經(jīng)濟(jì)適用住房沖突及其司法裁判解決路徑

晏然

經(jīng)濟(jì)適用住房，又稱“共有產(chǎn)權(quán)保障住房”，系政府為了改善中低收入住房困難家庭建造的房屋?；刭徶贫仁墙?jīng)濟(jì)適用住房政策的亮點(diǎn)之一。以上海市為例，根據(jù)《上海市共有產(chǎn)權(quán)保障住房管理辦法（滬府令26號(hào)）》第三十三條第二款、《上海市共有產(chǎn)權(quán)保障住房供后管理實(shí)施細(xì)則》第二十六條規(guī)定可知，不論是行政機(jī)關(guān)審核，還是騰退決定，都明確回購權(quán)的行權(quán)主體系行政機(jī)關(guān)。與之相對(duì)，根據(jù)《上海市城鎮(zhèn)戶籍居民共有產(chǎn)權(quán)保障住房申請(qǐng)須知（2022版）》第十五條可知，經(jīng)濟(jì)適用住房的交易雙方分別是申請(qǐng)人與開發(fā)商，行政機(jī)關(guān)并非合同主體。

“回避”合同法律關(guān)系，回購權(quán)制度必然會(huì)產(chǎn)生與民事規(guī)范相沖突的問題。本文以法律效果相近的返還原物請(qǐng)求權(quán)為例進(jìn)行分析。

在返還經(jīng)濟(jì)適用房的語境下，回購權(quán)與返還原物請(qǐng)求權(quán)具有相同的權(quán)能，但法律淵源與行使條件的差異，導(dǎo)致兩者在實(shí)踐中互相掣肘。

（一）法律淵源及行使條件之差異

回購權(quán)的法律淵源主要有《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》《上海市共有產(chǎn)權(quán)保障住房供后管理實(shí)施細(xì)則》《上海市共有產(chǎn)權(quán)保障住房管理辦法（滬府令26號(hào)）》等行政規(guī)范?；刭彊?quán)具有明顯行政管理職能屬性?；刭彊?quán)行使不受經(jīng)濟(jì)適用住房合同所限，直接產(chǎn)生返還房屋之效果。

返還原物請(qǐng)求權(quán)的法律淵源是民事法律規(guī)范。返還原物請(qǐng)求權(quán)不僅受民事法律規(guī)范約束，還受合同約定的限制。

（二）經(jīng)濟(jì)適用住房合同與返還原物請(qǐng)求權(quán)沖突的焦點(diǎn)

經(jīng)濟(jì)適用住房合同關(guān)系處理是返還原物請(qǐng)求權(quán)與回購權(quán)沖突焦點(diǎn)。行政機(jī)關(guān)行使回購權(quán)時(shí)，產(chǎn)生返還房屋效能，但“回避”了合同關(guān)系的處理，甚至可能面臨契約嚴(yán)守等民事規(guī)范的效力阻卻。

合同相對(duì)方的開發(fā)商非回購權(quán)的適格主體，其只能依約民事法律規(guī)范行使返還原物請(qǐng)求權(quán)，即在合同約定范圍內(nèi)行使權(quán)力。

綜上所述，在返還經(jīng)濟(jì)適用房的語境下，合同關(guān)系的處理是兩大請(qǐng)求權(quán)區(qū)別，也是沖突焦點(diǎn)。

回購權(quán)與返還原物請(qǐng)求權(quán)沖突源于經(jīng)濟(jì)適用住房合同定性的缺失。該缺失導(dǎo)致回購權(quán)設(shè)置失去了規(guī)范“錨點(diǎn)”，進(jìn)而使其在民事法律規(guī)范與行政規(guī)范之間左右受限。合同性質(zhì)認(rèn)定的缺位導(dǎo)致回購權(quán)制度規(guī)范設(shè)計(jì)上呈現(xiàn)“孤立性”以及法律位階的“錯(cuò)置”。

（一）回購權(quán)制度設(shè)計(jì)的“孤立性”

回購制度在規(guī)則設(shè)計(jì)層面的孤立性。回購權(quán)以行政決定的形式作出，具有直接變更原有合同約定的效能，顯然違反了民事法律規(guī)范，例如合同規(guī)范遵循相對(duì)性原則。住房保障機(jī)構(gòu)并非經(jīng)濟(jì)適用住房合同的當(dāng)事人，其以行政權(quán)力介入合同關(guān)系，必然違反合同的相對(duì)性原則。

回購權(quán)“回避”民事法律法規(guī)的“孤立性”制度設(shè)計(jì)思路導(dǎo)致其與民事法律規(guī)范銜接不暢，形成規(guī)范“漏洞”。

（二）回購權(quán)制度的法律位階“錯(cuò)置”

《中華人民共和國立法法》第八十八條規(guī)定，法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。法律位階的排序，對(duì)應(yīng)著權(quán)利位階的“座次”。高位階法律所賦予的權(quán)利，往往更具有保護(hù)的優(yōu)先性，例如自然人的生命健康權(quán)利等。

回購權(quán)的最高位階的法律淵源系《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》，屬于部門規(guī)章。返還原物請(qǐng)求權(quán)的法律淵源《民法典》，屬于法律。在法律位階所對(duì)應(yīng)的權(quán)利位階視野下，返還原物請(qǐng)求權(quán)的權(quán)利位階遠(yuǎn)高于回購權(quán)。

回購權(quán)制度超越合同意思表示和物權(quán)變動(dòng)等民事法律規(guī)則的權(quán)能，等同于低位階規(guī)范對(duì)高位階規(guī)范的“錯(cuò)置”。而規(guī)范位階的“錯(cuò)置”將導(dǎo)致原有法律位階規(guī)范體系的破壞。

綜上所述，為了緩解回購權(quán)制度下“行民”規(guī)范的沖突，有必要界定經(jīng)濟(jì)適用住房合同的性質(zhì)。

（三）經(jīng)濟(jì)適用住房合同性質(zhì)的界定困局

規(guī)范設(shè)計(jì)的“孤立性”及權(quán)利位階“錯(cuò)置”源于回購權(quán)所附載體——經(jīng)濟(jì)適用住房合同性質(zhì)定位缺失。交易標(biāo)的的特殊性，使經(jīng)濟(jì)適用住房合同性質(zhì)界定越發(fā)困難。

1.經(jīng)濟(jì)適用住房合同貼合行政協(xié)議設(shè)立要旨

經(jīng)濟(jì)適用住房屬于政策性福利房屋，有別于普通的商品房，照抄照搬民事交易規(guī)則以及法律規(guī)范顯然不合適。政策性福利房屋的特性決定了其交易規(guī)則應(yīng)受公共利益或者行政目標(biāo)制約。

行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政目標(biāo)，在行使行政職責(zé)過程中，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。由此可見，經(jīng)濟(jì)適用住房合同基本符合行政協(xié)議設(shè)立要旨，不應(yīng)將其歸屬于民事合同范疇。

2.經(jīng)濟(jì)適用住房合同糾紛處置不符合行政協(xié)議規(guī)定

《最高院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第四條規(guī)定：“因行政協(xié)議的訂立、履行、變更、終止等發(fā)生糾紛，公民、法人或者其他組織作為原告，以行政機(jī)關(guān)為被告提起行政訴訟?！庇纱丝芍?，行政協(xié)議的簽訂主體一方為行政機(jī)關(guān)。此外，行政協(xié)議糾紛屬于行政訴訟范疇。經(jīng)濟(jì)適用住房合同的簽約主體系開發(fā)商與購房者，行政機(jī)關(guān)并非簽約主體。在司法實(shí)踐中，直接以行政協(xié)議處理經(jīng)濟(jì)適用住房合同糾紛面臨“主體不適格”的難題。

以民事法律關(guān)系處理經(jīng)濟(jì)適用房合同糾紛，利于厘清各自法律關(guān)系，克服主體不適格的難題。以“經(jīng)濟(jì)適用住房”“回購”兩個(gè)關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，中國裁判文書網(wǎng)顯示共有2803篇裁判文書，其中民事案件2254件、行政案件421件。以“經(jīng)濟(jì)適用住房”“回購”“合同解除”三個(gè)關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，中國裁判文書網(wǎng)顯示共有129篇裁判文書，民事案件128件、行政案件1件。雖然檢索結(jié)果僅代表訴訟糾紛的情況，但就訴訟案件而言，司法機(jī)關(guān)傾向于將經(jīng)濟(jì)適用住房的回購糾紛劃歸為民事訴訟范疇。因此，在司法實(shí)踐中，經(jīng)濟(jì)適用住房合同的性質(zhì)更傾向于民事合同。

綜上可知，經(jīng)濟(jì)適用住房合同在內(nèi)容上貼合行政協(xié)議要旨，實(shí)踐處理中又以民事關(guān)系處理的“非鳥非獸”形態(tài)使經(jīng)濟(jì)適用房合同性質(zhì)界定陷入困局。

經(jīng)濟(jì)適用住房合同系回購權(quán)與返還原物請(qǐng)求權(quán)的載體，解決兩者沖突的關(guān)鍵在于明確合同的定性。

合同定性的關(guān)鍵在于探求合同目的或價(jià)值之本源，使相關(guān)權(quán)力義務(wù)設(shè)置具有規(guī)范“錨點(diǎn)”。在此基礎(chǔ)之上，方談得上消弭回購權(quán)與返還原物請(qǐng)求權(quán)之沖突。

（一）回購權(quán)與返還原物請(qǐng)求權(quán)的價(jià)值分析

回購權(quán)制度作為經(jīng)濟(jì)適用住房交易中重要的制度設(shè)置?；刭彊?quán)法律淵源的價(jià)值取舍一定程度代表著經(jīng)濟(jì)適用住房合同的法益取向，對(duì)其定性具有重要意義。不論是回購權(quán)，還是返還原物請(qǐng)求權(quán)，其權(quán)利淵源均須考慮其立法目的，也就是價(jià)值取向。兩者的價(jià)值分析，離不開對(duì)它們所屬規(guī)范的法理分析與社會(huì)價(jià)值分析。

1.法理分析

法律位階制度提供了比較客觀、可行的判斷標(biāo)準(zhǔn)。利用法律位階規(guī)則可知，雖然返還原物請(qǐng)求權(quán)的權(quán)力位階遠(yuǎn)高于回購權(quán)。但是，回購權(quán)指向?qū)ο笙到?jīng)濟(jì)適用住房，具有特殊性，其交易有別于普通商業(yè)住房。根據(jù)特殊規(guī)范優(yōu)先于普通規(guī)范的位階原則，回購權(quán)作為特殊權(quán)力，相比于返還原物請(qǐng)求權(quán)，在經(jīng)濟(jì)適用住房交易的語境下具有優(yōu)先性。

2.社會(huì)價(jià)值分析

回購權(quán)的權(quán)力適用場景是經(jīng)濟(jì)適用住房。經(jīng)濟(jì)適用住房屬于政策性住房，具有明顯的福利性質(zhì)。經(jīng)濟(jì)適用住房的購買采用的資格審核的方式，對(duì)于購買該類住房的對(duì)象有一定準(zhǔn)入限制。經(jīng)濟(jì)適用住房的申請(qǐng)者往往是收入不高且居住困難的群體?；刭彊?quán)往往是購買者已經(jīng)不符合準(zhǔn)入資格的情況下，政府將經(jīng)濟(jì)適用住房收回。換言之，回購權(quán)價(jià)值取向是有限社會(huì)福利資源優(yōu)化配置。

返還原物請(qǐng)求權(quán)的權(quán)利淵源是《民法典》。以《民法典》為首的民事法律規(guī)范調(diào)整的是平等主體間的民事法律關(guān)系，注重平等協(xié)商，強(qiáng)調(diào)權(quán)利主體之間的平等。經(jīng)濟(jì)適用住房的購買具有一定前置條件，換言之，交易雙方并非平等民事法律主體。經(jīng)濟(jì)適用住房合同并非平等協(xié)商的產(chǎn)物。交易方式及交易標(biāo)的決定了民事法律規(guī)范并不一定能完全契合經(jīng)濟(jì)適用住房的交易。因此，從社會(huì)價(jià)值比較的角度，回購權(quán)更具有保護(hù)的意義。

不論法理價(jià)值分析，還是社會(huì)價(jià)值分析，與返還原物請(qǐng)求權(quán)相比，回購權(quán)具有保護(hù)優(yōu)先必要性。作為回購權(quán)載體的經(jīng)濟(jì)適用住房合同其行政性明顯強(qiáng)于民事屬性，將其歸屬于行政協(xié)議范疇具有一定合理性。

（二）回購權(quán)與返還原物請(qǐng)求權(quán)沖突之解決機(jī)制

基于經(jīng)濟(jì)適用住房合同偏向于行政協(xié)議范疇的價(jià)值判斷，回購權(quán)制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)以此為錨點(diǎn)展開，具體表現(xiàn)如下：回購權(quán)糾紛回歸行政訴訟；回購權(quán)在行政協(xié)議的基礎(chǔ)上與民事相關(guān)規(guī)范銜接。

1.回購權(quán)糾紛回歸行政訴訟

在司法實(shí)踐中，回購權(quán)糾紛往往演變?yōu)楹贤獬m紛的民事法律關(guān)系處理。這種處理模式顯然是司法機(jī)關(guān)為了回避回購權(quán)與返還原物請(qǐng)求權(quán)以及合同法律關(guān)系之間的沖突，而采取的權(quán)宜之計(jì)，但是實(shí)際上架空了回購權(quán)制度。因此，回歸行政訴訟，是解決回購權(quán)與其他民事法律關(guān)系的前提。

2.回購權(quán)與相關(guān)民事法律關(guān)系的銜接

由于回購權(quán)具有直接變動(dòng)民事法律關(guān)系的權(quán)能，所以如何妥善處理其與民事法律規(guī)范之間的關(guān)系顯得尤為重要?！蹲罡咴宏P(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第二十七條第二款規(guī)定：“人民法院審理行政協(xié)議案件，可以參照適用民事法律規(guī)范關(guān)于民事合同的相關(guān)規(guī)定?！庇纱丝芍?，行政協(xié)議本身不排斥民事法律規(guī)范介入。行政協(xié)議既有行政性又有合同性。因此，在回購權(quán)行使的同時(shí)，可以嘗試加入解除經(jīng)濟(jì)適用住房合同等處理民事法律關(guān)系的措施。

綜上，回購權(quán)與返還原物請(qǐng)求權(quán)沖突解決機(jī)制實(shí)質(zhì)使將民事法律規(guī)范引入行政糾紛之處理，使其在民事與行政兩大領(lǐng)域形成內(nèi)部邏輯自洽。

回購權(quán)與解除權(quán)的沖突是典型的“行民交叉問題”。經(jīng)濟(jì)適用住房合同劃歸行政協(xié)議更為合適。在實(shí)踐中，民事法律規(guī)范可以配合回購權(quán)制度。在強(qiáng)調(diào)處理合同關(guān)系的同時(shí)，回購經(jīng)濟(jì)適用住房，有利于化解行民交叉下法律規(guī)范的沖突。

（作者單位：上海行觀律師事務(wù)所）