(duì)政府決策的信任增加，相信政府所作的決策是為了公民的公共生活更加美好，由此凝聚城市共識(shí)，在參與城市公共決策的過(guò)程中，會(huì)傾向于考慮群體成員的公共利益，并由于對(duì)政府的信任，愿意暫時(shí)放棄自己的個(gè)人利益，為社會(huì)成員的群體利益和城市發(fā)展做出相應(yīng)的犧牲。當(dāng)城市的公共服務(wù)因?yàn)樽陨韰⑴c的公共決策越來(lái)越完善，公民生活從城市發(fā)展中獲得越來(lái)越多的便利，公民會(huì)更加積極地投入公共決策的參與過(guò)程中，公共利益的獲得也會(huì)更加深入人心。