英國(guó)第二大城市伯明翰破產(chǎn)，意味著什么？

和靜鈞

2023年9月5日，英國(guó)第二大城市伯明翰地方政府發(fā)出“第114條通知”，宣布伯明翰地方政府進(jìn)入事實(shí)上的破產(chǎn)狀態(tài)，除保護(hù)弱勢(shì)群體法定服務(wù)外，不允許有新的支出，但現(xiàn)有的合同將繼續(xù)得到履行。兩周之后，伯明翰地方政府再一次發(fā)出“第114條通知”，再次宣布伯明翰地方政府實(shí)質(zhì)性進(jìn)入破產(chǎn)。

城市破產(chǎn)，分為財(cái)政破產(chǎn)與功能破產(chǎn)，不論哪種破產(chǎn)，城市走向荒蕪的遠(yuǎn)景想象會(huì)撲面而來(lái)。過(guò)去雖有零星城市破產(chǎn)的報(bào)道，但多發(fā)生在受產(chǎn)業(yè)革命或資源轉(zhuǎn)型沖擊的小地方，如美國(guó)五大湖區(qū)的汽車城市底特律和日本遠(yuǎn)在北方的小地方夕張。這次破產(chǎn)的主角卻是被稱為“英格蘭心臟”的鉆石級(jí)城市伯明翰，又是發(fā)生在還以為處于“黃金時(shí)代”的大城市身上，引起了人們的不安與關(guān)注。

破產(chǎn)導(dǎo)火索有哪些？

“第114條通知”中稱，當(dāng)前伯明翰市政府總負(fù)債高達(dá)7.6億英鎊，預(yù)計(jì)2023—2024財(cái)年的赤字為8700萬(wàn)英鎊，2024—2025年將增至1.648億英鎊。

伯明翰當(dāng)前陷入的巨額負(fù)債，直接來(lái)源被認(rèn)為是多年前的一樁“平權(quán)訴訟”案。當(dāng)時(shí)有174名女性員工發(fā)起了“同工同酬”反歧視索賠案，這樁集體訴訟的原告，有的是政府資助或雇傭的家庭服務(wù)員，有的是公立學(xué)校廚師，她們認(rèn)為獲得的薪水報(bào)酬遠(yuǎn)低于同類工作崗位上的男性員工。據(jù)報(bào)道，在當(dāng)時(shí)的薪酬體制下，同樣是垃圾清理工，男性員工一年可賺5.1萬(wàn)英鎊，而同級(jí)別的女性員工只拿到四分之一的報(bào)酬，也沒(méi)有獎(jiǎng)金。2012年英國(guó)最高法院作出終審裁定，伯明翰市政府?dāng)≡V，女性員工獲得優(yōu)厚的賠償判決。受這一史無(wú)前例集體訴訟勝訴的鼓舞，從當(dāng)初的174名女性原告，到后來(lái)越來(lái)越多同類型“同工同酬”索賠案加入其中，要求獲得同質(zhì)救濟(jì)的女性員工已經(jīng)上升到5000人以上。過(guò)去10年里，伯明翰政府已支付11億英鎊，如今算上通脹、升薪等多種合理因素，賠償金水漲船高，每月需支付1400萬(wàn)英鎊，當(dāng)前負(fù)債為6.5億到7.6億英鎊，并且還在以每月500萬(wàn)到1400萬(wàn)英鎊的速度累積。

乍一看，伯明翰的破產(chǎn)可以怪罪于最高法院，若不是優(yōu)厚的賠償金判決，也許就不會(huì)壓垮伯明翰財(cái)政這一駱駝。但仔細(xì)分析會(huì)發(fā)現(xiàn)，伯明翰財(cái)政破產(chǎn)外衣下，夾雜著功能破產(chǎn)的內(nèi)核。如果當(dāng)初訴訟驟起之時(shí)，市政府就進(jìn)行有效的同工同酬干預(yù)，通過(guò)調(diào)整薪資水平，完全可以避免這場(chǎng)訴訟最終演變成5000人以上規(guī)模的風(fēng)暴式索賠。歷經(jīng)10年時(shí)間，政府功能性不作為，導(dǎo)致了賠償金額看不到付清的一天。

同樣的功能性破產(chǎn)問(wèn)題存在于伯明翰另一個(gè)政府大型合同管理中。伯明翰市政府采購(gòu)的甲骨文IT系統(tǒng)原預(yù)算成本為1900萬(wàn)英鎊，用于簡(jiǎn)化議會(huì)支付流程和人力資源系統(tǒng)。然而項(xiàng)目合同執(zhí)行不力，拖延了3年，成本已經(jīng)變成1億英鎊。若不是合同執(zhí)行管理不善及瀆職，成本怎么會(huì)漲5倍以上，以至達(dá)到“付不起”的地步呢？等所有成本放任擴(kuò)大，最后歸咎于財(cái)政能力不足而無(wú)法支付合同債務(wù)，就是掩蓋了政府功能性破產(chǎn)的丑陋另一面。

英國(guó)政府采取議會(huì)內(nèi)閣制模式，當(dāng)前伯明翰政府由101名議員組成的市議會(huì)中，占主導(dǎo)地位的是工黨領(lǐng)導(dǎo)，他們更愿意把這一場(chǎng)突如其來(lái)的破產(chǎn)視為稅收下降、中央財(cái)政支持削減等因素下的財(cái)政性破產(chǎn)。伯明翰工黨政府主要領(lǐng)導(dǎo)人約翰·科頓和莎倫·湯普森在一份聯(lián)合聲明中稱，伯明翰市面臨的財(cái)政困境來(lái)源于通脹飆升、成人社會(huì)護(hù)理醫(yī)療費(fèi)用增加、企業(yè)稅費(fèi)收入大幅減少，以及由保守黨領(lǐng)導(dǎo)的中央政府給伯明翰的資助削減了10億英鎊。

英國(guó)第二大城市伯明翰。

自2008年金融危機(jī)以來(lái)，財(cái)政緊縮已經(jīng)成為英國(guó)中央政府慣用的財(cái)政政策，影響最大的就是對(duì)地方政府的中央救助大幅減少。據(jù)報(bào)道，英國(guó)審計(jì)署的一份文件顯示，2018年度地方政府拿到的政府財(cái)政補(bǔ)助比2010年下滑了49.1%，導(dǎo)致實(shí)際地方財(cái)政收入平均縮水28.6%。伯明翰地方政府領(lǐng)導(dǎo)人把財(cái)政困難原因之一指為中央財(cái)政補(bǔ)助減少，也并非全是虛言，但財(cái)政緊縮影響的不是一市一地，緣何伯明翰卻成為城市破產(chǎn)名單上的排頭兵，這就需要進(jìn)一步深思。

破產(chǎn)案淪為大型政治攻訐現(xiàn)場(chǎng)

大選最遲將在2024年到來(lái)，長(zhǎng)期由保守黨把持的中央政府如何守住議會(huì)，將是大選中最為緊迫的任務(wù)。此時(shí)一個(gè)長(zhǎng)期由工黨把持的地方市政府而且是重量級(jí)地方市政府的破產(chǎn)，正好是反擊反對(duì)黨進(jìn)攻的最好武器?！暗?14條通知”發(fā)出后，以蘇納克領(lǐng)導(dǎo)的英國(guó)中央政府雖沒(méi)有擺出見(jiàn)死不救的姿態(tài)，但態(tài)度強(qiáng)硬。英國(guó)首相蘇納克表示：“中央政府的職責(zé)，不是救助財(cái)務(wù)管理不善的地方市政府?！敝醒胝岢鋈蚊粋€(gè)委員會(huì)接管伯明翰市政日常工作，以及監(jiān)督破產(chǎn)重整計(jì)劃，包括資產(chǎn)售賣等。中央政府也誓言要發(fā)起嚴(yán)肅調(diào)查，以弄清工黨是如何把伯明翰做到如此混亂的地步?；谖瘑T會(huì)接管政府工作的新情況，伯明翰政府在9月5日發(fā)出“第114條通知”之后，9月25日又一次發(fā)出第114條下的破產(chǎn)通知。英國(guó)《1988年地方政府財(cái)政法》第114條規(guī)定，在地方政府收入無(wú)力承擔(dān)所有開(kāi)支情況下應(yīng)發(fā)布破產(chǎn)宣告，以停止額外支出。換句話說(shuō)，伯明翰政府相當(dāng)于第一次“通知”給了市民，第二次“通知”給了中央政府：既然你們要接管，那交給你們嘍。本在第一次破產(chǎn)通知時(shí)說(shuō)的，將在21天之后即9月26日召開(kāi)的市議會(huì)破產(chǎn)拯救計(jì)劃會(huì)也被推遲。

伯明翰議會(huì)議員、保守黨領(lǐng)袖羅伯特·奧爾登嚴(yán)厲抨擊工黨，稱工黨領(lǐng)導(dǎo)層未能平衡預(yù)算，在同工同酬問(wèn)題上“無(wú)恥的不作為”，導(dǎo)致了目前混亂局面，市民成為最大受害者。他說(shuō)道：“政府領(lǐng)導(dǎo)人及工黨政府在繞圈圈，只想著逃避責(zé)任，正如這過(guò)去六年所作所為一樣。”

另一位保守黨市議員戴德拉·奧爾登呼吁工黨政府官員辭職，稱在工黨政府引發(fā)的增稅、減少公共服務(wù)、扶貧金下降、失業(yè)開(kāi)始“咬痛”市民，使市民陷入悲慘處境之前，工黨政府應(yīng)該通通辭職走人。同樣要求工黨政府辭職的議員有保守黨議員嘎瑞特·摩爾、保守黨議員理查·帕金等。

自由民主黨領(lǐng)導(dǎo)人、市議會(huì)議員榮格·哈默痛斥市政府財(cái)政處理方式，稱它使“一個(gè)危機(jī)后接著一個(gè)危機(jī)”的發(fā)生。他聲稱從1995年起，他從沒(méi)見(jiàn)過(guò)如此糟糕的局面。

財(cái)政重整會(huì)有哪些辦法？

一個(gè)好消息是，蘇納克辦公室放出信號(hào)，英國(guó)政府可能增撥額外救助資金給地方政府，伯明翰會(huì)有比較明顯的增幅。英國(guó)經(jīng)濟(jì)衰退已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)，公共債務(wù)已經(jīng)在發(fā)達(dá)國(guó)家中處于最危險(xiǎn)水平，越來(lái)越多市政府瀕臨破產(chǎn)，英國(guó)政府若繼續(xù)以預(yù)算平衡為由，削減對(duì)地方政府的資助，更多危機(jī)可能會(huì)連環(huán)爆發(fā)。

中央政府的“遠(yuǎn)水”還不能解伯明翰的“近渴”，伯明翰需要采取迅速行動(dòng)自救。根據(jù)法律，伯明翰議會(huì)擁有通過(guò)現(xiàn)有稅務(wù)水平增加5%的權(quán)力，而不必進(jìn)行全民公投表決。適當(dāng)提高稅率，可以很快緩解財(cái)政收入漏洞。然而，這一增稅的影響和后果也是致命的，這可能導(dǎo)致選民的報(bào)復(fù)，工黨失去組閣權(quán)，還有增稅使本已經(jīng)很艱難的經(jīng)濟(jì)雪上加霜。

另一個(gè)立竿見(jiàn)影的行動(dòng)就是售賣資產(chǎn)。在可賣的清單中有市政府擁有的伯明翰機(jī)場(chǎng)7%的股份，這一買賣預(yù)計(jì)回籠資金是豐厚的。另一筆交易可以是伯明翰市立圖書館，既可以直賣，也可以通過(guò)售賣回租的方式變現(xiàn)。伯明翰圖書館幾次受到經(jīng)濟(jì)困難的沖擊，要么就被縮短開(kāi)放時(shí)間，要么就被置于變賣的討論中。

除此之外，伯明翰亞歷山大體育館、伯明翰博物館及藝術(shù)展覽館都可能列入售賣名單。伯明翰市政府還擁有一些歷史建筑物、土地等，估值在24億英鎊左右。

不過(guò)，用這些砸鍋賣鐵的敗家法子來(lái)破產(chǎn)重整，雖能挽回伯明翰正常財(cái)政水平，但效果是短暫的。英國(guó)脫歐以來(lái)，英鎊貶值、經(jīng)濟(jì)衰退，稅收下降，這些是地方財(cái)政困難的重要原因。與五大湖區(qū)域的底特律不一樣，它是在產(chǎn)業(yè)更新?lián)Q代時(shí)遭受的沖擊，隨著新產(chǎn)業(yè)的植入，城市又煥發(fā)生機(jī)，而伯明翰與其他眾多嗷嗷待哺的地方城市一樣，不是產(chǎn)業(yè)政策或資源轉(zhuǎn)型就能解決，它們的衰敗是深層次的，結(jié)構(gòu)性的，至少在短時(shí)期之內(nèi)沒(méi)人能看得到有效脫困之道。