生態(tài)環(huán)境損害賠償簡(jiǎn)易鑒定評(píng)估與磋商程序研究

張路路，陳佳亮，王 林，張志嬌，禤嘉慧，葉 脈

(廣東省環(huán)境科學(xué)研究院，廣州 510045)

前 言

2006～2020年，全國(guó)突發(fā)環(huán)境事件共計(jì)6574起，陜西、浙江、江蘇、廣西及廣東事件數(shù)量相對(duì)最多，共占總數(shù)的31.1%，盡管“十三五”期間已初步遏制了突發(fā)環(huán)境事件的高發(fā)態(tài)勢(shì)，但結(jié)構(gòu)性的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問題依然突出[1]。不同類型、形式和來源的風(fēng)險(xiǎn)交織、疊加、多變，風(fēng)險(xiǎn)防控的形勢(shì)依然復(fù)雜嚴(yán)峻[1-2]。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》明確指出環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持損害擔(dān)責(zé)原則，并首次提出了環(huán)境公益訴訟[3]。同時(shí)通過2015年地方試點(diǎn)到2018年全國(guó)推行，我國(guó)還構(gòu)建了一套極具特色的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，當(dāng)前我國(guó)正式形成了“環(huán)境公益訴訟”和“生態(tài)環(huán)境損害賠償”并存的雙軌制生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)模式[4]。生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)倪m用情形主要為“發(fā)生嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果”的三類特定情形，“發(fā)生較大及以上突發(fā)環(huán)境事件的”“在國(guó)家和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的”以及根據(jù)地方實(shí)際情況規(guī)定的“其他”情形[5]。

自2018年以來，廣東省已構(gòu)建起“1+2+3”的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系。主要為1項(xiàng)改革實(shí)施方案；2項(xiàng)配套文件《廣東省生態(tài)環(huán)境損害賠償工作辦法(試行)》[6]及《省直機(jī)關(guān)有關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單》；3項(xiàng)支持措施，一是成立改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，二是《省人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》，三是《2021年加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作實(shí)施方案》。廣東省扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作，努力構(gòu)建責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修?fù)有效、公開透明的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，已取得了積極成效。然而，根據(jù)2022年9月相關(guān)報(bào)道[7]，廣東省已啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償案件為224宗，與其他改革試點(diǎn)省份相比，廣東省在國(guó)內(nèi)的賠償案例數(shù)量方面并不突出。針對(duì)上述情況，依據(jù)《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》(環(huán)法規(guī)〔2020〕44號(hào))相關(guān)要求：“對(duì)損害事實(shí)簡(jiǎn)單、責(zé)任認(rèn)定無爭(zhēng)議、損害較小的案件，可以采用委托專家評(píng)估的方式，出具專家意見”。基于當(dāng)前國(guó)內(nèi)外尚無生態(tài)環(huán)境損害賠償簡(jiǎn)易鑒定評(píng)估與磋商程序的相關(guān)研究，系統(tǒng)總結(jié)開展簡(jiǎn)易程序研究的必要性，針對(duì)珠三角典型地市辦案情況進(jìn)行調(diào)研分析，梳理我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償改革落實(shí)先行省、市開展相關(guān)工作的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合廣東省地方實(shí)際，對(duì)簡(jiǎn)易鑒定評(píng)估與磋商程序關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展分析研究，以期為廣東省及各地市高質(zhì)量推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作及提升賠償案例辦理效率與數(shù)量提供參考與支撐。

1 制定簡(jiǎn)易鑒定評(píng)估與磋商程序必要性研究

以下通過相關(guān)法律依據(jù)及現(xiàn)行通用程序?qū)嵤┈F(xiàn)狀著手(鑒定評(píng)估、磋商)，分析研究得出制定簡(jiǎn)易評(píng)估與磋商程序的必要性。為貫徹落實(shí)《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》(環(huán)法規(guī)〔2020〕44號(hào))相關(guān)要求(對(duì)損害事實(shí)簡(jiǎn)單、責(zé)任認(rèn)定無爭(zhēng)議、損害較小的案件，可以采用委托專家評(píng)估的方式，出具專家意見)及進(jìn)一步細(xì)化完善廣東省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系，故有必要對(duì)針對(duì)小型案件的定義、啟動(dòng)條件、關(guān)鍵環(huán)節(jié)等進(jìn)行深入研究，重點(diǎn)優(yōu)化通用鑒定評(píng)估與磋商流程，使其更適用于辦理數(shù)量龐大的小型案件，綜合制定生態(tài)環(huán)境損害賠償簡(jiǎn)易鑒定評(píng)估與磋商程序文件，可較大程度的提升廣東省及各地市的賠償案件辦理效率及數(shù)量。

1.1 相關(guān)法律依據(jù)

《民法典》第1234條、第1235條規(guī)定，違反國(guó)家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的，侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)修復(fù)及賠償責(zé)任。《固體廢物污染環(huán)境防治法》第122條規(guī)定，固體廢物污染環(huán)境、破壞生態(tài)給國(guó)家造成重大損失的，由設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府或者其指定的部門、機(jī)構(gòu)組織與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行磋商，要求其承擔(dān)損害賠償責(zé)任?！缎淌略V訟法》第146條明確為了查明案情，需要解決案件中某些專門性問題的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)指派、聘請(qǐng)有專門知識(shí)的人進(jìn)行鑒定。《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》(環(huán)法規(guī)〔2022〕31號(hào))規(guī)定，對(duì)損害事實(shí)簡(jiǎn)單、責(zé)任認(rèn)定無爭(zhēng)議、損害較小的案件，可以采用委托專家評(píng)估的方式，出具專家意見；也可以根據(jù)與案件相關(guān)的法律文書、監(jiān)測(cè)報(bào)告等資料，綜合作出認(rèn)定。

結(jié)合郭林青等[5]對(duì)國(guó)內(nèi)各省份(直轄市、自治區(qū))實(shí)踐情況的研究結(jié)果，全國(guó)32個(gè)省份均已印發(fā)了生態(tài)環(huán)境損害賠償改革實(shí)施方案，同時(shí)大多數(shù)省份均已印發(fā)3～4項(xiàng)配套文件，主要為損害賠償管理辦法、磋商、資金管理及損害修復(fù)等方面的文件。針對(duì)簡(jiǎn)易鑒定評(píng)估與磋商程序，進(jìn)一步分析梳理國(guó)內(nèi)典型先行省、市已發(fā)布的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度文件，部分省、市實(shí)施方案、管理辦法等已提出“對(duì)損害事實(shí)簡(jiǎn)單、責(zé)任認(rèn)定無爭(zhēng)議、損害較小的案件”可適用于簡(jiǎn)易鑒定評(píng)估及磋商程序，但尚未有省份發(fā)布具體實(shí)施的細(xì)化文件(江蘇省正在征求意見中)，僅有紹興市已發(fā)布相關(guān)文件。

1.2 一般鑒定評(píng)估成本高、周期較長(zhǎng)

廣東省絕大多數(shù)案件均由賠償權(quán)利人委托具有環(huán)境損害司法鑒定資質(zhì)或生態(tài)環(huán)境部推薦機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定評(píng)估，并出具了相關(guān)鑒定報(bào)告(文書)或意見作為磋商或訴訟的關(guān)鍵依據(jù)。鑒定成本方面，根據(jù)朱晉峰[8]對(duì)116例環(huán)境民事公益訴訟中相關(guān)鑒定費(fèi)用的分析研究，環(huán)境損害鑒定主要由委托方和鑒定機(jī)構(gòu)協(xié)商收費(fèi)，相較于傳統(tǒng)“三大類”(法醫(yī)類、物證類、聲像資料)司法鑒定而言費(fèi)用非常高。結(jié)合筆者開展環(huán)境損害鑒定工作的實(shí)踐經(jīng)歷，主要涉及到的鑒定成本包括采樣檢測(cè)、物探鉆探、測(cè)繪勘察、水文地質(zhì)調(diào)查、模型與實(shí)驗(yàn)研究、專家咨詢、鑒定人員勞務(wù)費(fèi)用等，有時(shí)的確存在鑒定成本反而高于實(shí)際損害數(shù)額的情況。鑒定周期方面依據(jù)《司法鑒定程序通則》[9]：“司法鑒定機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在與委托人簽訂司法鑒定協(xié)議書之日起三十個(gè)工作日內(nèi)完成委托事項(xiàng)的鑒定。鑒定事項(xiàng)涉及復(fù)雜、疑難、特殊的技術(shù)問題或者檢驗(yàn)過程需要較長(zhǎng)時(shí)間的，延長(zhǎng)時(shí)間一般不得超過三十個(gè)工作日”。

1.3 通用磋商流程相對(duì)繁瑣冗長(zhǎng)

訴訟程序一般程序多、周期長(zhǎng)，且由于法院判決帶有強(qiáng)制力，并不以當(dāng)事人是否同意為前提，而磋商相比于訴訟是一種較為柔性的糾紛解決方法，若通過磋商達(dá)成賠償協(xié)議，義務(wù)人在主觀上更能接受，也更有利于義務(wù)的履行[10]。故通過磋商方式解決生態(tài)環(huán)境損害賠償問題的比例也遠(yuǎn)大于訴訟，約占結(jié)案總數(shù)的90%[5]。國(guó)家改革方案也明確了賠償磋商與訴訟的“磋商前置”關(guān)系，使磋商具有一定的優(yōu)先性，2019年最高院發(fā)布《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》，再次強(qiáng)調(diào)訴前磋商的必要性[11-12]。從實(shí)踐效果來看，賠償磋商制度的創(chuàng)新已在節(jié)約時(shí)間成本、經(jīng)濟(jì)成本及提升修復(fù)效率等方面產(chǎn)生了顯著的積極效應(yīng)[13]。而廣東省通用的賠償磋商流程則過于繁瑣冗長(zhǎng)，一方面由于調(diào)查部門需報(bào)請(qǐng)本級(jí)賠償權(quán)利人審批，30工作日內(nèi)確定啟動(dòng)磋商后再指定相關(guān)部門辦理，導(dǎo)致相應(yīng)的行政流程較為繁瑣。另一方面為啟動(dòng)磋商準(zhǔn)備時(shí)間太長(zhǎng)(80工作日)，不利于提高案件辦理效率及數(shù)量。

2 珠三角典型地市實(shí)例研究

根據(jù)2022年4月相關(guān)報(bào)道[14]，廣州市共開展生態(tài)環(huán)境損害賠償案件31宗，數(shù)量居全省首位，總涉賠償金額及修復(fù)費(fèi)用約5630.57萬元，涉修復(fù)土壤約1.77萬t、地表水體約4.9萬m3、林地約2.66萬m2，清運(yùn)固體廢物約7.99萬t，其中8宗已賠付或已簽訂賠償協(xié)議(1宗經(jīng)司法確認(rèn))，7宗磋商不成已依法向法院提起訴訟，5宗經(jīng)調(diào)查予以結(jié)案，其余11宗正在進(jìn)行索賠調(diào)查評(píng)估等。鑒于廣州市為省內(nèi)落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作相對(duì)最好的地市之一，選取該地市為分析切入點(diǎn)，筆者針對(duì)簡(jiǎn)易鑒定評(píng)估及磋商程序涉及的辦案相關(guān)問題，前往廣州市生態(tài)環(huán)境局開展座談?wù){(diào)研，結(jié)合地方辦案經(jīng)驗(yàn)與建議，最終確定了簡(jiǎn)易鑒定評(píng)估與磋商程序的具體落實(shí)思路及框架內(nèi)容，主要調(diào)研討論情況如下：

2.1 亟需制定相關(guān)簡(jiǎn)易鑒定評(píng)估與磋商程序文件

目前，廣州市已相應(yīng)發(fā)布《改革實(shí)施方案》及《關(guān)于推進(jìn)改革工作的若干意見》等文件，其中《若干意見》中明確提出要研究建立簡(jiǎn)易評(píng)估程序：“研究建立生態(tài)環(huán)境損害簡(jiǎn)易評(píng)估程序。對(duì)于事實(shí)清楚、案情簡(jiǎn)單、責(zé)任認(rèn)定無爭(zhēng)議、損害較小的案件，辦案部門可以采用簡(jiǎn)易程序開展鑒定評(píng)估，從專家?guī)熘羞x取專家，出具專家咨詢、評(píng)估意見，作為賠償磋商和提起訴訟的依據(jù)。辦案部門可以結(jié)合工作實(shí)際，制定簡(jiǎn)易評(píng)估程序，抄送市生態(tài)環(huán)境局等相關(guān)部門?！苯Y(jié)合辦案人員介紹，廣州市生態(tài)環(huán)境損害賠償案件線索轉(zhuǎn)化率較低，全部未申報(bào)案例的線索中，認(rèn)為“生態(tài)環(huán)境損害影響較輕或未達(dá)到生態(tài)環(huán)境損害賠償啟動(dòng)條件的”占比72%，認(rèn)為“不符合生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍”的占比8%。因此，經(jīng)討論確定該地市亟需制定生態(tài)環(huán)境損害賠償簡(jiǎn)易鑒定評(píng)估與磋商程序文件，待該文件發(fā)布實(shí)施后，相關(guān)辦案效率及案例數(shù)量將有實(shí)質(zhì)性的提升。

2.2 程序文件主要應(yīng)針對(duì)生態(tài)環(huán)境部門

根據(jù)該地市發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)改革工作的若干意見》：“為進(jìn)一步提高生態(tài)環(huán)境損害賠償工作效率，市政府已明確指定生態(tài)環(huán)境局、規(guī)劃和自然資源局、水務(wù)局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、林業(yè)園林局分別負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查、磋商、訴訟及生態(tài)環(huán)境修復(fù)監(jiān)督等工作；生態(tài)環(huán)境局負(fù)責(zé)涉及大氣、飲用水水源保護(hù)區(qū)、地下水污染等方面具體工作；排放、傾倒、堆放、填埋、處置污染物等，主要造成飲用水水源保護(hù)區(qū)(水域及陸域)環(huán)境污染、生態(tài)破壞，同時(shí)可能涉及農(nóng)用地、林地等其他生態(tài)環(huán)境要素?fù)p害的，由生態(tài)環(huán)境局牽頭負(fù)責(zé)，相關(guān)部門配合”。目前，廣州市政府指定生態(tài)環(huán)境局成為賠償權(quán)利人辦理的案件相對(duì)最多(占比71.43%)，且市政府尚未下放權(quán)力至各區(qū)政府。經(jīng)與生態(tài)環(huán)境局座談?dòng)懻?，為加快推進(jìn)及提升生態(tài)環(huán)境損害賠償工作效率，最終確定簡(jiǎn)易鑒定評(píng)估與賠償磋商程序應(yīng)主要針對(duì)生態(tài)環(huán)境部門。

2.3 確定程序文件基本框架及內(nèi)容

結(jié)合江蘇省簡(jiǎn)易程序征求意見稿、紹興市簡(jiǎn)易程序等文件，會(huì)上重點(diǎn)討論確認(rèn)了簡(jiǎn)易鑒定評(píng)估與磋商程序文件大綱為：①適用范圍；②適用情形；③簡(jiǎn)易鑒定評(píng)估程序；④簡(jiǎn)易賠償磋商程序；⑤監(jiān)督管理；⑥獎(jiǎng)懲規(guī)定；⑦相關(guān)附件模板(簡(jiǎn)易鑒定評(píng)估與磋商工作流程圖、鑒定評(píng)估委托書、鑒定評(píng)估意見、生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議書、賠償協(xié)議司法確認(rèn)申請(qǐng)書)。

3 簡(jiǎn)易鑒定評(píng)估與磋商程序關(guān)鍵環(huán)節(jié)研究

系統(tǒng)梳理總結(jié)我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償改革落實(shí)先行省、市開展相關(guān)工作的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合廣東省地方實(shí)際，以下重點(diǎn)對(duì)簡(jiǎn)易鑒定評(píng)估與磋商程序中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展研究及討論，其他通用或思路相對(duì)明確、統(tǒng)一的環(huán)節(jié)則不再贅述。

3.1 適用范圍

目前尚未有國(guó)家與省級(jí)層面發(fā)布實(shí)施簡(jiǎn)易鑒定評(píng)估與磋商程序，江蘇省的文件正在征求意見當(dāng)中，僅紹興市已發(fā)布簡(jiǎn)易程序文件，而貴州省、湖南省、南通市等則是在損害賠償配套文件中涉及部分簡(jiǎn)易程序“適用范圍”的定義。上述文件中的“適用范圍”定義大體相似，主要不同之處在于啟動(dòng)簡(jiǎn)易程序的損害數(shù)額方面，貴州省、江蘇省、南通市為“低于五十萬元”，而紹興市則為“低于五萬元”，湖南省為“低于三十萬元”。結(jié)合前往廣州市座談?dòng)懻撉闆r，確認(rèn)湖南省的啟動(dòng)數(shù)額較為適宜，其他數(shù)額則過于偏大或偏小，應(yīng)將案件是否涉及刑事立案(違法所得或者致使公私財(cái)產(chǎn)損失三十萬元以上的)作為考量“事實(shí)清楚、爭(zhēng)議不大”及啟動(dòng)簡(jiǎn)易程序的必要條件，最終確定啟動(dòng)簡(jiǎn)易程序的損害數(shù)額費(fèi)用宜“低于三十萬元”。

3.2 適用情形

為提高簡(jiǎn)易程序文件的實(shí)用性及可操作性，應(yīng)針對(duì)生態(tài)環(huán)境部門辦案特點(diǎn)，明確部分適用情形，旨在相關(guān)辦案人員及部門可從環(huán)境污染行為快速判斷是否應(yīng)啟動(dòng)簡(jiǎn)易程序，從而提高辦案效率。適用情形方面對(duì)比見表1，目前僅有江蘇省、紹興市簡(jiǎn)易程序文件中有相關(guān)規(guī)定，經(jīng)對(duì)比分析，紹興市第(一)類情形均超過了污染環(huán)境罪刑事立案標(biāo)準(zhǔn)(非法排放、傾倒、處置危險(xiǎn)廢物三噸以上的)，加之因其適用范圍中規(guī)定的損害數(shù)額僅為“低于五萬元”，故相應(yīng)導(dǎo)致(二)至(四)類情形涉及的污染物數(shù)量亦偏小。而江蘇省規(guī)定的適用情形較為適合廣東省地方實(shí)際，其(一)至(三)類情形均緊扣刑事立案標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合廣東省相關(guān)固體廢物清理處置市場(chǎng)價(jià)格，筆者綜合考慮宜將其第(四)類情形修訂為“涉嫌違法排放、傾倒或者處置的固體廢物(不含危險(xiǎn)廢物)低于300噸”。

表1 簡(jiǎn)易程序適用情形的對(duì)比分析Tab.1 Comparative analysis of the applicable situations for simple procedures

3.3 簡(jiǎn)易鑒定評(píng)估

(1)簡(jiǎn)易鑒定評(píng)估內(nèi)容對(duì)比見表2，簡(jiǎn)易鑒定評(píng)估方面涉及的關(guān)鍵環(huán)節(jié)主要有以下三個(gè)部分：一是鑒定評(píng)估實(shí)施主體方面，目前尚未發(fā)布簡(jiǎn)易程序細(xì)化文件的貴州省、湖南省、南通市在相關(guān)配套文件中規(guī)定主要由鑒定專家實(shí)施，已有細(xì)化文件的江蘇省(征求意見中)、紹興市則規(guī)定鑒定評(píng)估單位及專家均可實(shí)施，但紹興市相應(yīng)明確了聘請(qǐng)專家實(shí)施的特定情形(受損害現(xiàn)場(chǎng)已控制，污染己清除，控制、清除費(fèi)用確定的)。筆者認(rèn)為由于不同專家的專業(yè)背景、對(duì)鑒定技術(shù)掌握及案件理解程度存在差異，可能導(dǎo)致專家間的鑒定結(jié)論難于統(tǒng)一，而廣東省現(xiàn)有的主要環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)每年分別辦理案件逾數(shù)十起，累積已達(dá)到幾百起的規(guī)模，相比而言鑒定機(jī)構(gòu)在鑒定經(jīng)驗(yàn)及技術(shù)規(guī)范掌握程度等方面更具優(yōu)勢(shì)，而在簡(jiǎn)易鑒定評(píng)估流程簡(jiǎn)化后，鑒定成本也將會(huì)有較大程度的降低，故建議簡(jiǎn)易鑒定評(píng)估宜由鑒定機(jī)構(gòu)或?qū)＜覍?shí)施，但應(yīng)對(duì)聘請(qǐng)專家的情形、專家選取來源及結(jié)論認(rèn)定方面進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)定。

表2 相關(guān)文件中簡(jiǎn)易鑒定評(píng)估內(nèi)容對(duì)比分析Tab.2 Comparative analysis of simple appraisal contents in relevant documents

(2)實(shí)施主體選取方面，鑒定機(jī)構(gòu)的選取已基本形成共識(shí)(環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)或生態(tài)環(huán)境部推薦機(jī)構(gòu))，故有必要統(tǒng)一規(guī)范鑒定專家的選取方式，筆者認(rèn)為部分省份規(guī)定“可從國(guó)家和省環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)登記評(píng)審專家?guī)爝x取”的方式有所不妥，主要由于機(jī)構(gòu)登記評(píng)審專家均具有環(huán)境保護(hù)特定領(lǐng)域較高的專業(yè)背景水平，但其中大部分專家未從事過具體的鑒定工作，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看應(yīng)當(dāng)針對(duì)性的建立省級(jí)、市級(jí)環(huán)境損害鑒定評(píng)估或簡(jiǎn)易評(píng)估專家?guī)?，遴選范圍應(yīng)主要包括環(huán)境損害司法鑒定人、生態(tài)環(huán)境部推薦機(jī)構(gòu)從業(yè)人員(需證明其主要從事鑒定評(píng)估工作)及其他科研院校人員(需具備較高的環(huán)保領(lǐng)域?qū)I(yè)水平)，并根據(jù)專家擅長(zhǎng)領(lǐng)域明確其可從事的鑒定評(píng)估業(yè)務(wù)范圍，同時(shí)為遵守鑒定評(píng)估“獨(dú)立客觀”原則及盡量避免鑒定結(jié)論的差異性，每個(gè)案件實(shí)施評(píng)估的專家人數(shù)宜“不少于3人”，且需單獨(dú)出具鑒定意見。

(3)鑒定時(shí)限及結(jié)論認(rèn)定方面，目前相關(guān)簡(jiǎn)易程序文件均未對(duì)鑒定時(shí)限進(jìn)行規(guī)定，根據(jù)筆者實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，此類“事實(shí)清楚、案情簡(jiǎn)單”的案件，無論由鑒定機(jī)構(gòu)或?qū)＜覍?shí)施，其實(shí)際鑒定評(píng)估時(shí)間應(yīng)當(dāng)在10個(gè)工作日左右，結(jié)合1.2節(jié)分析內(nèi)容，簡(jiǎn)易鑒定評(píng)估時(shí)限宜依據(jù)《司法鑒定程序通則》[9]的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行(原則上不超過30個(gè)工作日)。鑒定結(jié)論認(rèn)定方面，目前僅有江蘇省簡(jiǎn)易程序提出了相關(guān)要求，該認(rèn)定方法解決了多名專家獨(dú)立出具鑒定結(jié)論的差異性問題，具有較好的操作性及參考價(jià)值。

3.4 簡(jiǎn)易磋商程序

基于1.3節(jié)分析內(nèi)容，針對(duì)通用磋商流程冗長(zhǎng)且相對(duì)繁瑣的問題，應(yīng)著重優(yōu)化簡(jiǎn)易磋商啟動(dòng)準(zhǔn)備流程、磋商時(shí)限、磋商不成的情形等三個(gè)方面。首先，《廣東省生態(tài)環(huán)境損害賠償工作辦法(試行)》[6]中規(guī)定的啟動(dòng)磋商準(zhǔn)備時(shí)間過長(zhǎng)(80工作日)，結(jié)合筆者座談?dòng)懻撉闆r，廣州市人民政府已明確指定生態(tài)環(huán)境局、規(guī)劃和自然資源局、水務(wù)局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、林業(yè)園林局分別負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查、磋商、訴訟及生態(tài)環(huán)境修復(fù)監(jiān)督等工作，可直接省略上述磋商準(zhǔn)備環(huán)節(jié)，由辦案部門直接與賠償義務(wù)人商議啟動(dòng)簡(jiǎn)易磋商程序，且可無需發(fā)出磋商通知，直接采取書面磋商、電話磋商、視頻磋商等方法，達(dá)成磋商意見。

其次，目前國(guó)內(nèi)相關(guān)賠償制度及配套文件主要對(duì)賠償磋商次數(shù)進(jìn)行了規(guī)定，但均未明確賠償磋商時(shí)限。相關(guān)研究[5]認(rèn)為如果只規(guī)定磋商次數(shù)，而不對(duì)磋商期限進(jìn)行規(guī)定，很有可能會(huì)出現(xiàn)賠償義務(wù)人借故拖延時(shí)間，導(dǎo)致久磋不成的結(jié)果。根據(jù)張輝等[13]對(duì)20起磋商優(yōu)秀候選案例的研究，案例最短磋商時(shí)間為1天，部分為1個(gè)月，最長(zhǎng)則為7個(gè)月。結(jié)合小型案件“案情簡(jiǎn)單、責(zé)任認(rèn)定無爭(zhēng)議”等特點(diǎn)，筆者認(rèn)為簡(jiǎn)易磋商時(shí)限宜“原則上不超過30工作日”。磋商次數(shù)方面可參考相關(guān)研究[5]結(jié)果，絕大多數(shù)省份(包括廣東省)改革實(shí)施方案規(guī)定的磋商次數(shù)均為“原則上不超過兩次”。

最后，磋商不成的情形方面，綜合參考《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》(環(huán)法規(guī)〔2020〕44號(hào))中規(guī)定的(一)至(四)條磋商不成的情形，結(jié)合廣東省地方實(shí)際及筆者座談?dòng)懻撉闆r，建議將磋商不成的情形具體規(guī)定如下：(一)賠償義務(wù)人明確表示拒絕磋商或未在磋商函件規(guī)定時(shí)間內(nèi)提交答復(fù)意見的；(二)賠償義務(wù)人無故不參與磋商會(huì)議或退出磋商會(huì)議的；(三)已召開磋商會(huì)議2次，辦案部門認(rèn)為磋商難以達(dá)成一致的；(四)超過磋商期限，仍未達(dá)成賠償協(xié)議的；(五)賠償義務(wù)人為自然人，涉刑事、行政違法案件已結(jié)案，通過電話、郵寄等方式均無法聯(lián)系或無法妥投送達(dá)磋商告知書的；(六)賠償義務(wù)人為企業(yè)的，已經(jīng)搬遷、停產(chǎn)、關(guān)閉等，涉刑事、行政違法案件已結(jié)案，通過電話、郵寄等方式均無法聯(lián)系或無法妥投送達(dá)磋商告知書的；(七)辦案部門認(rèn)為磋商不成的其他情形。

結(jié)合上述關(guān)鍵環(huán)節(jié)研究結(jié)果，通過細(xì)化明確簡(jiǎn)易程序的適用范圍及適用情形，相應(yīng)的簡(jiǎn)化鑒定評(píng)估、磋商等流程，從而使小型案件的辦案成本及周期有較大程度的降低，并最終確定了簡(jiǎn)易鑒定評(píng)估與磋商工作具體流程，詳見下圖。相關(guān)對(duì)比分析結(jié)果如表3所示，特別是在辦案周期方面，至多可節(jié)省140工作日。綜上，簡(jiǎn)易鑒定評(píng)估與磋商程序發(fā)布及實(shí)施后，可顯著提高廣東省及各地市的生態(tài)環(huán)境損害賠償辦案效率及案件數(shù)量。

圖 簡(jiǎn)易鑒定評(píng)估與磋商工作流程Fig. The working process of simple appraisal and consultation

表3 廣東省損害賠償通用程序與簡(jiǎn)易程序關(guān)鍵環(huán)節(jié)對(duì)比分析Tab.3 Comparative analysis of key links between general procedure and simple procedure of eco-environment damage compensation in Guangdong Province

4 結(jié) 語

自我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作實(shí)施以來，廣東省扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作，努力構(gòu)建責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修?fù)有效、公開透明的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，已取得了積極成效。但相較于國(guó)內(nèi)其他先行省、市仍存在案件數(shù)量較少、辦案效率不高等問題。研究制定簡(jiǎn)易鑒定評(píng)估與磋商程序，可極大程度的提升廣東省及各地市的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件辦理效率及數(shù)量，對(duì)于進(jìn)一步細(xì)化完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系具有重要意義，同時(shí)為其他省、市下一步制定及實(shí)施該簡(jiǎn)易程序提供具體思路與參考依據(jù)。