事業(yè)單位預(yù)算績效管理難點與對策探討

王嵐 四川省直屬機(jī)關(guān)玉泉幼兒園

引言

預(yù)算績效管理是基于預(yù)算管理而衍生發(fā)展的，是財政管理的基礎(chǔ)，是一種“注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束”的新型預(yù)算管理模式，從預(yù)算的編制到預(yù)算的執(zhí)行，從預(yù)算的監(jiān)督到預(yù)算的評價，整個過程更加注重財政資金使用效果，強(qiáng)調(diào)支出的成本和效益。整個過程涵蓋了事前績效評估、事中績效監(jiān)控、事后績效評價和績效結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)。

按照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34 號）文件精神，各級財政高度重視，全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作，各地方財政也相應(yīng)出臺符合地方實際情況的相關(guān)文件，不斷推動地方財政預(yù)算績效管理工作走深走實。在整個工作的推進(jìn)過程中，各部門逐步提高工作認(rèn)識，提升重視程度，注重編制預(yù)算和績效目標(biāo)，不斷細(xì)化量化目標(biāo)指標(biāo)值，對績效的運行情況進(jìn)行監(jiān)督與控制，并進(jìn)行評價與反饋，及時地鞏固運用效果，不斷地完善績效管理工作。在推進(jìn)工作中，各業(yè)務(wù)部門之間切實加強(qiáng)相互配合，推動績效管理工作取得良好的效果。本文對財政預(yù)算績效管理的難點進(jìn)行了分析，并提出相關(guān)思考與對策。

一、預(yù)算績效管理的概念

預(yù)算績效管理是指將績效理念和方法深度融入于預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督全過程，注重結(jié)果導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)成本效益，硬化責(zé)任約束的一種預(yù)算管理新機(jī)制。預(yù)算績效管理包括政府預(yù)算績效管理、部門和單位預(yù)算績效管理、政策和項目預(yù)算績效管理。

二、預(yù)算績效管理的意義

我國正在對現(xiàn)行的財政體制進(jìn)行不斷的改革和優(yōu)化，為盡快建立符合現(xiàn)代財政體制的制度，實現(xiàn)公開透明且具有約束力的預(yù)算，預(yù)算績效管理一體化勢在必行，通過績效管理約束預(yù)算安排，為財政資金分配提供依據(jù)，推動財政資金合理分配，更好地服務(wù)公眾。改變以前的傳統(tǒng)預(yù)算管理觀念，實現(xiàn)財政支出由“重分配”向“重績效”轉(zhuǎn)變，采用更有利于現(xiàn)代社會發(fā)展的預(yù)算管理理念，提升管理水平，保障各項財政資金高質(zhì)高效的使用，達(dá)到滿意的目標(biāo)和效果，謹(jǐn)防在使用過程中對財政資金造成主觀的、不必要的浪費，改變以前只管將財政資金花出去，不管財政資金花出去后能達(dá)到什么效果、能帶來什么好處、能體現(xiàn)什么價值的預(yù)算管理方式，現(xiàn)行的預(yù)算績效管理要做到花錢必有效，無效必問責(zé)。

開展預(yù)算績效管理，有以下幾項優(yōu)點。一是有利于改變事業(yè)單位以往的傳統(tǒng)觀念，進(jìn)一步提高預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和合理性，同時在預(yù)算執(zhí)行過程中能及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，通過預(yù)算績效目標(biāo)中期監(jiān)控，動態(tài)調(diào)整等方式，完成預(yù)算績效目標(biāo)，達(dá)到更好、更有效地實施預(yù)算項目的目的。二是有利于提高事業(yè)單位財務(wù)管理水平，進(jìn)一步提高財政資金在分配過程中的科學(xué)性，更好發(fā)揮財政資金在使用過程中的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，為財政資金分配提供更合理、更有效的方案，對財政資金的管理更為精細(xì)化。三是有利于提高財政資金支出的公開性和透明性，根據(jù)對績效管理指標(biāo)完成情況進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)財政資金更加科學(xué)合理分配，推動財政體制進(jìn)一步改革的順利進(jìn)行，將每一分錢都花在刀刃上，更好地保障和改善民生。

三、事業(yè)單位預(yù)算績效管理的難點

（一）預(yù)算績效管理意識不到位

預(yù)算績效管理觀念還未根本性轉(zhuǎn)變，對績效評價的認(rèn)識不深入，方法掌握不透徹，沒有按照“誰花錢、誰負(fù)責(zé)”的原則層層壓實績效管理責(zé)任。在實施預(yù)算績效管理以來，仍然有部分人思想還停留在預(yù)算績效管理是由財政部門組織實施，績效管理相關(guān)工作就應(yīng)該由財務(wù)部門負(fù)責(zé)并組織實施，跟業(yè)務(wù)部門關(guān)系不大，在預(yù)算績效管理目標(biāo)編制、績效目標(biāo)監(jiān)控、績效目標(biāo)評價等方面業(yè)務(wù)部門責(zé)任心不強(qiáng)，與財務(wù)部門配合度不夠高（尤其是一些財政給予項目資金較少的事業(yè)單位）。財務(wù)部門因不是具體項目實施部門，對業(yè)務(wù)部門具體的預(yù)算項目內(nèi)容、預(yù)算項目特征、預(yù)算項目進(jìn)度等了解不深入，在編制績效目標(biāo)時往往不能制定有針對性的績效指標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)，不能量化和準(zhǔn)確地反映預(yù)算項目的績效目標(biāo)，如定量指標(biāo)缺乏、指標(biāo)值設(shè)置過高或過低、項目績效指標(biāo)與績效目標(biāo)匹配性不高等情況，導(dǎo)致績效目標(biāo)編制質(zhì)量不高，可操作性不強(qiáng)。尤其是在時間緊、任務(wù)重的情況下，往往出現(xiàn)被動應(yīng)付的情況。

（二）績效管理相關(guān)制度建設(shè)不夠健全

盡管原有的管理制度已經(jīng)建立了預(yù)算管理制度和績效管理制度，但是未能將績效管理運用貫穿到預(yù)算編制、執(zhí)行、評價整個過程，這樣并沒有實現(xiàn)預(yù)算績效管理真正的一體化管理，只是表面上將預(yù)算與績效結(jié)合起來，預(yù)算與績效的管理并沒有同步進(jìn)行，不能更好提升資金使用效率、達(dá)到預(yù)期的效果。

（三）績效指標(biāo)體系不夠完善

在實際績效考核工作中，根據(jù)單位的性質(zhì)和實際情況，相關(guān)績效考核指標(biāo)均有其單位的特殊性，在指標(biāo)設(shè)計時沒有統(tǒng)一的指標(biāo)，未形成統(tǒng)一的指標(biāo)體系，缺乏指標(biāo)體系的系統(tǒng)性和規(guī)劃性，容易造成指標(biāo)籠統(tǒng)不具體、不同單位對同一事項指標(biāo)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)不一致、定性指標(biāo)不可衡量等情況，有些績效目標(biāo)缺乏關(guān)鍵性指標(biāo)和核心指標(biāo)。由于沒有針對各行業(yè)建立完善的指標(biāo)體系，關(guān)鍵指標(biāo)的缺失使評價變得無實際意義，核心指標(biāo)的缺失使評價浮于表面，不能深入反映項目實施的最終效益。

（四）部分績效指標(biāo)考核無法量化，考核難度較大

績效考核通常是采用單位自評、部門評價、財政評價，逐層進(jìn)行評價考核，有些指標(biāo)考核難度較大，無衡量標(biāo)準(zhǔn)，在績效考核的過程中，一定程度存在收集對績效評價結(jié)果有支撐性的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)難度較大、有些數(shù)據(jù)不完整、不準(zhǔn)確的情況，這樣將會增加評價難度，客觀性減弱，主觀性增強(qiáng)。正如在績效評價的指標(biāo)體系中的效益指標(biāo)，指標(biāo)內(nèi)容范圍較廣，且無標(biāo)準(zhǔn)參考，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)獲取難度較大，很難進(jìn)行準(zhǔn)確的評定，這類指標(biāo)在評價時，無評分區(qū)間，指標(biāo)的實用性不是很強(qiáng)。

（五）未充分運用績效考核結(jié)果

就現(xiàn)有的預(yù)算績效管理來看，績效評價就是得出績效考核結(jié)果，并將績效考核結(jié)果運用到預(yù)算管理中。但是對于績效管理和評價中反映出的問題并沒有切實運用到加強(qiáng)單位管理方面；績效評價結(jié)果難以對資金使用部門和預(yù)算單位形成實質(zhì)性約束；績效評價結(jié)果如何與預(yù)算掛鉤，未出臺具體的掛鉤方式。

（六）績效監(jiān)督還有待進(jìn)一步加強(qiáng)

績效監(jiān)督是指以提高財政資金分配與使用，除了對財政資金的合規(guī)性開展監(jiān)督，還要對財政支出資金的績效進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)督，在績效監(jiān)督的過程中，有監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和方法，才能得出客觀公正的評價結(jié)果，監(jiān)督工作才能起到實效?？冃гu價結(jié)果在責(zé)任追究方面沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，導(dǎo)致監(jiān)督的力度不夠，使得在政府提升效率、建立健全體制機(jī)制、促進(jìn)改革方面難以發(fā)揮其作用。評價信息的公開不夠完整、力度不夠大，目前僅僅公開績效評價報告和評價表格，對評價結(jié)果采用的標(biāo)準(zhǔn)、方法、專業(yè)術(shù)語的解釋并沒有做出相應(yīng)的公開，受眾只能從公開內(nèi)容中知道結(jié)果，并不知道達(dá)到的具體效果，削減了公眾監(jiān)督的力量。

四、預(yù)算績效管理對策和建議

（一）強(qiáng)化績效理念，提升績效管理思想認(rèn)識

提高預(yù)算績效管理認(rèn)識?？冃繕?biāo)管理能強(qiáng)化預(yù)算部門（單位）的責(zé)任；能促進(jìn)預(yù)算編制的科學(xué)化和精細(xì)化；是事前績效評估、事中績效運行監(jiān)控、事后績效評價的重要依據(jù)。要強(qiáng)化宣傳，牢固樹立重績效的管理理念，主要領(lǐng)導(dǎo)要對預(yù)算績效管理有充分認(rèn)識，實現(xiàn)有預(yù)算必問績效，讓各業(yè)務(wù)部門參與到預(yù)算績效管理工作中，明確預(yù)算績效管理的重要性，實現(xiàn)業(yè)務(wù)部門與財務(wù)部門的有效銜接，同時各業(yè)務(wù)部門強(qiáng)化績效目標(biāo)管理的主體責(zé)任意識，將預(yù)算績效管理終端從財務(wù)部門延伸至業(yè)務(wù)部門，讓業(yè)務(wù)部門也參與到績效管理工作，按照“誰花錢、誰負(fù)責(zé)”的原則，細(xì)化量化、完整規(guī)范、合理科學(xué)、全員配合編制好預(yù)算績效目標(biāo)，提高績效目標(biāo)編制的科學(xué)性、合理性和可操作性。

（二）加強(qiáng)制度建設(shè)，提升依規(guī)管理水平

對國家出臺的關(guān)于預(yù)算績效管理方面的文件進(jìn)行深入研究，把握文件精神，抓住文件精髓、掌握預(yù)算績效管理發(fā)展方向，將事前績效評估、事中績效監(jiān)控、事后績效評價融入到預(yù)算管理過程中，對實施預(yù)算績效管理以來所取得的成就進(jìn)行充分的研究與學(xué)習(xí)，并結(jié)合現(xiàn)實情況來制定有效的、可行的預(yù)算績效管理制度，從制度方面推動預(yù)算與績效管理有機(jī)結(jié)合，建立“全方位、全過程、全覆蓋”的預(yù)算績效管理體系，推動財政管理實現(xiàn)現(xiàn)代化和精細(xì)化，使績效評價工作有章可循、有據(jù)可依，為切實提高財政資金使用效益提供制度保障。

（三）完善績效指標(biāo)體系，促進(jìn)績效管理科學(xué)化

在不斷優(yōu)化完善重點行業(yè)和重點領(lǐng)域核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系的基礎(chǔ)上，建立健全共性指標(biāo)，實現(xiàn)指標(biāo)體系共建共享。各級財政部門會同預(yù)算部門對行業(yè)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行梳理匯總，并建立動態(tài)機(jī)制，不斷對指標(biāo)進(jìn)行完善，更好地指導(dǎo)績效目標(biāo)編報、績效監(jiān)控、績效評價等績效管理工作。各同類性質(zhì)的單位之間共性指標(biāo)可互相參考、借鑒使用，形成一套通用的共性指標(biāo)，做到可比可溯，橫向縱向都有可比性，實現(xiàn)具有科學(xué)性、合理性、可細(xì)化、可量化、可調(diào)整、可比較、可共享的指標(biāo)體系。在具體指標(biāo)值設(shè)置中，從預(yù)算資金的成本、產(chǎn)出、效益、服務(wù)對象滿意度等方面合理設(shè)置績效指標(biāo)值，突出核心指標(biāo)和關(guān)鍵指標(biāo)，對特性指標(biāo)根據(jù)項目的特點選擇最能反映項目績效的指標(biāo)，項目既能在實施過程中更有實操性，也能提升績效指標(biāo)評價的質(zhì)量，為決策提供有效的參考，提高績效結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性。

（四）科學(xué)設(shè)置指標(biāo)值，推進(jìn)評價結(jié)果更合理

指標(biāo)值的設(shè)定對后期的績效評價有著相當(dāng)重要的影響，設(shè)定指標(biāo)值盡量做到在績效評價時能提供相應(yīng)的支撐性依據(jù)，為后期評價工作打下基礎(chǔ)，增強(qiáng)評價的合理性。在績效評價過程中，除將預(yù)算項目的執(zhí)行完成率作為考核評價條件之一，還需對預(yù)算年度內(nèi)重點項目進(jìn)行項目績效評價，同時強(qiáng)化對預(yù)算重點項目的監(jiān)控與調(diào)整，將監(jiān)控與調(diào)整次數(shù)作為績效結(jié)果評價因素，通過預(yù)算與績效的相互結(jié)合，使各部門不僅要重視預(yù)算總體的執(zhí)行情況，更要側(cè)重對預(yù)算項目全過程的管理和控制。

在具體指標(biāo)設(shè)置過程中，能量化的指標(biāo)盡量量化，如數(shù)量指標(biāo)、成本指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)效益等選用定量指標(biāo)，在績效考核過程中更有據(jù)可循；對于社會效益、生態(tài)效益、滿意度等定性指標(biāo)，評價標(biāo)準(zhǔn)比較模糊，評價者的主觀隨意性比較強(qiáng)，缺乏精確度，應(yīng)盡量明確標(biāo)準(zhǔn)值，確定評分波動幅度，使定性指標(biāo)在評價過程中的實用性增強(qiáng)。在評價過程中可采用與實際情況相結(jié)合，以定性定量相結(jié)合的方式，依據(jù)支撐性過程資料，讓績效評價結(jié)果客觀公正。

（五）加強(qiáng)考核結(jié)果運用，強(qiáng)化績效管理剛性約束

預(yù)算績效管理就是為了讓財政資金的支出更有效益，合理運用績效評價結(jié)果，能夠促進(jìn)財政資源分配合理，使用規(guī)范且高效，讓財政資金發(fā)揮出最大的效益。一是加強(qiáng)預(yù)算績效管理的激勵和約束，將績效評價結(jié)果與下一年度預(yù)算安排掛鉤，項目績效結(jié)果與以后年度項目預(yù)算安排掛鉤。對績效評價結(jié)果好的項目重點予以保障，并給予適當(dāng)激勵；對績效評價結(jié)果一般的項目要進(jìn)行督促，及時改進(jìn)；對績效評價結(jié)果不好的項目可以采取調(diào)整或收回財政資金，整合低質(zhì)量、低效益的項目，將資金用于重點保障領(lǐng)域。對于績效評價結(jié)果差的單位或項目，可適當(dāng)采取整改或約談等方式，提高領(lǐng)導(dǎo)和工作人員對預(yù)算績效管理工作的重視程度，明確績效目標(biāo)管理責(zé)任約束，落實責(zé)任負(fù)責(zé)制。同時預(yù)算單位內(nèi)部建立績效評價結(jié)果運用機(jī)制，將績效評價結(jié)果納入業(yè)務(wù)部門或個人績效考核機(jī)制，強(qiáng)化項目管理部門人員的責(zé)任意識，真正用好績效評價結(jié)果。二是加強(qiáng)督促整改。對績效評價結(jié)果不好的項目，密切跟蹤項目整改情況，定期或不定期回訪被評價單位及項目點。對落實進(jìn)展較慢、成效不明顯的單位及時加強(qiáng)督促指導(dǎo)，分析項目整改瓶頸，疏通障礙，整改不到位的單位及責(zé)任人，按要求嚴(yán)格追責(zé)。三是完善以評促改機(jī)制。建立績效評價問題臺賬登記管理制度，對評價結(jié)果中存在的問題作為下次績效評價的參考。

（六）強(qiáng)化多方監(jiān)督，形成監(jiān)督合力

一是聯(lián)合人大、政協(xié)、審計等監(jiān)督部門，多部門參與績效目標(biāo)管理工作，起到合力監(jiān)督的作用。二是將單位績效評價自評情況向社會公開，對復(fù)雜的報告、專業(yè)術(shù)語及數(shù)據(jù)等評價的核心內(nèi)容可以進(jìn)行解釋，幫助公眾更好地理解績效評價結(jié)果，更好地參與監(jiān)督。

結(jié)語

預(yù)算績效管理是財政不斷改革的重要組成部分，是一種新的預(yù)算管理模式——以支出結(jié)果為導(dǎo)向。預(yù)算績效管理更加注重預(yù)算支出的質(zhì)量和效率，在預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)中更加側(cè)重于財政預(yù)算資金的產(chǎn)出和效益，將財政資金用到刀刃上，實現(xiàn)不僅要花錢，還要把錢花好。預(yù)算績效管理在提高預(yù)算管理水平和公共服務(wù)能力、提升公共資源配置能力、節(jié)約資金支出成本、提升政府公信力等方面發(fā)揮著重要作用，是財政進(jìn)一步科學(xué)化、精細(xì)化管理的重要內(nèi)容。推進(jìn)預(yù)算和績效管理一體化，能更好地完善預(yù)算管理，從編制預(yù)算環(huán)節(jié)就引入績效目標(biāo)，做到事前有目標(biāo)、事中可調(diào)整、事后有評價的管理模式。盡管績效管理工作目前還在不斷的完善中，隨著各單位績效意識的增強(qiáng)和績效結(jié)果在預(yù)算管理中的應(yīng)用，事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作水平也將會不斷提高，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算績效管理相關(guān)要求，以績效管理為準(zhǔn)繩，以結(jié)果運用為促進(jìn)，切實提升預(yù)算管理水平，提高財政資金使用效益。