美國健康交通規(guī)劃管理經(jīng)驗(yàn)與啟示

楊文越,陳婭妮,郭宇軒,黃曉燕

(1.華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 林學(xué)與風(fēng)景園林學(xué)院,廣東 廣州 510642;2.美國明尼蘇達(dá)大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院,美國 明尼阿波利斯 55455;3.陜西師范大學(xué) 西北國土資源研究中心,陜西 西安 710119)

機(jī)動(dòng)化交通的迅速發(fā)展為社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來諸多便利,但長期以小汽車為導(dǎo)向的規(guī)劃加劇了交通事故、環(huán)境污染、社會(huì)隔離等一系列問題[1-2]。世界衛(wèi)生組織的報(bào)告指出,全球每年約有130萬人死于交通碰撞,造成損失占大多數(shù)國家GDP的3%。此外,全球范圍內(nèi)交通排放造成的空氣污染也導(dǎo)致了約38.5萬人的過早死亡(2015年),健康損失約1萬億美元[3]。過分依賴機(jī)動(dòng)交通而缺乏身體活動(dòng)所帶來的肥胖、高血壓、糖尿病等慢性疾病已成為威脅全球公眾健康的主要因素之一[4-5]。在此背景下,我國國務(wù)院于2020年將“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念寫入《中國交通的可持續(xù)發(fā)展》白皮書,并以此作為新時(shí)代中國交通發(fā)展的關(guān)鍵。然而,我國健康交通的建設(shè)仍處于起步階段,交通事故頻發(fā)、污染排放嚴(yán)重、交通方式相對(duì)單一等問題仍舊存在[6-8]。

美國健康交通的建設(shè)起步較早,現(xiàn)已形成了功能較為完善且配套法律較為成熟的健康交通體系。20世紀(jì)末美國聯(lián)邦政府交通政策的重點(diǎn)開始從“車本位”向多式聯(lián)運(yùn)轉(zhuǎn)移[9]。隨著新城市主義、精明增長等發(fā)展理念的提出,美國的城市交通發(fā)展更強(qiáng)調(diào)公共交通導(dǎo)向下的土地利用開發(fā)(transit oriented development,TOD),同時(shí)注重城市內(nèi)部的用地功能混合、緊湊設(shè)計(jì)和步行友好。2014年,紐約市提出實(shí)施“零愿景”(Vision Zero)政策。之后的3年期間,在全美交通死亡人數(shù)增加至15%的背景下,紐約市交通死亡人數(shù)大幅下降了26%[10]。“零愿景”網(wǎng)絡(luò)作為消除交通死亡和重傷的措施在全美廣泛推廣。發(fā)展至今,美國構(gòu)建了內(nèi)容較為完善、機(jī)制相對(duì)成熟的健康交通規(guī)劃體系,且積累了許多實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。因此,本文對(duì)美國健康交通的建設(shè)內(nèi)涵、規(guī)劃政策體系和管理模式進(jìn)行了梳理與歸納,以期為我國健康交通建設(shè)提供借鑒與啟示。

1 健康交通內(nèi)涵

目前,國際上對(duì)“健康交通”暫無明確定義,但存在許多與之相似的概念。聯(lián)合國環(huán)境署(United Nations Environment Programme,UNEP)和世界衛(wèi)生組織(World Health Organization,WHO)認(rèn)為,健康的交通系統(tǒng)(healthy transport systems)強(qiáng)調(diào)的是人的有效流動(dòng),在大城市中通常包含綜合的土地利用,高質(zhì)量的公共交通、行人和自行車的走廊與網(wǎng)絡(luò)。同時(shí),他們提出通過構(gòu)建社會(huì)公平愿景,發(fā)展無污染的交通模式、獨(dú)立的非機(jī)動(dòng)化交通網(wǎng)絡(luò)和專用公共交通走廊,營造積極的社會(huì)環(huán)境等措施,以最大程度地實(shí)現(xiàn)健康和可持續(xù)的交通目標(biāo),擴(kuò)大交通、個(gè)人可移動(dòng)性以及增加健康體育活動(dòng)。美國預(yù)防研究所(Prevention Institute)和美國政策聯(lián)盟(PolicyLink)認(rèn)為健康、公平的交通政策(healthy,equitable transportation policy)需要遵循四大原則,即制定的交通政策與戰(zhàn)略應(yīng)確保健康、公平和無污染,優(yōu)先在貧困和有色人種聚集區(qū)投資建設(shè)交通,重視交通的可達(dá)性,確保政策制定和實(shí)施過程透明、問責(zé)機(jī)制完善和多利益團(tuán)體的參與[9]。美國馬薩諸塞州交通部在其頒布的《健康交通政策指令》(2013)(Healthy Transportation Policy Directive)中將健康交通的目標(biāo)定為“讓所有人都能在馬薩諸塞州交通部提供的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)中獲得安全、舒適、健康的交通選擇”[11]。

綜上所述,健康交通是對(duì)現(xiàn)有交通系統(tǒng)的內(nèi)在變革和全面提升,其基本內(nèi)涵包括三點(diǎn)。①營造安全的交通出行環(huán)境。即通過數(shù)據(jù)指標(biāo)驅(qū)動(dòng)的方式減少交通碰撞、擁堵和污染帶來的過早死亡。②為全民提供多種出行方式選擇的土地與交通一體化開發(fā)模式。在完善的指標(biāo)體系下,通過混合土地利用和多出行模式的一體化開發(fā)為所有人,尤其是社會(huì)邊緣人群提供多樣化、可負(fù)擔(dān)的交通選擇,并引導(dǎo)人們選擇更積極的出行方式,促進(jìn)交通出行與身體活動(dòng)相結(jié)合,提高公眾身體素質(zhì)和減少部分慢性疾病、呼吸系統(tǒng)疾病帶來的過早死亡[12]。③為社會(huì)認(rèn)同提供紐帶的共謀共建共享交通決策機(jī)制。健康交通的決策機(jī)制重視政府、社會(huì)的協(xié)調(diào)作用,確保營造出一個(gè)社會(huì)支持型的環(huán)境,并通過協(xié)調(diào)多方需求完善多樣化、無障礙的交通網(wǎng)絡(luò),引導(dǎo)人們選擇步行、騎行和公共交通等主動(dòng)交通方式,為人際溝通交流創(chuàng)造更多機(jī)會(huì),以此促進(jìn)人們的心理健康,并緩解由于過度依賴機(jī)動(dòng)車交通帶來的社會(huì)隔離問題[13-14]。此外,在完善的項(xiàng)目評(píng)估體系的監(jiān)督下,該機(jī)制在確保交通決策充分滿足公眾需求的同時(shí)實(shí)現(xiàn)健康效益的最大化,從而避免交通發(fā)展過程中的不公平現(xiàn)象,從而營造一個(gè)和諧、健康的社會(huì)環(huán)境(見圖1)。

健康交通的建設(shè)目的不只是為了機(jī)動(dòng)車交通和貨物運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展,而是尋求一個(gè)服務(wù)所有人的安全、高效的交通系統(tǒng),這與現(xiàn)有綠色交通中“公平”的發(fā)展模式有相似之處,但兩者的側(cè)重點(diǎn)有所不同。綠色交通的本質(zhì)是建立維持城市可持續(xù)發(fā)展的交通體系以滿足人們的交通需求,同時(shí)注重節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境和社會(huì)公平[15],側(cè)重在資源、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等多個(gè)維度上取得交通發(fā)展的平衡。而健康交通則更強(qiáng)調(diào)良好的交通系統(tǒng)及其在人和社會(huì)中產(chǎn)生的健康效益。此外,安全作為健康交通的最高優(yōu)先級(jí)事項(xiàng),旨在減少交通傷亡的人數(shù)[16],這與安全交通的建設(shè)目標(biāo)有所重合,但安全交通并不能完全解釋健康交通的內(nèi)涵。安全交通的建設(shè)往往依賴于統(tǒng)計(jì)的交通碰撞數(shù)據(jù)來識(shí)別道路上的安全風(fēng)險(xiǎn),后有學(xué)者利用生物識(shí)別技術(shù)開發(fā)了一套量化出行者感知風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)[17],豐富了道路安全衡量方法。在此基礎(chǔ)上,安全交通建設(shè)通過完善基礎(chǔ)設(shè)施的手段解決直接威脅出行者生命安全的因素,但較少考慮不合理的交通發(fā)展所帶來的缺乏身體活動(dòng)和社會(huì)隔離等間接影響。因此,安全交通可以理解為從屬于健康交通的關(guān)鍵部分。

2 美國健康交通政策和規(guī)劃體系

美國健康交通的政策和規(guī)劃體系包括聯(lián)邦政府宏觀調(diào)控和州/地方政府具體落實(shí)相關(guān)政策與規(guī)劃2個(gè)層面。聯(lián)邦政府主要通過立法和聯(lián)邦資金分配的手段影響各州/地方的交通決策,以確保當(dāng)?shù)氐慕煌ㄒ?guī)劃措施能與國家的健康交通規(guī)劃政策相契合。以1991年《地表運(yùn)輸聯(lián)運(yùn)及效率法案》(the Intermodal Surface Transportation Efficiency Act,ISTEA)為開端,迄今為止美國國會(huì)先后修訂了5部支持健康交通建設(shè)的法律法規(guī)。這類法律法規(guī)的基本框架具有很強(qiáng)的延續(xù)性,并根據(jù)實(shí)際情況對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)整。此外,健康交通項(xiàng)目建設(shè)資金往往不在項(xiàng)目落地前撥付,而是在法律法規(guī)的授權(quán)下,由聯(lián)邦公路管理局(Federal Highway Administration,FHWA)依據(jù)各州提供的項(xiàng)目支出憑證報(bào)銷合法合規(guī)的建設(shè)費(fèi)用,從而保證聯(lián)邦資金用于指定的健康交通建設(shè)項(xiàng)目[18]。州/地方政府則直接負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)健康交通規(guī)劃、建設(shè)、管理以及相關(guān)準(zhǔn)則的制定,通過因地制宜的手段確保州/地方交通措施能直接或間接地解決交通事故、社會(huì)隔離等一系列由于過度依賴機(jī)動(dòng)化交通帶來的社會(huì)問題,從而最大效率地推動(dòng)當(dāng)?shù)亟】到煌òl(fā)展(見表1)。

表1 與健康交通相關(guān)的美國聯(lián)邦政府立法、資金援助和代表性地方規(guī)劃Tab.1 U.S. federal legislation, funding assistance, and representative local plans related to healthy transportation

3 美國健康交通規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)與舉措

3.1 多元數(shù)據(jù)指標(biāo)支撐健康交通發(fā)展

3.1.1 交通事故數(shù)據(jù)的剖析與共享

針對(duì)已發(fā)生的交通傷亡事故,相關(guān)機(jī)構(gòu)會(huì)系統(tǒng)性地對(duì)其進(jìn)行信息采集。通過對(duì)事故數(shù)據(jù)的分析和共享深入了解交通事故內(nèi)在機(jī)制和原理,從而減少或避免由同類因素造成的健康傷害。隨著大數(shù)據(jù)的興起,美國采取了一系列措施構(gòu)建交通事故數(shù)據(jù)處理系統(tǒng),包括安全數(shù)據(jù)倡議(Safety Data Initiative,SDI)、道路安全數(shù)據(jù)計(jì)劃(Roadway Safety Data Program,RSDP),這類計(jì)劃的實(shí)施推動(dòng)了大數(shù)據(jù)與交通事故分析的融合,促進(jìn)交通安全環(huán)境的建設(shè)朝著更高效、更精確的方向發(fā)展(見表2)。

表2 交通事故分析與共享系統(tǒng)Tab.2 Traffic accidents analysis and sharing system

3.1.2 交通系統(tǒng)健康程度評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建

單純的交通事故數(shù)據(jù)并不足以支撐健康交通的建設(shè),而通過識(shí)別、完善用以評(píng)價(jià)現(xiàn)有交通系統(tǒng)健康程度的指標(biāo)體系可以將公共衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)納入健康交通建設(shè),從而指導(dǎo)交通決策充分改善現(xiàn)有健康狀況。2015年,美國疾病控制和預(yù)防中心(Centers for Disease Control and Prevention,CDC)和美國交通部合作開發(fā)了交通與健康工具(Transportation and Health Tool,THT)[39],該工具為各州和大都市地區(qū)的交通專業(yè)人員提供了轄區(qū)內(nèi)的交通和健康數(shù)據(jù),包括酒駕碰撞死亡率、是否實(shí)施完整的街道政策、不同出行模式下的人口占比以及死亡風(fēng)險(xiǎn)、人均駕駛或步行距離在內(nèi)的交通和公共衛(wèi)生等14項(xiàng)指標(biāo)[40],旨在幫助相關(guān)人員做出數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的健康交通決策,以實(shí)現(xiàn)通過交通規(guī)劃和政策改善公共衛(wèi)生的目標(biāo)。

3.1.3 面向草案的健康影響預(yù)測(cè)體系

對(duì)于擬定的健康交通政策、計(jì)劃或項(xiàng)目,其實(shí)施必須要經(jīng)過嚴(yán)格的組織論證。健康影響評(píng)估(Health Impact Assessment,HIA)作為評(píng)估健康影響的工具,是美國健康交通發(fā)展過程中兼顧公共健康的重要途徑與手段。健康影響評(píng)估組合了程序、方法和工具,用以判斷一項(xiàng)交通政策、計(jì)劃或項(xiàng)目對(duì)公眾和社會(huì)健康的潛在影響,以及這些影響在人群中的分布是否公平,從而使健康交通決策能在最大程度上實(shí)現(xiàn)健康效益的最大化[41]。健康影響評(píng)估有助于將與健康相關(guān)的各個(gè)環(huán)節(jié)納入交通決策,在整合場(chǎng)地各類基礎(chǔ)條件的前提下,結(jié)合社會(huì)和利益相關(guān)者參與審議的過程和結(jié)果,幫助交通規(guī)劃者了解交通元素與健康的關(guān)系,并促成超出最初決策目標(biāo)的長期健康成果[42]。

3.2 營造多層面管理下的安全出行環(huán)境

3.2.1 制定交通安全指導(dǎo)原則

美國交通部采用安全系統(tǒng)方法(Safe System Approach)作為解決道路安全問題的指導(dǎo)原則。安全系統(tǒng)方法提供了一套消除道路傷亡的設(shè)計(jì)操作指導(dǎo)原則,作為減輕和解決龐大復(fù)雜交通系統(tǒng)中固有風(fēng)險(xiǎn)的有效方法[43]。該原則以避免重傷和死亡(death and serious injuries are unacceptable)、人類會(huì)犯錯(cuò)(humans make mistakes)、人的脆弱性(humans are vulnerable)、責(zé)任共擔(dān)(responsibility is shared)、主動(dòng)尋求安全(safety is proactive)、冗余至關(guān)重要(redundancy is crucial)為基礎(chǔ),期望通過改善基礎(chǔ)設(shè)施、約束人類行為、監(jiān)管交通和應(yīng)急響應(yīng)等措施建立和加強(qiáng)多層保護(hù),以實(shí)現(xiàn)“更安全的人、更安全的車輛、更安全的道路和更安全的速度”的關(guān)鍵目標(biāo)。

3.2.2 構(gòu)建州際交通安全規(guī)劃管理手段

在明確指導(dǎo)原則的基礎(chǔ)上,美國實(shí)施以戰(zhàn)略公路安全規(guī)劃(Strategic Highway Safety Plan,SHSP)和州公路安全改善計(jì)劃(State Highway Safety Improvement Program,State HSIP)為主的交通安全規(guī)劃管理手段,同時(shí)也作為落實(shí)安全系統(tǒng)方法的一個(gè)關(guān)鍵切入點(diǎn)。其中,戰(zhàn)略公路安全規(guī)劃作為州際范圍的安全協(xié)調(diào)規(guī)劃,通過安全數(shù)據(jù)收集和分析、重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵安全機(jī)會(huì)的確定、重點(diǎn)領(lǐng)域內(nèi)減少死亡和重傷的可測(cè)量目標(biāo)識(shí)別、跨4E(工程、教育、執(zhí)法和應(yīng)急響應(yīng))策略的制定等手段確定州的關(guān)鍵安全需求[44],為減少公共道路上的死亡和重傷提供了一個(gè)全面的框架[45]。在州公路安全改善計(jì)劃指導(dǎo)下,州公路安全改善計(jì)劃通過問題識(shí)別、項(xiàng)目優(yōu)先級(jí)(project prioritization)評(píng)估、對(duì)策識(shí)別(countermeasure identification)這種標(biāo)準(zhǔn)化的流程來審視全州的安全問題,并通過投資解決最優(yōu)先級(jí)交通安全問題的方式實(shí)現(xiàn)高效、準(zhǔn)確的交通安全隱患的排查。而在交通污染方面,各州通過制定州實(shí)施計(jì)劃(State Implementation Plan,SIP)確保各交通項(xiàng)目符合國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(National Ambient Air Quality Standards,NAAQS),即交通不會(huì)加劇現(xiàn)有空氣質(zhì)量問題,也不會(huì)延遲國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的及時(shí)標(biāo)準(zhǔn),從而減少交通污染對(duì)人類健康造成的慢性傷害。

3.2.3 落實(shí)地方層面的交通安全目標(biāo)

具體到地方交通安全層面,“零愿景”網(wǎng)絡(luò)重點(diǎn)關(guān)注社區(qū)層面的“零愿景”目標(biāo),即消除交通傷亡,為所有人提供安全、健康的出行方式[46]。該網(wǎng)絡(luò)是一種數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)、融合多個(gè)領(lǐng)域(如交通規(guī)劃工程、公共衛(wèi)生、社區(qū)宣傳)的方法,并通過建立一個(gè)包含不同利益相關(guān)方的問責(zé)機(jī)制、依托數(shù)據(jù)分析交通死亡趨勢(shì)和潛在影響等方法為所有致力于實(shí)現(xiàn)“零愿景”的社區(qū)提供支持與資源。

3.3 綜合一體化開發(fā)滿足多元化出行需求

3.3.1 土地利用與多出行模式一體化開發(fā)

土地利用與交通協(xié)同規(guī)劃可以提高用地控制指標(biāo)的科學(xué)性,保障交通與土地利用的相互協(xié)調(diào),優(yōu)化各類交通設(shè)施的配置[47]。高質(zhì)量的健康交通系統(tǒng)通過集約高效的土地利用和成熟的多式聯(lián)運(yùn)網(wǎng)絡(luò)(multimodal transportation network)控制交通出行成本,為出行者尤其是服務(wù)不足的社區(qū)提供多種交通選擇,同時(shí)鼓勵(lì)、吸引出行者擺脫機(jī)動(dòng)車等久坐的出行模式。其中,多式聯(lián)運(yùn)網(wǎng)絡(luò)允許包括機(jī)動(dòng)車出行、步行、騎行和公交在內(nèi)的所有出行方式,以確保出行者安全、直接地到達(dá)目的地[48]。而主動(dòng)交通計(jì)劃(Active Transportation Program,ATP)作為創(chuàng)建以人力交通為重點(diǎn)的多式聯(lián)運(yùn)指南,旨在通過增加自行車和步行出行比例、提高非機(jī)動(dòng)車出行者的安全性和可達(dá)性、提供多種類型的交通方式等手段,鼓勵(lì)出行者使用更加積極、健康的交通出行方式[49]。

完整的街道(complete streets)作為落實(shí)多式聯(lián)運(yùn)網(wǎng)絡(luò)和主動(dòng)交通計(jì)劃的有效手段和框架,通過將街道功能與臨近土地功能相結(jié)合的方式為所有出行者,尤其是經(jīng)歷了系統(tǒng)性投資不足的人(老年人、殘疾人、低收入人群等)提供安全、舒適、便捷地到達(dá)目的地的途徑[50]。美國國家完整街道聯(lián)盟(National Complete Streets Coalition)針對(duì)37個(gè)有數(shù)據(jù)記錄的實(shí)施完整的街道設(shè)計(jì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,完整的街道項(xiàng)目鼓勵(lì)了包括自行車、公共交通在內(nèi)的主動(dòng)交通,這將有助于營造一個(gè)更積極、健康的交通系統(tǒng)[51]。

3.3.2 面向智能交通的新型土地開發(fā)方式

美國將電子通信、計(jì)算機(jī)和信息技術(shù)等高科技手段運(yùn)用到健康交通規(guī)劃中的方法,為傳統(tǒng)手段無法解決的交通問題提供了新的思路。智能交通系統(tǒng)(intelligent transportation systems,ITS)通過推動(dòng)無縫移動(dòng)技術(shù)、互聯(lián)和自動(dòng)化車輛技術(shù)、智能基礎(chǔ)設(shè)施部署等智能交通技術(shù)促進(jìn)了新型交通模式(如微出行、共享交通、無人系統(tǒng))的發(fā)展,極大地改善了交通的安全、流動(dòng)性以及環(huán)境影響[52]。智能交通系統(tǒng)的發(fā)展同時(shí)催生了新型土地開發(fā)方式,其中數(shù)字3D城市模型可以作為城市土地使用管理的基礎(chǔ),通過高精度的街道空間模型為健康交通規(guī)劃提供數(shù)字化模擬手段[53],以更高效、經(jīng)濟(jì)和科學(xué)方式解決交通發(fā)展過程中的傷亡、污染和機(jī)會(huì)不平等(inequitable access)等問題帶來的影響。

3.4 協(xié)同建設(shè)共謀共建共享的健康交通

3.4.1 搭建政府間的合作機(jī)制

縱向來看,美國健康交通的規(guī)劃建設(shè)在政府層面由交通部制定相關(guān)的法律法規(guī),并由其下屬的聯(lián)邦公路管理局(Federal Highway Administration,FHWA)監(jiān)督實(shí)施[54],州/地方交通部門在法律允許的范圍內(nèi)享有充分的自主權(quán),可因地制宜制定相應(yīng)的健康交通政策。橫向來看,各地政府組織開展了廣泛的合作,如全國城市交通官員協(xié)會(huì)(National Association of City Transportation Officials,NACTO)由92個(gè)北美主要的城市和交通機(jī)構(gòu)組成,旨在交流交通經(jīng)驗(yàn)與實(shí)踐以合作解決國家交通問題[55]。該協(xié)會(huì)促進(jìn)了城市間交通建設(shè)理念和實(shí)踐的交流,為解決城市和大都市地區(qū)面臨的關(guān)鍵交通與健康問題提供了新的思路。

3.4.2 政府社會(huì)聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)健康交通需求

美國政府機(jī)構(gòu)通常會(huì)將健康交通項(xiàng)目的建設(shè)權(quán)力充分下放給協(xié)會(huì)、企業(yè)、群眾等社會(huì)力量,并借助法律法規(guī)引導(dǎo)協(xié)同多元社會(huì)主體共同落實(shí)健康交通建設(shè)項(xiàng)目。在此基礎(chǔ)上,美國在健康交通規(guī)劃建設(shè)過程中納入了公眾參與環(huán)節(jié),擴(kuò)大個(gè)人和社區(qū)在與其相關(guān)的交通決策中的發(fā)言權(quán),并明確了不同的交通機(jī)構(gòu)在公眾參與中應(yīng)發(fā)揮的具體作用,以確保將公眾參與的有效范圍擴(kuò)大到規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的所有社區(qū)(見表3)。這種早期和持續(xù)的公眾參與有助于將不同的觀點(diǎn)和需求帶入決策過程,確保在交通決策時(shí)考慮到公眾的需要和偏好[56],從而打破不合理的交通規(guī)劃帶來的階級(jí)和社會(huì)壁壘,增加社會(huì)認(rèn)同和連接等社會(huì)凝聚因素,從而促進(jìn)個(gè)人的身體健康[57]。

公眾參與同時(shí)有助于將交通發(fā)展過程中長期被邊緣化的人群的需求考慮在內(nèi)。以殘障人群為例,世界衛(wèi)生組織將與交通相關(guān)的障礙歸納為運(yùn)動(dòng)障礙、感知障礙、認(rèn)知障礙3種類型,并強(qiáng)調(diào)出行障礙是人與環(huán)境相互作用的結(jié)果[58]。在廣泛吸納多方利益相關(guān)者意見的背景下,美國于2021年交通部頒布了《無障礙交通計(jì)劃草案》(Draft Strategic Plan on Accessible Transportation),該草案提出了5個(gè)戰(zhàn)略性目標(biāo),并在原有的無障礙交通系統(tǒng)基礎(chǔ)上提供了更多的干預(yù)措施(見表4),以期為殘障人群提供有效融入社會(huì)的交通紐帶以促進(jìn)其身心健康。

表 3 不同交通機(jī)構(gòu)在公眾參與過程中發(fā)揮的作用[34]Tab.3 Role of different transport agencies in the public participation process

表4 《無障礙交通計(jì)劃草案》中促進(jìn)無障礙交通的干預(yù)措施[59]Tab.4 Interventions in the Draft Strategic Plan on Accessible Transportation to promote accessible transport

4 規(guī)劃啟示

城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展促使我國交通建設(shè)聚焦于機(jī)動(dòng)車交通系統(tǒng),強(qiáng)調(diào)交通通行效率而忽略了其在改善公眾和社會(huì)健康方面的重要價(jià)值。美國雖較早在健康交通的規(guī)劃建設(shè)方面做出許多積極的嘗試,并獲得了一定的效益,但立足于其特殊的國情和社會(huì)背景,聯(lián)邦政府對(duì)各州政府的健康交通建設(shè)的行政約束能力相對(duì)有限,且種族歧視、貧富差距懸殊等問題帶來的社會(huì)排斥仍是其健康交通發(fā)展過程中的極大阻礙與難以調(diào)和的矛盾,這與我國國情存在著根本差別。因此,考慮到我國人民對(duì)美好生活的向往,和對(duì)新時(shí)代健康交通發(fā)展的需求,相關(guān)人員應(yīng)理性借鑒美國健康交通建設(shè)經(jīng)驗(yàn),立足于我國國情形成本土化的健康交通規(guī)劃管理模式。結(jié)合本文,具體啟示如下。

1)搭建新型工作機(jī)制下的健康交通數(shù)據(jù)共享平臺(tái)。美國健康交通的政策、計(jì)劃和項(xiàng)目順利推進(jìn)離不開龐大、綜合的數(shù)據(jù)資源支撐。而我國的交通管理體制決定了交通部門在數(shù)據(jù)收集和獲取方面具有壟斷性的優(yōu)勢(shì),數(shù)據(jù)技術(shù)與項(xiàng)目資源掛鉤以及將區(qū)域交通死亡人數(shù)作為該地交通考核指標(biāo)的模式成為共享數(shù)據(jù)和資源的一大阻礙。因此,應(yīng)在加快構(gòu)建新型交通管理工作機(jī)制的基礎(chǔ)上,通過對(duì)各地各部門數(shù)據(jù)的橫向整合,建立完善的信息采集、交換和共享機(jī)制,為我國健康交通的決策提供精準(zhǔn)、可靠的數(shù)據(jù)支撐,從而實(shí)現(xiàn)我國健康交通建設(shè)的科學(xué)高效發(fā)展。

2)構(gòu)建統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃下的精細(xì)化健康交通建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。目前,國內(nèi)雖然已有規(guī)劃(如《健康中國2030》)提出了以交通為入手點(diǎn)的健康環(huán)境促進(jìn)行動(dòng),但還沒有形成一套有關(guān)健康交通的上位規(guī)劃方案,這將延緩我國健康交通的建設(shè)進(jìn)程,降低其建設(shè)效率。借鑒美國的經(jīng)驗(yàn),我國應(yīng)在完善法律、資金保障的基礎(chǔ)上,積極開展上位的、系統(tǒng)的健康交通規(guī)劃編制工作,以指導(dǎo)健康交通建設(shè)目標(biāo)融入?yún)^(qū)域規(guī)劃。此外,統(tǒng)一、精細(xì)的健康交通建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)在指導(dǎo)不同地區(qū)、功能和類型的健康交通建設(shè)項(xiàng)目的發(fā)展具有重要意義。因此,我國各級(jí)政府部門應(yīng)立足于健康交通建設(shè)需求,在現(xiàn)有交通標(biāo)準(zhǔn)體系的基礎(chǔ)上,制定能夠推動(dòng)我國健康交通高質(zhì)量發(fā)展的程序化、規(guī)范化的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

3)動(dòng)員政府引領(lǐng)下的全社會(huì)參與健康交通建設(shè)。雖然在我國健康交通的建設(shè)過程中政府起著主導(dǎo)作用,但依靠單一政府部門推進(jìn)健康交通建設(shè)的力量有限,故而需要加快構(gòu)建“共謀共建共享”的社會(huì)治理格局,積極動(dòng)員多部門和全社會(huì)的參與?？赏ㄟ^以下方式展開。一是要搭建政府間的橫向聯(lián)動(dòng)機(jī)制。即加強(qiáng)相關(guān)部門在健康交通建設(shè)中的交流合作,在分享健康交通建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)避免跨行政區(qū)治理的分歧,協(xié)同聯(lián)動(dòng)地推進(jìn)轄區(qū)內(nèi)以及跨區(qū)健康交通項(xiàng)目建設(shè)。二是要構(gòu)建政府引領(lǐng)下的多元主體互動(dòng)機(jī)制。政府部門應(yīng)積極鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)組織、企業(yè)、社區(qū)等社會(huì)力量參與健康交通的建設(shè)與治理,并通過法律法規(guī)對(duì)其實(shí)施引導(dǎo)、監(jiān)督和問責(zé),在保證健康交通決策充分反映民意的同時(shí),形成多社會(huì)主體優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、多維互動(dòng)、相互制約的治理機(jī)制,推動(dòng)政府部門在我國健康交通建設(shè)過程中與社會(huì)力量形成合力。

4)擴(kuò)大智能交通系統(tǒng)在健康交通建設(shè)中的應(yīng)用?，F(xiàn)階段機(jī)動(dòng)車交通造成的碰撞和污染仍是威脅我國公眾和社會(huì)健康的重要因素,難以通過傳統(tǒng)手段解決問題。隨著科技的發(fā)展,智能交通系統(tǒng)逐漸成為解決我國健康交通發(fā)展問題主要方法,但目前健康交通建設(shè)與智能交通技術(shù)的融合仍舊不足。因此,需要進(jìn)一步加強(qiáng)智能交通技術(shù)與健康交通建設(shè)的融合,利用智能交通系統(tǒng)打造安全、順暢、包容的健康交通系統(tǒng)。