巴西：一名真正的地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者？

王鵬

冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，巴西一直謀求在地區(qū)事務(wù)之中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，以本國(guó)與阿根廷特殊關(guān)系為基礎(chǔ)，形成以南方共同市場(chǎng)（南共市）、南美洲國(guó)家聯(lián)盟、拉美和加勒比國(guó)家共同體（拉共體）為主要內(nèi)容的“同心圓”地區(qū)外交結(jié)構(gòu)。但是，受制于政治經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不足，巴西難以持續(xù)穩(wěn)定地對(duì)地區(qū)事務(wù)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。盧拉在2023年再度擔(dān)任巴西總統(tǒng)，力圖重振地區(qū)合作，但前景不容樂(lè)觀。

巴西“同心圓”外交結(jié)構(gòu)的形成

冷戰(zhàn)結(jié)束之后，世界范圍的地區(qū)合作迎來(lái)一波大發(fā)展。隨著大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)烈度的下降，地區(qū)內(nèi)部進(jìn)行更大強(qiáng)度的、更具自主性的互動(dòng)變得可能。因此，地區(qū)層面的國(guó)家間活動(dòng)出現(xiàn)一波擴(kuò)張，各國(guó)攜手合作，共同推動(dòng)本地區(qū)的和平、穩(wěn)定與發(fā)展。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，拉美國(guó)家開(kāi)始尋求獨(dú)立自主地解決本地區(qū)的重大安全問(wèn)題。80年代初，委內(nèi)瑞拉、墨西哥、巴拿馬和哥倫比亞組成孔塔多拉集團(tuán)，致力于調(diào)解中美洲沖突。巴西積極加入這一進(jìn)程，與阿根廷、秘魯和烏拉圭組成支持集團(tuán)，向前者提供幫助。兩集團(tuán)最終合并為里約集團(tuán)，持續(xù)推動(dòng)本地區(qū)重大沖突的和平解決。巴西順應(yīng)這一進(jìn)程，越來(lái)越多地在地區(qū)事務(wù)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。1995年至1998年，以巴西為首的一批拉美國(guó)家成功調(diào)停厄瓜多爾和秘魯之間的軍事沖突；2002年，巴西積極推動(dòng)解決委內(nèi)瑞拉因軍事政變引發(fā)的混亂局面；2004年，巴西成為聯(lián)合國(guó)海地維和行動(dòng)的軍事行動(dòng)指揮者。

與此同時(shí)，巴西積極改善與其重要鄰國(guó)阿根廷的關(guān)系。在安全領(lǐng)域，兩國(guó)達(dá)成解決核問(wèn)題的協(xié)定，承諾完全遵守《拉丁美洲禁止核武器條約》，亦稱《特拉特洛爾科條約》。此舉極大地增強(qiáng)兩國(guó)的安全互信。1986年，兩國(guó)簽署《巴西—阿根廷一體化行動(dòng)》條約，承諾深化經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，為成立南共市提供了條件。巴西—阿根廷特殊關(guān)系的建立為巴西謀求地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)地位奠定重要基礎(chǔ)。

在廣泛參與地區(qū)事務(wù)的過(guò)程中，巴西逐漸把南美洲（而非拉美）視為實(shí)現(xiàn)大國(guó)崛起的地區(qū)依托。促使其做出這一外交戰(zhàn)略調(diào)整的一個(gè)誘因是，巴西感到作為南美洲國(guó)家的身份更利于自己在債務(wù)問(wèn)題上與西方債權(quán)人進(jìn)行談判，另一個(gè)誘因是它對(duì)墨西哥的悲觀看法。在巴西看來(lái)，墨西哥加入北美自由貿(mào)易區(qū)意味著墨西哥對(duì)美外交自主性大為下降，拉美合作難以推進(jìn)。因此，在20世紀(jì)90年代，巴西外交轉(zhuǎn)向以南美洲作為地區(qū)合作的焦點(diǎn)。

在轉(zhuǎn)型過(guò)程中，巴西的地區(qū)外交逐漸形成一種“同心圓”結(jié)構(gòu)。其內(nèi)核是巴西和阿根廷的特殊關(guān)系，然后擴(kuò)展為南共市、南美洲國(guó)家聯(lián)盟、拉共體。南共市被長(zhǎng)期擔(dān)任盧拉政府的外交部長(zhǎng)阿莫林視為南美洲一體化的“起源細(xì)胞”。在巴西的推動(dòng)下，南共市于1991年成立，不但致力于促進(jìn)地區(qū)貿(mào)易自由化，也融入了政治和安全領(lǐng)域的合作。在此基礎(chǔ)上，連續(xù)數(shù)屆的巴西政府致力于打造南美洲合作框架。1993年，巴西總統(tǒng)弗朗哥提出成立南美洲自由貿(mào)易區(qū)；2000年，巴西總統(tǒng)卡多佐推動(dòng)舉行第一屆南美洲國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議；2008年5月，南美洲國(guó)家聯(lián)盟正式成立，宣告巴西打造的南美洲合作框架搭建完成。

巴西的大國(guó)追求與南美洲國(guó)家聯(lián)盟

對(duì)巴西而言，組建南美洲國(guó)家聯(lián)盟是一個(gè)大戰(zhàn)略。巴西希望借助地區(qū)合作彌補(bǔ)自身實(shí)力不足的短板，塑造一個(gè)有利于己的區(qū)域環(huán)境，從而提升自己在國(guó)際政治中的影響力。

20世紀(jì)90年代末以來(lái)，巴西處于國(guó)力上升期。卡多佐政府（1995年1月1日～2003年1月1日）采取有效措施，逐步控制通脹、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。與此同時(shí)，卡多佐總統(tǒng)對(duì)外交部進(jìn)行重大改革，提升政府推進(jìn)外交的能力。2003年，盧拉就任總統(tǒng)，這是巴西歷史上第一次實(shí)現(xiàn)執(zhí)政權(quán)在左右黨派之間的平穩(wěn)交接。盧拉執(zhí)政后，巴西經(jīng)濟(jì)再上一層樓。2003年至2013年，隨著大宗商品出口價(jià)格高漲，巴西經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)繁榮景象。在這“黃金十年”，巴西保持年均4%的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。世界銀行數(shù)據(jù)顯示，2005年，巴西的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）達(dá)8916億美元，超過(guò)墨西哥，再次成為拉美和加勒比地區(qū)第一大經(jīng)濟(jì)體，并在此后一直保持這一地位。至2011年，巴西GDP躍升至2.62萬(wàn)億美元，是該地區(qū)第二大經(jīng)濟(jì)體墨西哥經(jīng)濟(jì)規(guī)模的兩倍（1.18萬(wàn)億美元），超過(guò)南美洲另外11國(guó)GDP的總和（約1.8萬(wàn)億美元）。經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)和國(guó)內(nèi)政局的穩(wěn)定使巴西政府能夠持續(xù)有力地推進(jìn)實(shí)施地區(qū)外交戰(zhàn)略。

盧拉政府（2003年1月1日～ 2011年1月1日）延續(xù)前任政府政策，制訂了清晰的南美洲合作議程。其外交部長(zhǎng)阿莫林指出，南美洲是巴西外交政策的最優(yōu)先事項(xiàng)。在盧拉政府的推動(dòng)下，南美洲國(guó)家共同體于2004年成立，該組織是第一個(gè)南美洲12國(guó)共同參與的組織。2008年5月，南美洲國(guó)家共同體轉(zhuǎn)變?yōu)槟厦乐迖?guó)家聯(lián)盟，著力推動(dòng)本地區(qū)的政治、安全、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的合作。巴西是聯(lián)盟最大的經(jīng)濟(jì)體，其經(jīng)濟(jì)體量相當(dāng)于聯(lián)盟經(jīng)濟(jì)總量的60%，在聯(lián)盟的成員國(guó)之中承擔(dān)最高份額的會(huì)費(fèi)（約為39%）。

南美洲國(guó)家聯(lián)盟是盧拉政府為提升巴西國(guó)際影響力設(shè)計(jì)的多邊合作架構(gòu)。巴西首先期待借助它維護(hù)南美洲的和平穩(wěn)定。如果周邊地帶擾攘不安，巴西的注意力就會(huì)被牽扯其中，也會(huì)為外部干涉打開(kāi)大門。其次，盧拉政府希望以地區(qū)合作抵御全球化的負(fù)面影響，把南美洲轉(zhuǎn)變?yōu)榘臀髌髽I(yè)的優(yōu)先市場(chǎng)。第三，聯(lián)盟有助于巴西成為地區(qū)事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)者，為其在全球事務(wù)中發(fā)揮更大作用奠定基礎(chǔ)。

南美洲國(guó)家聯(lián)盟在成立之后發(fā)揮了極為顯著的作用。它多次調(diào)停成員國(guó)之間的沖突，推動(dòng)穩(wěn)定地區(qū)形勢(shì)。2009年底，委內(nèi)瑞拉和哥倫比亞發(fā)生嚴(yán)重的外交沖突，聯(lián)盟迅速介入和調(diào)停，推動(dòng)兩國(guó)在2010年恢復(fù)雙邊關(guān)系。聯(lián)盟強(qiáng)調(diào)捍衛(wèi)成員國(guó)民主體制，規(guī)定對(duì)發(fā)生政變等違憲行為的成員國(guó)采取外交、政治和貿(mào)易制裁。2012年，巴拉圭總統(tǒng)盧戈被國(guó)會(huì)強(qiáng)行免職。聯(lián)盟迅速做出譴責(zé)，繼而暫停巴拉圭的成員國(guó)資格。2012年，阿根廷和英國(guó)的關(guān)系因?yàn)轳R島爭(zhēng)端再度激化。聯(lián)盟全體成員支持阿根廷對(duì)馬島的主權(quán)地位，禁止懸掛?？颂m群島（英國(guó)對(duì)馬島的稱呼）旗幟的船只進(jìn)入本國(guó)港口。

2023年8月28日，巴西財(cái)政部長(zhǎng)阿達(dá)（中）與到訪的阿根廷經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)馬薩（左）舉行會(huì)談。

盧拉回歸能否重振地區(qū)一體化

在近20年間，巴西國(guó)內(nèi)形勢(shì)經(jīng)歷劇烈的變化。在21世紀(jì)的第一個(gè)十年，該國(guó)保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和政治穩(wěn)定，謀求在國(guó)際舞臺(tái)上發(fā)揮影響力，成為新興經(jīng)濟(jì)體的代表性成員。在21世紀(jì)的第二個(gè)十年，巴西陷入極為被動(dòng)的處境。2014年以來(lái)，巴西經(jīng)濟(jì)逐漸喪失增長(zhǎng)動(dòng)力，先是在2015年和2016年連續(xù)陷入負(fù)增長(zhǎng)，繼而在2020年出現(xiàn)數(shù)十年不曾有過(guò)的劇烈衰退——GDP年增長(zhǎng)率為-5.3%。與此同時(shí)，政治腐敗丑聞迭爆，大規(guī)模社會(huì)抗議活動(dòng)頻發(fā)。2016年，羅塞夫總統(tǒng)被彈劾下臺(tái)，引發(fā)劇烈的國(guó)內(nèi)政治震蕩。這種狀況不可避免地波及巴西外交政策。從羅塞夫政府第二任期到特梅爾政府，再到博索納羅政府，巴西對(duì)地區(qū)事務(wù)和全球事務(wù)的關(guān)注度呈現(xiàn)顯著的收縮之勢(shì)。

巴西的外交收縮導(dǎo)致南美洲國(guó)家聯(lián)盟缺少明確的領(lǐng)導(dǎo)力量，這成為聯(lián)盟一度“停擺”的主要誘因之一。聯(lián)盟成員國(guó)數(shù)量眾多，各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不一，其政策取向也不盡相同。因此，聯(lián)盟從一開(kāi)始就高度依靠巴西作為地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者居中協(xié)調(diào)、維系團(tuán)結(jié)。2015年以來(lái)，地區(qū)左右勢(shì)力輪替導(dǎo)致聯(lián)盟成員國(guó)之間的政治團(tuán)結(jié)程度降低，不利的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)使許多成員國(guó)減少對(duì)地區(qū)事務(wù)的關(guān)注，成員國(guó)對(duì)委內(nèi)瑞拉政治危機(jī)的立場(chǎng)分歧引發(fā)聯(lián)盟的內(nèi)部分裂。巴西在這種關(guān)鍵時(shí)刻變成一個(gè)“三心二意的領(lǐng)導(dǎo)者”，無(wú)意為維護(hù)聯(lián)盟團(tuán)結(jié)承擔(dān)廣泛的義務(wù)。2018年4月，特梅爾政府決定暫停參與聯(lián)盟活動(dòng)。博索納羅政府執(zhí)政后，進(jìn)一步加速巴西“退群”的勢(shì)頭：巴西先于2019年4月正式退出南美洲國(guó)家聯(lián)盟，繼而在2020年1月宣布暫停參加拉共體活動(dòng)。

盧拉在2023年再度執(zhí)政意味著巴西外交政策回歸傳統(tǒng)路線。他高度強(qiáng)調(diào)地區(qū)合作的重要性，先是在年初宣布巴西重新參與拉共體的各項(xiàng)活動(dòng)，繼而在4月宣布重返南美洲國(guó)家聯(lián)盟。但盧拉外交的新氣象不能解決巴西地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力不足的老問(wèn)題。世界銀行數(shù)據(jù)顯示，巴西GDP規(guī)模于2011年達(dá)到歷史高點(diǎn)，在世界各國(guó)之中排名第七位；此后，由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，巴西GDP于2022年降至1.9萬(wàn)億美元，在世界排名跌至第11位，落后于印度和俄羅斯。相較于該地區(qū)第二大經(jīng)濟(jì)體墨西哥，巴西的領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)大幅縮水。時(shí)至今日，巴西國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)仍然低迷，貧困狀況未有顯著改善。如果經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)無(wú)法改觀，選民在2018年大選期間紛紛投下“憤怒票”的一幕可能再度上演，由此導(dǎo)致的政治不穩(wěn)定勢(shì)必再次損害巴西外交政策的穩(wěn)定性，屆時(shí)其倡導(dǎo)和推動(dòng)的地區(qū)合作可能再度陷入困境。