嵌入與脫嵌：政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)中的雙重管理邏輯

王 鍇

一、引言

20世紀(jì)70年代以來，政府購(gòu)買服務(wù)伴隨著新公共管理改革運(yùn)動(dòng)，成為公共服務(wù)供給的重要形式。奧斯特羅姆認(rèn)為服務(wù)提供和生產(chǎn)可以相分離。[1]提供是指征稅和支出的決策，決定適當(dāng)類型的服務(wù)及其供給水平，并安排和監(jiān)督生產(chǎn)。生產(chǎn)是指把投入轉(zhuǎn)換成產(chǎn)出。政府通過與企業(yè)、社會(huì)組織簽訂合同，將服務(wù)生產(chǎn)職能外包，以重塑政府在公共事務(wù)管理中的角色，實(shí)現(xiàn)“政府再造”。本質(zhì)上，政府購(gòu)買服務(wù)是將市場(chǎng)機(jī)制引入到服務(wù)供給中，以市場(chǎng)化管理手段取代傳統(tǒng)公共行政下的行政命令。

我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)肇始于20世紀(jì)90年代初期的深圳和上海，并逐漸成為地方行政體制改革的重要措施。近年來，隨著我國(guó)老齡化程度的快速提升，養(yǎng)老服務(wù)需求凸顯。黨的二十大報(bào)告提出，要推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)。[2]通過政府購(gòu)買提供居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)快速擴(kuò)面，成為許多地方政府提供養(yǎng)老服務(wù)的主要方式。但審視實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，我國(guó)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)行及其管理與新公共管理相關(guān)理論之間存在著明顯偏差，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

首先，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府購(gòu)買服務(wù)之核心是引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。然而在我國(guó)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)中，政府面臨的往往是一個(gè)缺少競(jìng)爭(zhēng)力的市場(chǎng)，尤其是缺乏實(shí)質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)。其次，新公共管理強(qiáng)調(diào)合同條款的重要性，要求政府和締約方嚴(yán)格按照合同條款執(zhí)行，將合同條款作為行為約束準(zhǔn)則。但實(shí)踐中雙方不僅缺少明確和細(xì)致的合同，實(shí)際行為也并不嚴(yán)格遵從合同要求。最后，新公共管理要求在服務(wù)結(jié)束后進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果作為合同續(xù)簽或解約依據(jù)。但在我國(guó)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)中，一方面缺少規(guī)范和有效的績(jī)效評(píng)估，另一方面績(jī)效評(píng)估往往流于形式，評(píng)估結(jié)果與政府關(guān)于合同決策之間的聯(lián)系較弱。

在新公共管理理論看來，這些實(shí)踐偏差會(huì)增加合同風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)而導(dǎo)致合同失敗。但在我國(guó)實(shí)踐中，雖然部分地區(qū)在政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)中出現(xiàn)目標(biāo)被置換、服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量偏低等問題，大多數(shù)地區(qū)卻通過政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變，培育了社會(huì)組織，在一定程度上回應(yīng)了養(yǎng)老服務(wù)需求，提升了老年人的獲得感和幸福感。[3-5]

為何我國(guó)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)會(huì)存在著上述理論與實(shí)踐之間的偏差？又為何這些偏差沒有導(dǎo)致理論預(yù)設(shè)的合同失敗，相反卻能夠平穩(wěn)運(yùn)行并取得良好結(jié)果？我國(guó)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)管理的內(nèi)在邏輯是什么？

政府購(gòu)買服務(wù)是嵌入在某一國(guó)家特有的政治體制和行政體系之中的，因而不可避免地會(huì)在普遍科學(xué)性和特殊政治性之間形成張力。分析我國(guó)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的管理邏輯，需要在已有理論的基礎(chǔ)上面向中國(guó)實(shí)踐并注入新的理論元素，從而拓展理論解釋力。習(xí)近平要求在推動(dòng)社會(huì)保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展上持續(xù)用力。那么，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的有效管理并提升養(yǎng)老服務(wù)的供給質(zhì)量？這已成為理論和實(shí)踐共同關(guān)注的前沿議題。

二、文獻(xiàn)述評(píng)

相較于政府壟斷公共服務(wù)供給，政府購(gòu)買服務(wù)被認(rèn)為具有成本和質(zhì)量的優(yōu)勢(shì)，但這些優(yōu)勢(shì)并不會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)。凱特爾指出，政府應(yīng)當(dāng)成為一個(gè)“精明買主”[6]，即政府需要在購(gòu)買服務(wù)中進(jìn)行有效的管理，以促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)內(nèi)在優(yōu)勢(shì)。對(duì)如何管理政府購(gòu)買服務(wù)，學(xué)界主要存在以下三種觀點(diǎn)。

第一種觀點(diǎn)為制度主義邏輯?；谛伦杂芍髁x思想，認(rèn)為公共服務(wù)供給遵循著“競(jìng)爭(zhēng)—效率”的基本假設(shè)，即競(jìng)爭(zhēng)能夠提高服務(wù)質(zhì)量并降低服務(wù)成本。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能夠有效地提供服務(wù)，而任何部門壟斷都會(huì)導(dǎo)致效率低下。合同制度最大的潛在優(yōu)勢(shì)就在于能夠促進(jìn)私營(yíng)機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)。[7]因此，政府購(gòu)買服務(wù)管理的制度主義邏輯認(rèn)為，越接近自由市場(chǎng)，就能獲得越好的管理結(jié)果。市場(chǎng)制度的本質(zhì)在于競(jìng)爭(zhēng)，形成充分競(jìng)爭(zhēng)是管理核心。

但民營(yíng)化機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)說起來容易做起來很難。[8]對(duì)于許多服務(wù)特別是社會(huì)服務(wù)，在政府購(gòu)買服務(wù)前并沒有真正的私人市場(chǎng)，將生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)所能帶來的經(jīng)濟(jì)效益有限。[9]由于此類服務(wù)不能利用競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致合同往往被壟斷，形成對(duì)政府的“綁架”。因此，政府購(gòu)買服務(wù)管理的核心在于創(chuàng)造市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，通過“競(jìng)爭(zhēng)處方”避免合同失敗。

第二種觀點(diǎn)基于管理主義邏輯。合同并不會(huì)自己運(yùn)行，而是需要外部主體即政府對(duì)其進(jìn)行推動(dòng)和約束，確保雙方能夠嚴(yán)格按照合同要求執(zhí)行。[10]管理主義的基本邏輯是通過確定性規(guī)則來克服機(jī)會(huì)主義行為，認(rèn)為合同外包質(zhì)量在很大程度上取決于對(duì)合同進(jìn)行管理的強(qiáng)度，缺少足夠監(jiān)管將會(huì)導(dǎo)致合同失敗。

本和坎特區(qū)分了管理主義邏輯下的兩種主要模式，包括績(jī)效型管理模式和控制型管理模式。[11]前者強(qiáng)調(diào)將預(yù)期結(jié)果設(shè)計(jì)在合同中，政府通過對(duì)結(jié)果進(jìn)行管理和基于結(jié)果付費(fèi)的形式進(jìn)行管理。后者強(qiáng)調(diào)政府將合同執(zhí)行過程分解為具體指標(biāo)，通過過程控制實(shí)現(xiàn)預(yù)期結(jié)果，即為活動(dòng)付費(fèi)。布朗認(rèn)為，對(duì)于外包過程中的合同執(zhí)行，政府應(yīng)當(dāng)采用積極監(jiān)管措施，進(jìn)而歸納出“跟蹤顧客投訴、調(diào)查顧客滿意度、分析承包商績(jī)效數(shù)據(jù)、現(xiàn)場(chǎng)審核承包商活動(dòng)”四條監(jiān)管路徑，不同監(jiān)管路徑會(huì)對(duì)服務(wù)成效產(chǎn)生差異性影響。[12]

第三種觀點(diǎn)基于價(jià)值主義邏輯。無論是制度主義邏輯還是管理主義邏輯，都預(yù)設(shè)對(duì)方是一個(gè)以自我利益最大化為目標(biāo)的理性經(jīng)濟(jì)體。然而，合同外包中不可忽視地存在著行為人的價(jià)值觀、激勵(lì)、使命感等因素。因此，對(duì)公共部門合同外包一個(gè)更完整的理解，需要考慮影響合同關(guān)系的非正式社會(huì)機(jī)制。[13]麥考利指出，許多經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在著合同雙方共同的規(guī)范和期望，它們限制合同雙方在交易中的機(jī)會(huì)主義行為，但這些規(guī)范和期望卻不是來自經(jīng)濟(jì)利益回報(bào)(如聲譽(yù)效益)的刺激，相反，它們來自經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之外的一個(gè)社會(huì)過程。[14]在政府購(gòu)買服務(wù)中，尤其是在向非營(yíng)利社會(huì)組織購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的過程中，政府與社會(huì)組織之間并不一定是目標(biāo)不一致的“委托—代理”關(guān)系，還可能是“管家關(guān)系”。[15]社會(huì)組織因其自身性質(zhì)會(huì)自發(fā)地生成利他主義行為動(dòng)機(jī)。組織和成員及志愿者會(huì)根據(jù)自身所具有的專業(yè)精神進(jìn)行服務(wù)，而專業(yè)精神又會(huì)成為組織和個(gè)人行為的約束力量。即管理者的動(dòng)機(jī)不是由個(gè)人利益所驅(qū)動(dòng)，他是與委托人目標(biāo)相一致的管家。管家所具有的共同價(jià)值替代了代理人的利己主義。

總體來看，關(guān)于政府購(gòu)買服務(wù)的管理問題目前已具有一定的研究基礎(chǔ)，并形成了多種理論分析視角。但首先需要指出，相關(guān)研究并未就政府購(gòu)買的具體服務(wù)作出區(qū)分。對(duì)于具有更高復(fù)雜性和不確定性的社會(huì)服務(wù)而言，其管理是否適用于一般邏輯存疑。其次，已有研究大多將政府購(gòu)買服務(wù)作為市場(chǎng)交易行為，而后在這一框架下對(duì)管理邏輯進(jìn)行分析。然而，市場(chǎng)交易作為政府購(gòu)買服務(wù)本質(zhì)屬性的假設(shè)卻未必成立。最后，政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的管理因具有更高的復(fù)雜性，單一管理邏輯難以解釋豐富的實(shí)踐行為，理論普遍性無法解釋我國(guó)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的特殊性。

因此，本文旨在從作為典型社會(huì)服務(wù)的養(yǎng)老服務(wù)之特殊性出發(fā)，以S市政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)為研究場(chǎng)域，借助新經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)中的嵌入與脫嵌理論來建構(gòu)分析框架，從中管窺我國(guó)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)管理中所存在的雙重管理邏輯，分析這一雙重管理邏輯如何能夠在對(duì)立中形成統(tǒng)一，進(jìn)而推動(dòng)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量提升。

三、嵌入性視角下的政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)及其管理

(一)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)在的復(fù)雜屬性

相比于一般公共服務(wù)，養(yǎng)老服務(wù)具有更高的復(fù)雜性和不確定性，被認(rèn)為是一項(xiàng)典型的“復(fù)雜產(chǎn)品”。[16]德霍克指出，政府購(gòu)買服務(wù)中存在著一類直接對(duì)人的社會(huì)服務(wù)，其具有不同于一般“硬”性服務(wù)如垃圾回收、河道清潔等的“軟”性特征。首先，社會(huì)服務(wù)過程通常較為復(fù)雜并涉及許多不可控因素，產(chǎn)生不確定效果。其次，社會(huì)服務(wù)通常是人對(duì)人的勞動(dòng)密集型服務(wù)，因此降低和控制成本較為困難，需要賦予服務(wù)提供方一定自由裁量權(quán)。最后，由于服務(wù)對(duì)象的特殊性和服務(wù)的復(fù)雜性，依靠呈現(xiàn)服務(wù)問題的自動(dòng)性機(jī)制通常存在著缺失。[17]具體到養(yǎng)老服務(wù)而言，其特殊性主要包括以下三個(gè)方面。

第一，養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格具有模糊性。我國(guó)政府購(gòu)買的養(yǎng)老服務(wù)具有較強(qiáng)的公益性特征，即服務(wù)通常免費(fèi)或低價(jià)。這使服務(wù)供給利潤(rùn)相對(duì)較低，難以形成有競(jìng)爭(zhēng)力的服務(wù)供給市場(chǎng)，導(dǎo)致服務(wù)價(jià)格信息失靈。此外，由于養(yǎng)老服務(wù)本身是無形的，在服務(wù)內(nèi)容上具有多樣性，服務(wù)效果存在著不確定性，這就使政府和服務(wù)生產(chǎn)方都難以在事前確定究竟要提供何種服務(wù)，無法將所對(duì)應(yīng)服務(wù)的產(chǎn)出和成本量化，使養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格具有較強(qiáng)模糊性。

第二，養(yǎng)老服務(wù)供給目標(biāo)具有多重性。養(yǎng)老服務(wù)作為一項(xiàng)社會(huì)服務(wù)具有顯著的社會(huì)屬性，即養(yǎng)老服務(wù)的供給具有多重目標(biāo)。與政府購(gòu)買服務(wù)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)通常是經(jīng)濟(jì)、效率和效益不同，評(píng)價(jià)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)是否是一個(gè)“好的交易”相對(duì)困難。由于多重目標(biāo)的存在，其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)除了服務(wù)本身是否滿足老年人的基本服務(wù)需求之外，還包括服務(wù)供給的公平性、服務(wù)提供的回應(yīng)性等。此外，我國(guó)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)還蘊(yùn)含了培育社會(huì)組織和促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型等多重目標(biāo)。

第三，養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量具有不可收縮性。哈特將具有質(zhì)量難以度量的特征稱之為“質(zhì)量不可收縮性”。[18]在養(yǎng)老服務(wù)中，如何評(píng)價(jià)服務(wù)質(zhì)量非常困難。它不僅需要考慮服務(wù)客觀產(chǎn)出質(zhì)量，如服務(wù)規(guī)范性、科學(xué)性等，還需要兼顧服務(wù)主觀質(zhì)量評(píng)價(jià)，即服務(wù)成效。然而，由于服務(wù)對(duì)象的差異性，服務(wù)效果可能會(huì)存在著較大個(gè)體評(píng)價(jià)差異，同時(shí)很多服務(wù)效果很難在短時(shí)間內(nèi)被觀察和測(cè)量。[19]因此，如何判斷養(yǎng)老服務(wù)是高質(zhì)量的服務(wù)也變得更加復(fù)雜。

總之，與一般公共服務(wù)相比，養(yǎng)老服務(wù)在性質(zhì)上距離市場(chǎng)較遠(yuǎn)，不僅服務(wù)的質(zhì)量和價(jià)格難以被具體量化，服務(wù)供給要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)也更加多樣。這造成政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)無法被作為一項(xiàng)純粹交易，相關(guān)實(shí)踐與新公共管理所提出的市場(chǎng)理論產(chǎn)生偏離。

(二)政府購(gòu)買服務(wù)的雙重內(nèi)涵

新公共管理是一種意識(shí)形態(tài)的思想體系，是一種新保守主義或新自由主義的公共管理哲學(xué)。在形式上，新公共管理表現(xiàn)出對(duì)市場(chǎng)的高度崇拜，要求借鑒企業(yè)管理的方法和技術(shù)，向“企業(yè)型政府”轉(zhuǎn)變。在新公共管理理念下，政府購(gòu)買服務(wù)被視為純粹的經(jīng)濟(jì)行為。

波蘭尼在研究政治與經(jīng)濟(jì)制度起源時(shí)，提出了“嵌入”概念。他認(rèn)為在19世紀(jì)后，資本主義使市場(chǎng)成為新的組織模式，社會(huì)關(guān)系開始嵌入到經(jīng)濟(jì)體系之中。即市場(chǎng)邏輯支配和主導(dǎo)社會(huì)領(lǐng)域，把經(jīng)濟(jì)規(guī)則視為一切行動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)。隨著勞動(dòng)、土地和貨幣作為虛擬商品被納入市場(chǎng)體系，后者成為獨(dú)立于社會(huì)其他部分的自主系統(tǒng)，人們的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不再是嵌入社會(huì)之中，而是脫嵌于社會(huì)之外。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要想成為一個(gè)自發(fā)調(diào)節(jié)的系統(tǒng)，就必須把人類和自然環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榧兇獾纳唐?，這意味著人類社會(huì)被推到懸崖邊上。然而，當(dāng)不受限制的市場(chǎng)產(chǎn)生的后果變得昭然若揭時(shí)，人們會(huì)抵制它，通過從市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)的信條中抽身出來挽救社會(huì)并使自然免于被毀滅。波蘭尼將此稱為“雙向運(yùn)動(dòng)”，它支配著近百年來的現(xiàn)代社會(huì)：市場(chǎng)不斷擴(kuò)張及它所遭遇的反向運(yùn)動(dòng)(即把市場(chǎng)的擴(kuò)張控制在某種確定方向上)。這種反向運(yùn)動(dòng)既與市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)不相容，也與市場(chǎng)體系本身不相容。

格蘭諾維特在波蘭尼的理論上進(jìn)一步指出，并非社會(huì)關(guān)系嵌入經(jīng)濟(jì)體系之中，而是一切經(jīng)濟(jì)行為都鑲嵌在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)之中。不同于古典經(jīng)濟(jì)學(xué)化約主義和社會(huì)學(xué)結(jié)構(gòu)主義，格蘭諾維特認(rèn)為個(gè)人行動(dòng)和決策都嵌入在其所屬的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)之中，受到社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中各種社會(huì)關(guān)系的影響，同時(shí)個(gè)體行動(dòng)也影響和拉扯著其所屬網(wǎng)絡(luò)。與古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)不同，格蘭諾維特認(rèn)為人的理性是有限的。即使純經(jīng)濟(jì)行為，也需要通過熟識(shí)之人才能達(dá)到最高效率。人們?cè)谧非蠼?jīng)濟(jì)目的的同時(shí)也會(huì)追求社交性、他人的認(rèn)可、地位及權(quán)力等，這意味著行動(dòng)者可能具有多元?jiǎng)訖C(jī)。[20]

雖然波蘭尼和格蘭諾維特在嵌入概念的具體解釋上存在著差異，但他們都強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)行為的非純粹性，經(jīng)濟(jì)行為與社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)緊密相關(guān)。一方面，經(jīng)濟(jì)行為本身嵌入在社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，并運(yùn)用社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化。另一方面，經(jīng)濟(jì)行為活動(dòng)的存在和發(fā)展又要求其向反方向脫嵌，以保持經(jīng)濟(jì)行為的獨(dú)立性和活力。因此，古典經(jīng)濟(jì)學(xué)所要求的純粹經(jīng)濟(jì)活動(dòng)難以實(shí)現(xiàn)，總是存在著與社會(huì)關(guān)系之間嵌入與脫嵌的雙向運(yùn)動(dòng)。同時(shí)，嵌入與脫嵌在關(guān)系上存在著相互作用力，即當(dāng)嵌入程度越深，作為獨(dú)立經(jīng)濟(jì)行為約束的脫嵌動(dòng)力就越強(qiáng)，從而保持嵌入關(guān)系的內(nèi)在穩(wěn)定性。

在此意義上，政府購(gòu)買服務(wù)并非新公共管理理論所假設(shè)的，而是具有超越純粹經(jīng)濟(jì)交易行為的內(nèi)在屬性，應(yīng)當(dāng)被看作經(jīng)濟(jì)關(guān)系嵌入在復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)之中。養(yǎng)老服務(wù)作為一項(xiàng)復(fù)雜產(chǎn)品在屬性上被認(rèn)為距離市場(chǎng)部門較遠(yuǎn)，政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)面臨著諸多市場(chǎng)原則難以適用的問題，這就使得政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)在屬性上擁有更高程度的嵌入性。因此，理解政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)就需要將這一市場(chǎng)交易行為與嵌入其中的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)合起來，在嵌入性視角下重建政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的理論框架。

(三)正式規(guī)則與非正式的關(guān)系

在嵌入性視角下，政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)既是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)交易行為，也是一項(xiàng)社會(huì)行為。因此，政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的管理存在著基于經(jīng)濟(jì)行為的正式規(guī)則和基于社會(huì)關(guān)系的非正式關(guān)系，由此形成管理張力(圖1)。

圖1 政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)中的雙重管理邏輯

1.正式規(guī)則管理邏輯

所謂正式規(guī)則，是指依據(jù)市場(chǎng)理論制定的正式管理規(guī)范。其本質(zhì)是通過在市場(chǎng)環(huán)境下制定行為標(biāo)準(zhǔn)，以提升行動(dòng)的結(jié)果確定性，使管理手段努力向古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中所提出的“完美市場(chǎng)”靠近。將正式規(guī)則作為管理邏輯所依循的是一種自上而下、嚴(yán)格依賴決策、設(shè)計(jì)、執(zhí)行、評(píng)估原則和順序開展管理活動(dòng)的邏輯，通過建立一套科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范作為決策，而后遵照?qǐng)?zhí)行，因而它在本質(zhì)上是一種簡(jiǎn)化因果論。但對(duì)于復(fù)雜產(chǎn)品而言，正式規(guī)則的有效性往往不足，常淪為“數(shù)字游戲”。其將復(fù)雜的質(zhì)的問題簡(jiǎn)化為量的問題，將多元的人的問題簡(jiǎn)化為技術(shù)的操作，以實(shí)現(xiàn)清晰化管理，也會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐中的專業(yè)、情感和文化維度的喪失。[21]但正式規(guī)則又不可或缺，因?yàn)槠鋵?duì)管理行為提供了基本安全保障和底線行為規(guī)范。同時(shí)，正式規(guī)則也為管理活動(dòng)提供了一個(gè)基本的框架和平臺(tái)，推動(dòng)交易活動(dòng)按照既定方向運(yùn)行。

操作上，正式規(guī)則管理邏輯首先要求通過完善購(gòu)買服務(wù)機(jī)制來提升服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性。通過強(qiáng)化服務(wù)購(gòu)買的競(jìng)爭(zhēng)性，使服務(wù)供給更接近于自由市場(chǎng)的要求，而這也被學(xué)術(shù)界認(rèn)為是最理想的服務(wù)購(gòu)買模式。其次，要求完善合同條款，規(guī)范合同執(zhí)行。新公共管理倡導(dǎo)者推崇合同的理由之一在于，相比于直接控制的權(quán)力而言，合同更具確定性。合同作為一項(xiàng)書面確定的權(quán)責(zé)義務(wù)關(guān)系，能夠?qū)贤p方的行為進(jìn)行明確限定，政府通過將服務(wù)內(nèi)容、過程、要求和價(jià)格進(jìn)行量化，在合同執(zhí)行過程中嚴(yán)格監(jiān)督，確保合同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。最后，通過績(jī)效考核，決定獎(jiǎng)懲和合同的存續(xù)。

2.非正式關(guān)系管理邏輯

政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)同時(shí)也是一項(xiàng)社會(huì)關(guān)系行為，因而其管理邏輯中不僅包含著正式規(guī)則，也涉及合同關(guān)系之外的非正式關(guān)系。在格蘭諾維特看來，交易中最主要的非正式關(guān)系即為信任關(guān)系。因此，非正式關(guān)系管理邏輯即為通過雙方的信任關(guān)系開展管理。

20世紀(jì)末，信任成為社會(huì)科學(xué)研究的前沿領(lǐng)域。事實(shí)上，一個(gè)系統(tǒng)需要信任作為輸入的條件，沒有信任，系統(tǒng)就無法在不確定性和有風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境中激發(fā)支持性行動(dòng)。人類社會(huì)的所有交易，都或多或少地包含有信任，即所謂“最小信任”，少了這最基本的信任，一切交易都無法進(jìn)行。[22]基于信任開展管理，其優(yōu)勢(shì)在于能夠最大限度地減少交易成本，并為交易提供“潤(rùn)滑劑”。尤其在不確定性環(huán)境中，信任是許多交易得以實(shí)施的前提。[23]但信任的缺點(diǎn)在于可能產(chǎn)生“背信棄義”的道德風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，過度信任也會(huì)使雙方關(guān)系變得封閉，外部主體和資源難以獲得進(jìn)入空間。

理論上，信任存在著多種類型和層次。[24]威廉姆森區(qū)分了“人際信任”與“制度信任”?！叭穗H信任”是指來自私人關(guān)系、情感或者互相認(rèn)同的信任。在人際交往中，雙方對(duì)對(duì)方能夠履行他被托付之義務(wù)及責(zé)任有一種保障感，不必?fù)?dān)心對(duì)方會(huì)不會(huì)照自己所期望、所托付做事。[25]“制度信任”來自在確定制度下對(duì)對(duì)方行為的理性計(jì)算，認(rèn)為對(duì)方會(huì)采取最符合其經(jīng)濟(jì)利益最大化的行為，即“計(jì)算的信任”。其中，制度既是信任的基礎(chǔ)，也是信任的對(duì)象。[26]格蘭諾維特進(jìn)一步指出，信任還可以建立在人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)上，即網(wǎng)絡(luò)信任或品牌信任。例如所謂“信譽(yù)”“口碑”，因?yàn)檫@些因素來源于被信任對(duì)象與他人之間長(zhǎng)期互動(dòng)的結(jié)果。

因而，政府在購(gòu)買服務(wù)中通常會(huì)優(yōu)先選擇熟悉或具有一定品牌影響力的服務(wù)提供方。在合同運(yùn)行過程中，會(huì)給予服務(wù)提供方較大的自由裁量權(quán)，以適應(yīng)高度復(fù)雜和不確定性的服務(wù)環(huán)境與服務(wù)要求。而在合同結(jié)束后，對(duì)于服務(wù)提供方的績(jī)效評(píng)價(jià)相對(duì)有限，雙方并不完全依據(jù)合同績(jī)效要求決定合同的存續(xù)，而是會(huì)在雙方之間產(chǎn)生較大的“粘性”。

概言之，由于養(yǎng)老服務(wù)是一項(xiàng)復(fù)雜產(chǎn)品，這就使得政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)具有典型的嵌入與脫嵌的雙重屬性，在管理上也就存在著基于經(jīng)濟(jì)交易行為的正式規(guī)則和基于社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的非正式關(guān)系雙重管理邏輯。后者將政府購(gòu)買服務(wù)嵌入由信任構(gòu)成的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，而前者則將政府購(gòu)買服務(wù)向市場(chǎng)化下的純粹經(jīng)濟(jì)關(guān)系拉扯。對(duì)于地方政府來說，需要在此雙重管理邏輯張力中開展管理行為，既要通過正式規(guī)則的經(jīng)濟(jì)邏輯實(shí)行行為約束，又要通過非正式關(guān)系促進(jìn)合同執(zhí)行。而如何在實(shí)踐中融合運(yùn)用兩種管理邏輯，并通過揚(yáng)長(zhǎng)避短形成管理合力，成為政府在購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)過程中能否避免合同失敗從而獲得高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。

四、案例分析：S市政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)雙重管理邏輯運(yùn)行

案例研究作為公共管理研究中最常用的方法之一，其優(yōu)勢(shì)在于對(duì)復(fù)雜現(xiàn)象的適用性，能夠獲得更細(xì)致的研究資料，拓展研究深度，但亦有劣勢(shì)，即案例研究的外推性較弱。本文所選的S市在養(yǎng)老服務(wù)規(guī)模、成熟度和品牌性上均具有較強(qiáng)的代表性，其管理模式在全國(guó)多地得到推廣，因而對(duì)其進(jìn)行案例剖析可以獲得相對(duì)普遍性的研究結(jié)論。同時(shí)，正如費(fèi)孝通在調(diào)研江村時(shí)所說，這樣的結(jié)論既可以用作假設(shè)，也可以作為在其他地方進(jìn)行調(diào)查時(shí)的比較資料。[27]

(一)關(guān)系建立時(shí)的信任與競(jìng)爭(zhēng)

S市為我國(guó)東部沿海地區(qū)城市，經(jīng)濟(jì)水平發(fā)達(dá)，老齡化程度較高，是我國(guó)最早開展居家養(yǎng)老服務(wù)的地區(qū)之一。2007年以前，S市逐漸增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求雖引起市內(nèi)各街道關(guān)注，但并未形成具體養(yǎng)老服務(wù)理念。是年，S市一具有國(guó)資背景的物業(yè)公司投入3萬元資金作為投資方，在區(qū)民政部門和街道的共同促進(jìn)下，成立了J養(yǎng)老服務(wù)中心，性質(zhì)為民辦非企業(yè)單位，開始承接轄區(qū)內(nèi)居家養(yǎng)老服務(wù)。此時(shí)，S市政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的方式是定向委托政府成立的社會(huì)組織，合同雙方具有較強(qiáng)的人際信任和依賴關(guān)系。J中心壟斷了S市的服務(wù)供給市場(chǎng)。在這一意義上，J中心實(shí)際上嵌入在S市政府的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)之中。

2017年開始，國(guó)家明確要求當(dāng)政府服務(wù)采購(gòu)達(dá)到一定數(shù)額時(shí)必須采用公開招標(biāo)。S市遂將轄區(qū)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)按比例劃分，分別公開招投標(biāo)，每期合同為2年，以創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)性局面。自2018年開始，J中心獲得S市70%的服務(wù)訂單，改變了原有的獨(dú)家壟斷的局面。

我們當(dāng)時(shí)也是按照省里面和市里面的要求，對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)分包，也提出要有一定的競(jìng)爭(zhēng)。但是，也是考慮到J公司發(fā)展比較成熟了，主要跟社區(qū)關(guān)系也比較熟，工作比較容易開展，所以在大頭上還是由他們負(fù)責(zé)，但相應(yīng)地拿出一部分來分包，這樣也是給他們一定壓力，促進(jìn)提升自己的服務(wù)。(S市民政局養(yǎng)老服務(wù)負(fù)責(zé)人，訪談日期：2021-04-21)

招投標(biāo)的運(yùn)用意味著政府購(gòu)買服務(wù)的市場(chǎng)化改革推進(jìn)，也給J中心帶來了競(jìng)爭(zhēng)壓力。但從J中心成立發(fā)展時(shí)具有的官方背景，到多年壟斷運(yùn)營(yíng)下的關(guān)系積淀，使J中心與S市政府之間形成了較強(qiáng)的信任關(guān)系。而公開招標(biāo)和分包后競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的出現(xiàn)，雖然強(qiáng)調(diào)合同簽訂中的競(jìng)爭(zhēng)性，但競(jìng)爭(zhēng)程度相對(duì)J中心和S政府之間的信任關(guān)系較弱，競(jìng)標(biāo)產(chǎn)生的實(shí)際效應(yīng)不強(qiáng)，卻對(duì)J中心產(chǎn)生了“鯰魚效應(yīng)”和危機(jī)感，促使J中心不斷提升自身服務(wù)品質(zhì)。

(二)合同執(zhí)行中的自由裁量權(quán)

2007年，S市和物業(yè)公司在合作籌辦居家養(yǎng)老服務(wù)時(shí)，雙方都不了解具體服務(wù)對(duì)象、內(nèi)容和流程，而是只當(dāng)作一項(xiàng)關(guān)愛服務(wù)，提供最簡(jiǎn)單的走訪慰問服務(wù)。形式上也缺少完整和規(guī)范的合同，只有草擬協(xié)議，對(duì)主要任務(wù)和參與主體之間的關(guān)系進(jìn)行了確定。

2017年后公開招標(biāo)施行，規(guī)定對(duì)于不在政府購(gòu)買服務(wù)范圍中的老年人，可自費(fèi)購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)。這一方面使J中心與政府之間必須簽訂正式服務(wù)購(gòu)買合同，另一方面由于服務(wù)同時(shí)面向市場(chǎng)，因而服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)價(jià)格都被明確規(guī)定，促使合同逐漸細(xì)化和規(guī)范化。

S市政府在招投標(biāo)時(shí)也進(jìn)一步明確了服務(wù)要求，例如規(guī)定“每1000名服務(wù)對(duì)象至少配備1名管理人員。合理配備一線服務(wù)人員，每標(biāo)段一線服務(wù)人員按服務(wù)老人戶數(shù)配備標(biāo)準(zhǔn)為：每50戶至少配備1名一線服務(wù)人員。服務(wù)人員年齡不超過60周歲，須為本地戶籍”。這一方面作為對(duì)承接方的服務(wù)運(yùn)行要求，另一方面也是一種參考，幫助承接方合理規(guī)劃安排資源，估算服務(wù)成本。而相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)是在S市和J中心多年互動(dòng)合作中總結(jié)出的經(jīng)驗(yàn)，即招標(biāo)中相關(guān)要求已通過實(shí)踐檢驗(yàn)，執(zhí)行中的困難和阻力相對(duì)較小。從J中心的服務(wù)運(yùn)行和管理來看，十多年的服務(wù)經(jīng)驗(yàn)已使其能夠總結(jié)和提煉出一套完整的居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系。如圖2所示，對(duì)于J中心而言，這套標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)管理流程已經(jīng)成為其可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

圖2 S市J養(yǎng)老服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)管理流程

對(duì)于社區(qū)來說，由于與J中心合作多年，對(duì)其服務(wù)項(xiàng)目和流程較為了解，因而在服務(wù)過程中基本不會(huì)干涉其服務(wù)內(nèi)容。無論是所接到的服務(wù)投訴還是各類管理要求，基本都交由J中心自行處理，在合同執(zhí)行中J中心擁有較高的自由裁量權(quán)。這使得J中心有機(jī)會(huì)自行探索開展標(biāo)準(zhǔn)化的居家養(yǎng)老服務(wù)，在實(shí)踐中提升服務(wù)品質(zhì)。通過運(yùn)用自由裁量權(quán)，J中心不斷修正和完善自身標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)體系，使這一體系獲得較強(qiáng)的實(shí)用性。雖然養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化中有著較多主觀性和不確定性因素，但基本服務(wù)流程框架、質(zhì)量管理框架已建立。實(shí)踐中，J中心的服務(wù)運(yùn)作并未被條條框框所困，而是為服務(wù)提供有益指導(dǎo)。規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)流程，與服務(wù)人員的自由裁量權(quán)相結(jié)合，使其既能滿足老年人多樣化的服務(wù)需求，也能提升服務(wù)的確定性。穩(wěn)定的服務(wù)效果也進(jìn)一步增加了服務(wù)人員與服務(wù)對(duì)象之間的信任。

雖然對(duì)他們也有要求，比如上門打卡的流程是什么、敲門的次數(shù)等，但是他們和老年人很熟了，他們也知道怎么樣做老年人最滿意，會(huì)選擇最合適的做法。我們主要是對(duì)老年人滿意度進(jìn)行把控，不會(huì)細(xì)摳每個(gè)服務(wù)細(xì)節(jié)。畢竟我們現(xiàn)在還是屬于熟人社會(huì)，所以我們招的服務(wù)人員本身也都是本地人，所以這個(gè)也是很重要的，尤其是老年人很信這個(gè)。(J養(yǎng)老服務(wù)中心負(fù)責(zé)人，訪談日期：2021-04-21)

在J中心的服務(wù)中，規(guī)范化的合同條款、標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)流程與J中心的自由裁量權(quán)實(shí)現(xiàn)了有機(jī)結(jié)合。由于雙方高度信任，正式規(guī)則能夠在實(shí)踐中被創(chuàng)造、執(zhí)行和完善，同時(shí)，合同的有效執(zhí)行又會(huì)進(jìn)一步增加雙方的信任。

(三)績(jī)效評(píng)估中的品牌影響力

S市在2017年實(shí)行招投標(biāo)以前并沒有采取嚴(yán)格的服務(wù)評(píng)估，而是直接參與到服務(wù)過程中，和J中心共同完成服務(wù)項(xiàng)目。2017年后，由于政策規(guī)定合同期限最長(zhǎng)為2年，并要求開展第三方評(píng)估，S市政府逐漸從直接服務(wù)管理中撤退出來，轉(zhuǎn)向?qū)Ψ?wù)合同管理。市場(chǎng)化導(dǎo)向改革在名義上將S市和J中心之間的合作關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)交易關(guān)系，以期通過市場(chǎng)調(diào)節(jié)，開展獎(jiǎng)懲和決定合同延續(xù)。

在招投標(biāo)以前，民政說你好就好，現(xiàn)在委托第三方了，第三方說你好就好，但決定權(quán)肯定還是在民政。其次，由于居家養(yǎng)老服務(wù)是普惠制的，第三方檢查要來看臺(tái)賬，這個(gè)基本上各個(gè)組織都能做好。另一個(gè)就是去現(xiàn)場(chǎng)抽查，最主要是看這個(gè)服務(wù)有沒有做，任務(wù)量有沒有實(shí)現(xiàn)。那么，以前是政府做，現(xiàn)在第三方代替了政府來做。(J養(yǎng)老服務(wù)中心負(fù)責(zé)人，訪談日期：2021-04-21)

由于居家養(yǎng)老服務(wù)本身的普惠性質(zhì)，政府在評(píng)估服務(wù)結(jié)果時(shí)，主要關(guān)注點(diǎn)在于服務(wù)數(shù)量，包括對(duì)老年人有沒有做到“應(yīng)服盡服”，以及服務(wù)時(shí)長(zhǎng)有沒有達(dá)標(biāo)，而對(duì)服務(wù)效果和質(zhì)量的要求相對(duì)較少。其結(jié)果是，只要按照基本要求完成服務(wù)量，最終評(píng)估結(jié)果都較好，難以有效運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制進(jìn)行擇優(yōu)選拔，也難以通過第三方監(jiān)管真正實(shí)現(xiàn)服務(wù)的市場(chǎng)化管理。從實(shí)際效果來看，S市并未就第三方評(píng)估結(jié)果對(duì)J中心進(jìn)行獎(jiǎng)懲，也未改變合同關(guān)系，而是選擇相信J中心服務(wù)品牌，信任服務(wù)品牌下的服務(wù)質(zhì)量。

我們開評(píng)估會(huì)到現(xiàn)場(chǎng)看，也會(huì)聽他們的項(xiàng)目開展報(bào)告?？傮w上做的還是還可以的，有問題我們也會(huì)當(dāng)時(shí)指出，最起碼都按照合同要求把服務(wù)做了。但有些特別好的和特別差的也是能看出來的，這個(gè)不一定是靠評(píng)估量表上打打分得出的，現(xiàn)場(chǎng)一看就看出來了。(S市第三方評(píng)估組織負(fù)責(zé)人，訪談日期：2021-04-22)

通過案例分析可以看出，S市雖然采用了市場(chǎng)化管理手段，但在執(zhí)行中給予了第三方充分的自由裁量權(quán)。從最初和J中心建立起的人際信任，到J中心服務(wù)品牌建立所產(chǎn)生的網(wǎng)絡(luò)信任，給了S市執(zhí)行市場(chǎng)化規(guī)則充分的“潤(rùn)滑”，并增進(jìn)其管理效能。麥克尼爾認(rèn)為，市場(chǎng)化行為可能會(huì)破壞原有的社會(huì)關(guān)系，甚至?xí)a(chǎn)生動(dòng)蕩。[28]但從S市實(shí)踐來看，S市采用了第三方開展績(jī)效評(píng)估，并表明績(jī)效結(jié)果將影響合同關(guān)系，但這一依靠正式規(guī)則的市場(chǎng)化管理行為并未削弱雙方的信任關(guān)系。其原因在于，S市與J中心之間的長(zhǎng)期信任關(guān)系使得S市諸多市場(chǎng)化管理行為變得平滑。[29]由于J中心自身的品牌價(jià)值和品牌影響力，S市并未將績(jī)效評(píng)估作為評(píng)價(jià)服務(wù)質(zhì)量的唯一手段，績(jī)效評(píng)估更多是形式上的規(guī)范，起到兜底保護(hù)作用。而對(duì)于服務(wù)質(zhì)量，S市通過對(duì)J中心的品牌打造和宣傳推廣，將服務(wù)質(zhì)量與J中心的自身發(fā)展捆綁起來。在這一情形下，服務(wù)質(zhì)量的高或低都會(huì)沿著社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)散開來，帶給J中心更多收益或損失。因此，雙方基于品牌和網(wǎng)絡(luò)的信任關(guān)系給予了J中心擁有自身規(guī)范服務(wù)和提升服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)在動(dòng)力。

同時(shí)，S市的案例也闡釋了正式規(guī)則和非正式關(guān)系之間的相互作用機(jī)理，即存在著高度市場(chǎng)化原則下的正式規(guī)則管理邏輯與高度社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)下的非正式關(guān)系管理邏輯的相互融合狀態(tài)。這種狀態(tài)的運(yùn)行機(jī)制說明，市場(chǎng)原則的管理邏輯只有在擁有充分信任的氛圍下，才能被有效且平穩(wěn)地執(zhí)行，并體現(xiàn)出其管理優(yōu)勢(shì)。兩種管理邏輯也并非互相替代或此消彼長(zhǎng)，而是可以相互促進(jìn)。較高程度的信任關(guān)系可以增加正式規(guī)則的實(shí)際執(zhí)行力，給予社會(huì)組織開展專業(yè)性服務(wù)的充分空間，促進(jìn)社會(huì)組織自我成長(zhǎng)和服務(wù)能力提升。反之，較強(qiáng)的正式規(guī)則約束也會(huì)提升服務(wù)的規(guī)范性和確定性，幫助社會(huì)組織形成可復(fù)制、可推廣的服務(wù)流程，并打造服務(wù)品牌，而這又使得雙方的信任程度和類型獲得提升，進(jìn)一步強(qiáng)化雙方的信任關(guān)系。在正式規(guī)則和非正式關(guān)系的雙輪驅(qū)動(dòng)下，服務(wù)品質(zhì)和服務(wù)供給能力獲得雙重提升，推動(dòng)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

五、結(jié)論與建議

基于新經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)嵌入性理論，以作為復(fù)雜產(chǎn)品的養(yǎng)老服務(wù)為研究對(duì)象，解析政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)在嵌入與脫嵌雙重屬性，可以歸納出所對(duì)應(yīng)的正式規(guī)則管理邏輯和非正式關(guān)系管理邏輯。為探究管理中的張力在實(shí)踐中如何運(yùn)作，以S市政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)為分析案例，基于調(diào)研訪談開展研究發(fā)現(xiàn)，S市政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的管理是一種正式規(guī)則管理邏輯和非正式關(guān)系管理邏輯相混合的狀態(tài)。但這兩種管理邏輯并非簡(jiǎn)單的疊加組合，而是較強(qiáng)的正式規(guī)則與較強(qiáng)的非正式關(guān)系相互交織、相互滲透，并形成相互促進(jìn)的關(guān)系。一方面，S市通過不斷的市場(chǎng)化改革，提升服務(wù)購(gòu)買競(jìng)爭(zhēng)性，規(guī)范和細(xì)化合同條款并強(qiáng)化第三方績(jī)效評(píng)估。另一方面，S市政府與J養(yǎng)老服務(wù)中心之間的信任關(guān)系也在逐漸強(qiáng)化，并逐步從人際信任發(fā)展為網(wǎng)絡(luò)信任?？梢钥闯?，S市政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)形成了正式規(guī)則與非正式關(guān)系雙重管理邏輯的良性互動(dòng)，并最終促進(jìn)了政府行政體制的改革，培育和發(fā)展了社會(huì)組織，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量供給。

當(dāng)前，在高質(zhì)量發(fā)展的整體要求下，面對(duì)我國(guó)在政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)中存在的目標(biāo)被置換、服務(wù)效率和質(zhì)量偏低等問題，需要政府將正式規(guī)則和非正式關(guān)系有機(jī)地融合起來，進(jìn)而形成管理合力，促進(jìn)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)總體效能的提升。[30]對(duì)此，政府應(yīng)積極扮演“發(fā)力者”和“維護(hù)者”的角色，在合同關(guān)系建立之初通過政策發(fā)力促使正式規(guī)則和非正式關(guān)系的形成，并在合同關(guān)系運(yùn)行之時(shí)維護(hù)正式規(guī)則與非正式關(guān)系之間的相互促進(jìn)和良性循環(huán)。

第一，應(yīng)在初始信任的基礎(chǔ)上建立競(jìng)爭(zhēng)性合同關(guān)系。由于養(yǎng)老服務(wù)的復(fù)雜性，政府很難對(duì)服務(wù)成本和質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格控制，若單純依靠市場(chǎng)招投標(biāo)，必然導(dǎo)致價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)出現(xiàn)“逐底效應(yīng)”，最終影響服務(wù)質(zhì)量，因此，政府建立合同關(guān)系時(shí)的初始信任至關(guān)重要。其可尋求與本地老牌服務(wù)組織、大型連鎖品牌機(jī)構(gòu)合作，或通過政府關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，引入周邊城市服務(wù)開展較為成熟和口碑較好的機(jī)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，通過開展公開招標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式，或?qū)^(qū)域養(yǎng)老服務(wù)資源進(jìn)行分包，以引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，在信任基礎(chǔ)上建立競(jìng)爭(zhēng)性合同關(guān)系，形成穩(wěn)定性與流動(dòng)性、競(jìng)爭(zhēng)性與合作性的統(tǒng)一。

第二，應(yīng)基于自由裁量權(quán)的實(shí)踐提升服務(wù)規(guī)范性。養(yǎng)老服務(wù)過程中的個(gè)性化和差異性要求服務(wù)具有更高的專業(yè)性，基于信任關(guān)系給予服務(wù)組織較大的自由裁量權(quán)，以發(fā)揮組織專業(yè)性。政府通過服務(wù)組織和服務(wù)對(duì)象在服務(wù)供給之中的實(shí)踐，持續(xù)細(xì)化和調(diào)整養(yǎng)老服務(wù)的合同條款，明確服務(wù)內(nèi)容、流程和標(biāo)準(zhǔn)，形成標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)體系。同時(shí)，其對(duì)意外情況的處理方案進(jìn)行總結(jié)，通過實(shí)踐檢驗(yàn)和完善合同條款。從而一方面通過完善服務(wù)合同來提升服務(wù)的規(guī)范性和確定性，降低合同風(fēng)險(xiǎn)；另一方面基于實(shí)踐檢驗(yàn)過的合同條款能夠最大限度地提升合同執(zhí)行效力，并發(fā)揮服務(wù)組織的專業(yè)性。在這一過程中，政府通過與多元主體之間關(guān)于服務(wù)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建的協(xié)商過程，應(yīng)積極開展雙向平等合作，繼而在不斷重復(fù)的互惠行動(dòng)中強(qiáng)化信任關(guān)系。

第三，應(yīng)通過打造品牌維系合同關(guān)系并提升服務(wù)品質(zhì)。養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)供給的穩(wěn)定性密切相關(guān)，老年人與服務(wù)人員之間的信任關(guān)系也決定了最終的服務(wù)感受和服務(wù)效果。因此，政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)中的服務(wù)關(guān)系不能直接和簡(jiǎn)單地通過績(jī)效評(píng)估來確定，而需要建立在信任關(guān)系的基礎(chǔ)上。政府通過將品牌信譽(yù)作為管理抓手，替代合同條款的剛性約束。例如，可建立服務(wù)組織白名單和黑名單并進(jìn)行公示，作為確定正式規(guī)則約束程度的依據(jù)。對(duì)于品牌信譽(yù)較高的服務(wù)組織，政府通過規(guī)則引導(dǎo)激勵(lì)組織的服務(wù)投入和服務(wù)創(chuàng)新，給予服務(wù)過程較大自由裁量權(quán)；而對(duì)于存在違約記錄的組織，則加大規(guī)則約束和評(píng)估監(jiān)督力度。應(yīng)綜合運(yùn)用多種管理手段提升服務(wù)組織的正面收益或負(fù)面成本，促使其在不斷完善自身建設(shè)的同時(shí)，創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)容，提高服務(wù)質(zhì)量，從而提升品牌價(jià)值。在此過程中，基于非正式關(guān)系和正式規(guī)則的雙重管理邏輯，培育品牌社會(huì)組織，最終實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展。