政府審計促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展

吳旭輝?周明澤?王自萌?甘子鵬?楊文帥

政府審計是國家監(jiān)督體系的重要組成部分，對推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展具有重要意義。以全國273個地級市10年的樣本分析，多視角檢驗了政府審計的綠色效應(yīng)和機(jī)制，以期為相關(guān)部門的研究和實踐提供參考。

一、研究現(xiàn)狀分析

（一）政府審計相關(guān)研究

根據(jù)《中華人民共和國審計法》的規(guī)定，審計機(jī)關(guān)主要是“對政府部門管理的和社會團(tuán)體受政府委托管理的社會保障基金、社會捐贈資金以及其他有關(guān)基金、資金的財務(wù)收支以及對國際組織和外國政府援助、貸款項目的財務(wù)收支進(jìn)行審計監(jiān)督”。

綜合上述兩個方面的表述，筆者認(rèn)為，我國今后一段時期內(nèi)政府環(huán)境審計的目標(biāo)和任務(wù)應(yīng)當(dāng)是依托政府審計的基本職能，在加強(qiáng)自身建設(shè)的基礎(chǔ)上，根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，通過審計和審計調(diào)查促進(jìn)環(huán)境保護(hù)從戰(zhàn)略層面切入國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展體系，推動國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和各項環(huán)境保護(hù)政策的落實與完善，促進(jìn)國家重大環(huán)境保護(hù)措施和重點工程取得預(yù)期效果，督促各級政府建立健全環(huán)境保護(hù)問責(zé)制和責(zé)任追究制度，從而推進(jìn)環(huán)境友好型社會建設(shè)。

（二）區(qū)域綠色發(fā)展相關(guān)研究

“碳達(dá)峰”和“碳中和”（以下簡稱“雙碳”）是社會發(fā)展和生態(tài)建設(shè)的必然選擇。在“雙碳”背景下，綠色發(fā)展已成為時代的主旋律。已有不少文獻(xiàn)研究發(fā)現(xiàn)自黨的十八大以來，中國在區(qū)域經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展上取得了顯著成效。喻登科、解佩佩等（2022）基于對中國省級面板數(shù)據(jù)的實證分析，研究發(fā)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)約束下的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化顯著促進(jìn)綠色全要素生產(chǎn)率的提高，從而推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展；馬雙和海駿嬌（2022）基于國家專利數(shù)據(jù)及長江經(jīng)濟(jì)帶百余地級市綠色發(fā)展案例分析研究表明城市層面的環(huán)境政策會加強(qiáng)技術(shù)關(guān)聯(lián)性，進(jìn)而推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展，而省級層面的環(huán)境政策反而起削弱作用；王功賀（2022）基于數(shù)個省級行政區(qū)面板數(shù)據(jù)檢驗分析碳排放交易政策對試點地區(qū)綠色發(fā)展的影響效果，得出結(jié)論：碳排放交易政策對區(qū)域綠色發(fā)展水平的提高存在顯著的正向作用。并對促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展提出推進(jìn)全國性碳排放交易市場建設(shè)，加大政府政策監(jiān)管力度等建議。

（三）政府審計的環(huán)境治理效應(yīng)研究

政府審計作為國家監(jiān)督體系的重要組成部分，有利于促進(jìn)環(huán)境保護(hù)資金的有效使用，促進(jìn)政府環(huán)境政策的落實和完善，同時在環(huán)境審計中起著主導(dǎo)作用。政府審計部門是環(huán)境審計各項法規(guī)的制定者，為開展環(huán)境審計提供切實的依據(jù)和有效的指導(dǎo)。早在“十一五”期間，中國政府第一次將降低能耗度和減少主要污染物排放總量作為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的約束性指標(biāo)。節(jié)能減排審計就成為了社會討論和關(guān)注的熱點。2013年，《國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》發(fā)布，再一次明確提出了“到2015年單位GDP能源消耗降低16%，二氧化碳排放降低17%，化學(xué)需氧量、二氧化硫排放分別減少8%，氨氮、氮氧化物排放減10%”的指標(biāo)要求，節(jié)能減排作為建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的重要工作之一，再一次在國家治理的工作中顯示出它重要的位置。2011年5月，國家審計署發(fā)布了20個省相關(guān)企業(yè)節(jié)能減排情況審計調(diào)查結(jié)果公告，這份公告也讓公眾看到了政府“節(jié)能減排”立場的堅定和監(jiān)督的力度。

同時，在政府審計對環(huán)境治理效應(yīng)的研究方面，已有不少研究者根據(jù)區(qū)域環(huán)境治理實證分析數(shù)據(jù)結(jié)果，驗證了政府審計對環(huán)境治理的促進(jìn)效應(yīng)。李麗和孫文遠(yuǎn)（2019）通過模型測算中國各省份的環(huán)境績效，發(fā)現(xiàn)國家審計主要通過審計抵御功能對環(huán)境績效產(chǎn)生積極影響；謝柳芳、鄭國洪和孫鵬閣（2020）基于中國省級地方政府?dāng)?shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)國家審計對環(huán)境污染具有治理功能。國家審計投入力度越大，監(jiān)督和咨詢建議功能發(fā)揮得越好，越有助于該地區(qū)工業(yè)“三廢”處置效率的提升；喻開志和王小軍等（2020）從大氣污染治理的視角經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，國家審計能夠促進(jìn)大氣污染治理效率；鄭開放和趙萱（2022）基于全國273個地級市10年的樣本數(shù)據(jù)實證檢驗了政府環(huán)境審計對地區(qū)污染治理的影響。研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)政府環(huán)境審計與地區(qū)污染物排放量顯著負(fù)相關(guān)，政府環(huán)境審計顯著促進(jìn)了地區(qū)環(huán)境污染治理。

二、提出假設(shè)

（一）節(jié)能減排審計通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化促進(jìn)綠色發(fā)展

隨著政府節(jié)能減排審計工作的一步步貫徹落實，相關(guān)法律法規(guī)一步步完善，為了達(dá)到更好的節(jié)能減排效果，政府在節(jié)能減排工作當(dāng)中。檢查每一筆資金流向，減少政府的過度投資以及無用投資。對項目進(jìn)行精準(zhǔn)估量，使得每一筆投資落到實處，做到資金使用效率最大化。促進(jìn)傳統(tǒng)制造生產(chǎn)行業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型，一步步提升綠色清潔能源使用率，降低排放污染較大的能源使用率，從而促進(jìn)新型產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新、舊產(chǎn)業(yè)工業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)型以及綠色發(fā)展科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新改革，使得全國產(chǎn)業(yè)布局構(gòu)造一步步改變優(yōu)化。

（二）節(jié)能減排審計通過規(guī)范政府行為影響綠色發(fā)展

政府節(jié)能減排審計可以促進(jìn)相關(guān)立法機(jī)構(gòu)進(jìn)一步完善具有指導(dǎo)作用的節(jié)能減排審計法律法規(guī)，進(jìn)而約束以及規(guī)范地方政府的發(fā)展行為。節(jié)能減排審計也將監(jiān)督地方政府，做到節(jié)能減排審計相關(guān)信息的披露，明確節(jié)能減排資金的流向，提高資金使用效率，減少過剩產(chǎn)能以及非必要消耗。同時，對于政府環(huán)境治理主體占用、挪用貪污公款等違法行為進(jìn)行處罰和糾正。個別地方政府在績效考核階段，一味地追求績效，甚至于企業(yè)合謀，以犧牲環(huán)境為代價換取虛高的GDP，節(jié)能減排審計機(jī)關(guān)將對其產(chǎn)生一定的震懾作用，規(guī)范其不正當(dāng)行為。體現(xiàn)出審計對于事件的預(yù)知功能，阻止地方政府為了績效考核而犧牲環(huán)境，也促使地方政府改變舊觀念，將資源投放至綠色產(chǎn)業(yè)中。主動將環(huán)境保護(hù)與綠色發(fā)展落到實處。節(jié)能減排審計也可以反映出政府節(jié)能減排資金的使用效率以及相關(guān)法律法規(guī)的制定是否合理，進(jìn)一步提高地方政府節(jié)能減排的治理成效。

（三）節(jié)能減排審計通過地方政府競爭影響綠色發(fā)展

隨著中央對于節(jié)能減排審計的日益重視，地方政府對于節(jié)能減排績效考核的競爭也越發(fā)激烈。良好的競爭對于節(jié)能減排綠色發(fā)展具有正面的作用，但是惡性競爭如信息作假等影響地方政府的節(jié)能減排工作，它們會一味地追求節(jié)能減排指標(biāo)而徹底放棄經(jīng)濟(jì)增長。節(jié)能減排審計部門可以對其進(jìn)行引導(dǎo)規(guī)范，對不正當(dāng)以及違法的行為進(jìn)行處罰。節(jié)能減排審計可以作為中央對競爭的調(diào)控工具，后期可以利用節(jié)能減排審計重新建立競爭體系，防止出現(xiàn)惡性競爭。同時，應(yīng)當(dāng)對不同地區(qū)施行不同的審計標(biāo)準(zhǔn)。在高能耗地區(qū)應(yīng)當(dāng)鼓勵綠色發(fā)展科技創(chuàng)新，進(jìn)行能源改革；而對于低能耗地區(qū)應(yīng)當(dāng)深入貫徹落實節(jié)能減排，減少不必要排放，走可持續(xù)發(fā)展道路。政府審計工作越來越完善，執(zhí)行力也越來越高，節(jié)能減排工作的現(xiàn)代化能力也在強(qiáng)化。地方政府對于節(jié)能減排績效考核的方向也將得到正確的引導(dǎo)，在節(jié)能減排綠色發(fā)展的基礎(chǔ)上開展經(jīng)濟(jì)建設(shè)與良性競爭，從而促進(jìn)節(jié)能減排綠色發(fā)展。

三、模型，變量

為檢驗節(jié)能減排審計對綠色發(fā)展的影響，本文首先構(gòu)建如下模型。

GDt=μ0+αSJt+βothers+εi

在此模型中：t代表年份；t代表綠色發(fā)展；SJt代表政府節(jié)能減排審計；others代表其他影響綠色發(fā)展的變量。根據(jù)國內(nèi)學(xué)者的研究，本文將其具化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（JF）、教育投入（JY）、人口規(guī)模（RK）；其中α、β均為待估計系數(shù)；μ0為截距項；ε是隨機(jī)誤差項。

首先，我們可知：一個地區(qū)的綠色發(fā)展必然是動態(tài)的、受多元因素影響的。一方面，當(dāng)一個地區(qū)綠色發(fā)展的水平較高時，它也必然會重視節(jié)能減排審計的作用，如此便導(dǎo)致解釋變量非外生；此外，影響綠色發(fā)展的因素較多，我們無法得知全部的影響因素與完整的數(shù)據(jù)，因而為了解決上述問題，我們將被解釋變量的一個滯后期作為解釋變量加入，從而規(guī)避相應(yīng)誤差。如此，上述基本模型便將改寫為以下動態(tài)面板模型：GDt=μ0+α0GDt-1+α1SJt+β1 JF+β2 JY+β3 RK+εi。

由于我們在解釋變量中包含了被解釋變量的滯后項，為了規(guī)避誤差，本文將選擇通過stata進(jìn)行系統(tǒng)廣義矩陣估計的方法來估計。同時，為進(jìn)一步檢驗節(jié)能減排審計對綠色發(fā)展的影響機(jī)制，我們引入上述三個假設(shè)以及它們與節(jié)能減排審計的交叉項，并主要關(guān)注交叉項的回歸結(jié)果，進(jìn)行顯著性檢驗。如果回歸結(jié)果顯示通過顯著性檢驗，我們將認(rèn)為對應(yīng)的假設(shè)成立，即節(jié)能減排審計通過該機(jī)制對綠色發(fā)展產(chǎn)生了影響。

結(jié)語：

本文在理論分析的基礎(chǔ)上，提出了政府審計直接影響和間接影響區(qū)域綠色發(fā)展的研究假設(shè)，建立了動態(tài)面板模型，研究發(fā)現(xiàn)：①政府審計可以直接促進(jìn)區(qū)域綠色發(fā)展；②政府審計在各個區(qū)域的落實力度不夠，并且各個區(qū)域關(guān)于綠色發(fā)展的政策不夠完善。

上述啟示的意義在于：①需提高政府審計在區(qū)域發(fā)展中的戰(zhàn)略地位?！妒奈逡?guī)劃和2035遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》強(qiáng)調(diào)健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，這需要將政府審計在區(qū)域綠色發(fā)展的過程中擺在重要地位，要圍繞“十四五”綱要將政府審計作為區(qū)域綠色發(fā)展的重要組成部分，制定政府審計的年度行動計劃和實施方案，并定期發(fā)布區(qū)域政府環(huán)境保護(hù)審計結(jié)果公告。②拓展政府審廣度的同時，也要積極擴(kuò)大政府審計深度。區(qū)域綠色發(fā)展體系和現(xiàn)代化改革對政府審計提出了新的要求，既要重視政府審計對于區(qū)域的覆蓋面，更應(yīng)關(guān)注審計深度與廣度，平衡好覆蓋面與深度的關(guān)系，就必須要發(fā)揮好政府審計在間接機(jī)制中的作用，高效服務(wù)區(qū)域帶綠色發(fā)展。③發(fā)揮政府環(huán)審計綠色效應(yīng)的直接機(jī)制作用，優(yōu)先通過政府審計推動企業(yè)綠色技術(shù)創(chuàng)新來服務(wù)區(qū)域綠色發(fā)展，同時修改并強(qiáng)化綠色政績考核，調(diào)適地方政府工作等；政府審計對區(qū)域綠色發(fā)展的影響可以通過企業(yè)競爭關(guān)系，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)綠色化改造，以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級推進(jìn)區(qū)域綠色治理。