政府審計(jì)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展

吳旭輝?周明澤?王自萌?甘子鵬?楊文帥

政府審計(jì)是國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，對(duì)推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展具有重要意義。以全國(guó)273個(gè)地級(jí)市10年的樣本分析，多視角檢驗(yàn)了政府審計(jì)的綠色效應(yīng)和機(jī)制，以期為相關(guān)部門的研究和實(shí)踐提供參考。

一、研究現(xiàn)狀分析

（一）政府審計(jì)相關(guān)研究

根據(jù)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》的規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)主要是“對(duì)政府部門管理的和社會(huì)團(tuán)體受政府委托管理的社會(huì)保障基金、社會(huì)捐贈(zèng)資金以及其他有關(guān)基金、資金的財(cái)務(wù)收支以及對(duì)國(guó)際組織和外國(guó)政府援助、貸款項(xiàng)目的財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”。

綜合上述兩個(gè)方面的表述，筆者認(rèn)為，我國(guó)今后一段時(shí)期內(nèi)政府環(huán)境審計(jì)的目標(biāo)和任務(wù)應(yīng)當(dāng)是依托政府審計(jì)的基本職能，在加強(qiáng)自身建設(shè)的基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，通過審計(jì)和審計(jì)調(diào)查促進(jìn)環(huán)境保護(hù)從戰(zhàn)略層面切入國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展體系，推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)政策的落實(shí)與完善，促進(jìn)國(guó)家重大環(huán)境保護(hù)措施和重點(diǎn)工程取得預(yù)期效果，督促各級(jí)政府建立健全環(huán)境保護(hù)問責(zé)制和責(zé)任追究制度，從而推進(jìn)環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)。

（二）區(qū)域綠色發(fā)展相關(guān)研究

“碳達(dá)峰”和“碳中和”（以下簡(jiǎn)稱“雙碳”）是社會(huì)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)的必然選擇。在“雙碳”背景下，綠色發(fā)展已成為時(shí)代的主旋律。已有不少文獻(xiàn)研究發(fā)現(xiàn)自黨的十八大以來(lái)，中國(guó)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展上取得了顯著成效。喻登科、解佩佩等（2022）基于對(duì)中國(guó)省級(jí)面板數(shù)據(jù)的實(shí)證分析，研究發(fā)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)約束下的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化顯著促進(jìn)綠色全要素生產(chǎn)率的提高，從而推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展；馬雙和海駿嬌（2022）基于國(guó)家專利數(shù)據(jù)及長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶百余地級(jí)市綠色發(fā)展案例分析研究表明城市層面的環(huán)境政策會(huì)加強(qiáng)技術(shù)關(guān)聯(lián)性，進(jìn)而推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展，而省級(jí)層面的環(huán)境政策反而起削弱作用；王功賀（2022）基于數(shù)個(gè)省級(jí)行政區(qū)面板數(shù)據(jù)檢驗(yàn)分析碳排放交易政策對(duì)試點(diǎn)地區(qū)綠色發(fā)展的影響效果，得出結(jié)論：碳排放交易政策對(duì)區(qū)域綠色發(fā)展水平的提高存在顯著的正向作用。并對(duì)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展提出推進(jìn)全國(guó)性碳排放交易市場(chǎng)建設(shè)，加大政府政策監(jiān)管力度等建議。

（三）政府審計(jì)的環(huán)境治理效應(yīng)研究

政府審計(jì)作為國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，有利于促進(jìn)環(huán)境保護(hù)資金的有效使用，促進(jìn)政府環(huán)境政策的落實(shí)和完善，同時(shí)在環(huán)境審計(jì)中起著主導(dǎo)作用。政府審計(jì)部門是環(huán)境審計(jì)各項(xiàng)法規(guī)的制定者，為開展環(huán)境審計(jì)提供切實(shí)的依據(jù)和有效的指導(dǎo)。早在“十一五”期間，中國(guó)政府第一次將降低能耗度和減少主要污染物排放總量作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的約束性指標(biāo)。節(jié)能減排審計(jì)就成為了社會(huì)討論和關(guān)注的熱點(diǎn)。2013年，《國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》發(fā)布，再一次明確提出了“到2015年單位GDP能源消耗降低16%，二氧化碳排放降低17%，化學(xué)需氧量、二氧化硫排放分別減少8%，氨氮、氮氧化物排放減10%”的指標(biāo)要求，節(jié)能減排作為建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的重要工作之一，再一次在國(guó)家治理的工作中顯示出它重要的位置。2011年5月，國(guó)家審計(jì)署發(fā)布了20個(gè)省相關(guān)企業(yè)節(jié)能減排情況審計(jì)調(diào)查結(jié)果公告，這份公告也讓公眾看到了政府“節(jié)能減排”立場(chǎng)的堅(jiān)定和監(jiān)督的力度。

同時(shí)，在政府審計(jì)對(duì)環(huán)境治理效應(yīng)的研究方面，已有不少研究者根據(jù)區(qū)域環(huán)境治理實(shí)證分析數(shù)據(jù)結(jié)果，驗(yàn)證了政府審計(jì)對(duì)環(huán)境治理的促進(jìn)效應(yīng)。李麗和孫文遠(yuǎn)（2019）通過模型測(cè)算中國(guó)各省份的環(huán)境績(jī)效，發(fā)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)主要通過審計(jì)抵御功能對(duì)環(huán)境績(jī)效產(chǎn)生積極影響；謝柳芳、鄭國(guó)洪和孫鵬閣（2020）基于中國(guó)省級(jí)地方政府?dāng)?shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)對(duì)環(huán)境污染具有治理功能。國(guó)家審計(jì)投入力度越大，監(jiān)督和咨詢建議功能發(fā)揮得越好，越有助于該地區(qū)工業(yè)“三廢”處置效率的提升；喻開志和王小軍等（2020）從大氣污染治理的視角經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)家審計(jì)能夠促進(jìn)大氣污染治理效率；鄭開放和趙萱（2022）基于全國(guó)273個(gè)地級(jí)市10年的樣本數(shù)據(jù)實(shí)證檢驗(yàn)了政府環(huán)境審計(jì)對(duì)地區(qū)污染治理的影響。研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)政府環(huán)境審計(jì)與地區(qū)污染物排放量顯著負(fù)相關(guān)，政府環(huán)境審計(jì)顯著促進(jìn)了地區(qū)環(huán)境污染治理。

二、提出假設(shè)

（一）節(jié)能減排審計(jì)通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化促進(jìn)綠色發(fā)展

隨著政府節(jié)能減排審計(jì)工作的一步步貫徹落實(shí)，相關(guān)法律法規(guī)一步步完善，為了達(dá)到更好的節(jié)能減排效果，政府在節(jié)能減排工作當(dāng)中。檢查每一筆資金流向，減少政府的過度投資以及無(wú)用投資。對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行精準(zhǔn)估量，使得每一筆投資落到實(shí)處，做到資金使用效率最大化。促進(jìn)傳統(tǒng)制造生產(chǎn)行業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型，一步步提升綠色清潔能源使用率，降低排放污染較大的能源使用率，從而促進(jìn)新型產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新、舊產(chǎn)業(yè)工業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)型以及綠色發(fā)展科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新改革，使得全國(guó)產(chǎn)業(yè)布局構(gòu)造一步步改變優(yōu)化。

（二）節(jié)能減排審計(jì)通過規(guī)范政府行為影響綠色發(fā)展

政府節(jié)能減排審計(jì)可以促進(jìn)相關(guān)立法機(jī)構(gòu)進(jìn)一步完善具有指導(dǎo)作用的節(jié)能減排審計(jì)法律法規(guī)，進(jìn)而約束以及規(guī)范地方政府的發(fā)展行為。節(jié)能減排審計(jì)也將監(jiān)督地方政府，做到節(jié)能減排審計(jì)相關(guān)信息的披露，明確節(jié)能減排資金的流向，提高資金使用效率，減少過剩產(chǎn)能以及非必要消耗。同時(shí)，對(duì)于政府環(huán)境治理主體占用、挪用貪污公款等違法行為進(jìn)行處罰和糾正。個(gè)別地方政府在績(jī)效考核階段，一味地追求績(jī)效，甚至于企業(yè)合謀，以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取虛高的GDP，節(jié)能減排審計(jì)機(jī)關(guān)將對(duì)其產(chǎn)生一定的震懾作用，規(guī)范其不正當(dāng)行為。體現(xiàn)出審計(jì)對(duì)于事件的預(yù)知功能，阻止地方政府為了績(jī)效考核而犧牲環(huán)境，也促使地方政府改變舊觀念，將資源投放至綠色產(chǎn)業(yè)中。主動(dòng)將環(huán)境保護(hù)與綠色發(fā)展落到實(shí)處。節(jié)能減排審計(jì)也可以反映出政府節(jié)能減排資金的使用效率以及相關(guān)法律法規(guī)的制定是否合理，進(jìn)一步提高地方政府節(jié)能減排的治理成效。

（三）節(jié)能減排審計(jì)通過地方政府競(jìng)爭(zhēng)影響綠色發(fā)展

隨著中央對(duì)于節(jié)能減排審計(jì)的日益重視，地方政府對(duì)于節(jié)能減排績(jī)效考核的競(jìng)爭(zhēng)也越發(fā)激烈。良好的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于節(jié)能減排綠色發(fā)展具有正面的作用，但是惡性競(jìng)爭(zhēng)如信息作假等影響地方政府的節(jié)能減排工作，它們會(huì)一味地追求節(jié)能減排指標(biāo)而徹底放棄經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。節(jié)能減排審計(jì)部門可以對(duì)其進(jìn)行引導(dǎo)規(guī)范，對(duì)不正當(dāng)以及違法的行為進(jìn)行處罰。節(jié)能減排審計(jì)可以作為中央對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的調(diào)控工具，后期可以利用節(jié)能減排審計(jì)重新建立競(jìng)爭(zhēng)體系，防止出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)不同地區(qū)施行不同的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。在高能耗地區(qū)應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)綠色發(fā)展科技創(chuàng)新，進(jìn)行能源改革；而對(duì)于低能耗地區(qū)應(yīng)當(dāng)深入貫徹落實(shí)節(jié)能減排，減少不必要排放，走可持續(xù)發(fā)展道路。政府審計(jì)工作越來(lái)越完善，執(zhí)行力也越來(lái)越高，節(jié)能減排工作的現(xiàn)代化能力也在強(qiáng)化。地方政府對(duì)于節(jié)能減排績(jī)效考核的方向也將得到正確的引導(dǎo)，在節(jié)能減排綠色發(fā)展的基礎(chǔ)上開展經(jīng)濟(jì)建設(shè)與良性競(jìng)爭(zhēng)，從而促進(jìn)節(jié)能減排綠色發(fā)展。

三、模型，變量

為檢驗(yàn)節(jié)能減排審計(jì)對(duì)綠色發(fā)展的影響，本文首先構(gòu)建如下模型。

GDt=μ0+αSJt+βothers+εi

在此模型中：t代表年份；t代表綠色發(fā)展；SJt代表政府節(jié)能減排審計(jì)；others代表其他影響綠色發(fā)展的變量。根據(jù)國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究，本文將其具化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（JF）、教育投入（JY）、人口規(guī)模（RK）；其中α、β均為待估計(jì)系數(shù)；μ0為截距項(xiàng)；ε是隨機(jī)誤差項(xiàng)。

首先，我們可知：一個(gè)地區(qū)的綠色發(fā)展必然是動(dòng)態(tài)的、受多元因素影響的。一方面，當(dāng)一個(gè)地區(qū)綠色發(fā)展的水平較高時(shí)，它也必然會(huì)重視節(jié)能減排審計(jì)的作用，如此便導(dǎo)致解釋變量非外生；此外，影響綠色發(fā)展的因素較多，我們無(wú)法得知全部的影響因素與完整的數(shù)據(jù)，因而為了解決上述問題，我們將被解釋變量的一個(gè)滯后期作為解釋變量加入，從而規(guī)避相應(yīng)誤差。如此，上述基本模型便將改寫為以下動(dòng)態(tài)面板模型：GDt=μ0+α0GDt-1+α1SJt+β1 JF+β2 JY+β3 RK+εi。

由于我們?cè)诮忉屪兞恐邪吮唤忉屪兞康臏箜?xiàng)，為了規(guī)避誤差，本文將選擇通過stata進(jìn)行系統(tǒng)廣義矩陣估計(jì)的方法來(lái)估計(jì)。同時(shí)，為進(jìn)一步檢驗(yàn)節(jié)能減排審計(jì)對(duì)綠色發(fā)展的影響機(jī)制，我們引入上述三個(gè)假設(shè)以及它們與節(jié)能減排審計(jì)的交叉項(xiàng)，并主要關(guān)注交叉項(xiàng)的回歸結(jié)果，進(jìn)行顯著性檢驗(yàn)。如果回歸結(jié)果顯示通過顯著性檢驗(yàn)，我們將認(rèn)為對(duì)應(yīng)的假設(shè)成立，即節(jié)能減排審計(jì)通過該機(jī)制對(duì)綠色發(fā)展產(chǎn)生了影響。

結(jié)語(yǔ)：

本文在理論分析的基礎(chǔ)上，提出了政府審計(jì)直接影響和間接影響區(qū)域綠色發(fā)展的研究假設(shè)，建立了動(dòng)態(tài)面板模型，研究發(fā)現(xiàn)：①政府審計(jì)可以直接促進(jìn)區(qū)域綠色發(fā)展；②政府審計(jì)在各個(gè)區(qū)域的落實(shí)力度不夠，并且各個(gè)區(qū)域關(guān)于綠色發(fā)展的政策不夠完善。

上述啟示的意義在于：①需提高政府審計(jì)在區(qū)域發(fā)展中的戰(zhàn)略地位。《十四五規(guī)劃和2035遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》強(qiáng)調(diào)健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，這需要將政府審計(jì)在區(qū)域綠色發(fā)展的過程中擺在重要地位，要圍繞“十四五”綱要將政府審計(jì)作為區(qū)域綠色發(fā)展的重要組成部分，制定政府審計(jì)的年度行動(dòng)計(jì)劃和實(shí)施方案，并定期發(fā)布區(qū)域政府環(huán)境保護(hù)審計(jì)結(jié)果公告。②拓展政府審廣度的同時(shí)，也要積極擴(kuò)大政府審計(jì)深度。區(qū)域綠色發(fā)展體系和現(xiàn)代化改革對(duì)政府審計(jì)提出了新的要求，既要重視政府審計(jì)對(duì)于區(qū)域的覆蓋面，更應(yīng)關(guān)注審計(jì)深度與廣度，平衡好覆蓋面與深度的關(guān)系，就必須要發(fā)揮好政府審計(jì)在間接機(jī)制中的作用，高效服務(wù)區(qū)域帶綠色發(fā)展。③發(fā)揮政府環(huán)審計(jì)綠色效應(yīng)的直接機(jī)制作用，優(yōu)先通過政府審計(jì)推動(dòng)企業(yè)綠色技術(shù)創(chuàng)新來(lái)服務(wù)區(qū)域綠色發(fā)展，同時(shí)修改并強(qiáng)化綠色政績(jī)考核，調(diào)適地方政府工作等；政府審計(jì)對(duì)區(qū)域綠色發(fā)展的影響可以通過企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)綠色化改造，以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)推進(jìn)區(qū)域綠色治理。