綠色預(yù)算的理論內(nèi)涵、國際借鑒與中國制度構(gòu)建

文/石英華 劉徹

引言

隨著生態(tài)文明建設(shè)和綠色低碳理念的推進，我國開始逐步轉(zhuǎn)向強調(diào)集約發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代綠色財政體制，但仍舊存在政策碎片化、協(xié)調(diào)性較弱及資金撬動作用不夠強等問題。綠色財政政策分布在各個領(lǐng)域，表現(xiàn)為“一事一議”的政策居多，政策間協(xié)同性不足，并且存在多層委托代理關(guān)系。當?shù)胤浇?jīng)濟發(fā)展與環(huán)保節(jié)能產(chǎn)生沖突時，地方政府有較強的動機弱化執(zhí)行綠色財政政策。對政府主體而言，雖然“唯GDP論”的政績思想已逐漸被改變，生態(tài)效益在財政資金績效管理中已經(jīng)有部分應(yīng)用；但從整體看，現(xiàn)階段績效評價指標仍偏重于反映預(yù)算資金的合規(guī)情況和經(jīng)濟效益，而反映環(huán)境效益的指標相對缺乏，成果指標的設(shè)置還不夠完善。對市場主體而言，未形成統(tǒng)一的綠色降碳行業(yè)標準和行為準則，綠色財政政策的激勵和引導(dǎo)作用有待加強。社會資本對綠色項目了解的信息渠道尚顯不足，參與和申請的過程還需優(yōu)化，后續(xù)合作的保障機制也不夠完善。公眾往往難以確定項目是否符合要求，從而阻礙了社會資本大范圍參與綠色減碳項目。

為了使綠色財政能全圖景和全導(dǎo)向地體現(xiàn)綠色低碳的發(fā)展理念，健全“1＋N”“雙碳”政策體系，推動經(jīng)濟社會綠色轉(zhuǎn)型，引導(dǎo)社會資本參與，提高政府節(jié)能環(huán)保相關(guān)支出的資金配置效率，需要構(gòu)建起綠色優(yōu)先性、約束性和嵌入性的財政保障機制，即綠色預(yù)算。

綠色預(yù)算的內(nèi)涵

（一）綠色預(yù)算的理論內(nèi)涵

綠色預(yù)算是功能預(yù)算的一種。功能預(yù)算與部門預(yù)算雖有不同，但兩者可并行不悖。目前，綠色預(yù)算公認的定義是OECD提出的。綠色預(yù)算是使用預(yù)算治理工具來推動國家整體收支與氣候和其他環(huán)境戰(zhàn)略的相容性，是為了使用預(yù)算決策工具來幫助實現(xiàn)環(huán)境目標和氣候目標，這包括評估預(yù)算和財政政策對環(huán)境的影響，并評價它們在履行國家和國際承諾方面的一致性。

（二）綠色預(yù)算對傳統(tǒng)預(yù)算的承繼

（1）服務(wù)國家宏觀戰(zhàn)略。綠色預(yù)算與綠色發(fā)展趨勢相適應(yīng)，并且國家的氣候環(huán)境策略是綠色預(yù)算確立環(huán)境等相關(guān)綠色目標時的重要依據(jù)，也是評估過程的重要信息來源。（2）提供重要評估工具和證據(jù)。綠色預(yù)算通過內(nèi)在具體要素和執(zhí)行過程，考慮到多樣化的綠色目標，從規(guī)模和結(jié)構(gòu)角度較為完整地報告和呈現(xiàn)綠色發(fā)展績效。（3）需要較高透明度并體現(xiàn)問責制。綠色預(yù)算作為附件報告被公開也是在要求整個預(yù)算過程從投入導(dǎo)向轉(zhuǎn)向目標導(dǎo)向，并且要求預(yù)算能融入適當?shù)膮⑴c機制，使資金和決策從一種行政權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N法律責任和道德義務(wù)。（4）以成熟的預(yù)算治理框架為支撐?，F(xiàn)代預(yù)算框架為綠色預(yù)算編制提供了有力的制度基礎(chǔ)，其中包括戰(zhàn)略規(guī)劃、預(yù)算編制、績效管理、信息公開、事后問責及中期預(yù)算框架等。

（三）綠色預(yù)算對傳統(tǒng)預(yù)算的革新

（1）預(yù)算編制中的綠色優(yōu)先性。綠色預(yù)算是氣候和環(huán)境目標優(yōu)先預(yù)算。與傳統(tǒng)的預(yù)算編制不同，優(yōu)先預(yù)算更強調(diào)評估和促進特定目標的績效，并能體現(xiàn)當下的發(fā)展理念、社會選擇和對政府如何分配資源的影響。（2）預(yù)算執(zhí)行中的綠色約束性。綠色預(yù)算作為年度預(yù)算的附加報告，對政府的支出行為雖然沒有法律上的限制作用，但隨著預(yù)算一同向人大報告，形成了一定的事實約束力。（3）預(yù)算績效中的綠色嵌入性。綠色預(yù)算建立了一套合適的長期且有效的政府環(huán)境績效評估體系，政府的綠色低碳目標是整個體系的邏輯起點，發(fā)揮著定標量尺的基礎(chǔ)作用。

中國構(gòu)建綠色預(yù)算制度的現(xiàn)實意義

（一）政治意義：系統(tǒng)性體現(xiàn)我國綠色發(fā)展理念的載體

在國際合作進程中，構(gòu)建較為系統(tǒng)和透明的綠色財政支出評估機制，有助于推動綠色國際合作和提升綠色發(fā)展話語權(quán)。與綠色預(yù)算相關(guān)的問題對中國而言有一定的政治重要性。在愈演愈熱的國際氣候話題中主動參與全球氣候治理，有助于向世界講好中國故事、傳播好中國聲音。

（二）戰(zhàn)略意義：完善碳達峰、碳中和“1＋N”政策體系

氣候變化會帶來未知的財政和經(jīng)濟風險，而綠色預(yù)算會突出政府在推動“雙碳”時對財政政策的權(quán)衡和選擇，使政府的行動對民眾而言更加透明，提高民眾對“雙碳”的認識和理解。綠色預(yù)算可以更好地體現(xiàn)財政政策功能，成為“1＋N”宏觀政策體系中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（三）經(jīng)濟意義：加快推動發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型

解決短期經(jīng)濟社會發(fā)展和綠色低碳要求之間的矛盾需要政府給予必要的資金支持和穩(wěn)定的制度保障。體現(xiàn)在財政方面，要加大節(jié)能環(huán)保、科技創(chuàng)新等領(lǐng)域的支出，以財政補貼和稅收優(yōu)惠降低重點領(lǐng)域的成本，使經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵環(huán)節(jié)與財政政策工具相匹配。綠色預(yù)算可以形成預(yù)算約束機制，規(guī)制和激勵地方政府在進行預(yù)算編制時有意識地將綠色低碳轉(zhuǎn)型擺在重要位置，從而保證經(jīng)濟在綠色轉(zhuǎn)型時有充足的財力來源和政策保障。

（四）社會意義：助推社會資本參與綠色低碳發(fā)展

政府的公共支出會影響市場主體決策，也會影響民眾對工作、投資和消費的選擇。綠色預(yù)算將與環(huán)境等綠色相關(guān)的事項納入預(yù)算中，確保預(yù)算支持實現(xiàn)環(huán)境和氣候目標，同時向人大和公眾公開，將政府的綠色信號傳遞給社會資本，給予社會資本投資信心。

（五）財政意義：以目標導(dǎo)向提高財政資金的使用效率

綠色預(yù)算引入綠色低碳目標，以此判斷財政項目相對于綠色低碳目標而言的輕重緩急，從而能幫助政府部門衡量和判斷預(yù)算支出的必要性，避免資源錯配，提高資金使用效率。

綠色預(yù)算的國際實踐考察

（一）歐盟國家綠色預(yù)算實踐

從2017年綠色預(yù)算被正式提出后，歐盟成員國進行了多樣化的嘗試，提出了綠色預(yù)算參考框架（GBRF）。GBRF包含五個要素：環(huán)境目標、預(yù)算項目和公共部門的覆蓋范圍；用于評估預(yù)算項目是否與環(huán)境目標一致的方法；可公開成果；為每個參與部門設(shè)定責任的治理機制；過程的透明度和問責制。前三個要素是綠色預(yù)算具體實施過程的要素，后兩個則是對綠色預(yù)算的監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)機制。

在歐盟國家進行的綠色預(yù)算改革中，實施差別較大的要素主要是覆蓋范圍和評估方法。關(guān)于覆蓋范圍，所有國家都只對中央政府的預(yù)算項目進行評估。評估方法可以按評估流程分為兩個類型：一個是事前標記法，以法國的綠色預(yù)算標簽方法為代表；另一個是事后績效法，以意大利的百分比計算法為代表。綠色預(yù)算標簽方法是一種較新的預(yù)算項目分類方法，有綠色、灰色和棕色三種類別的顏色標簽，分別代表對環(huán)境的有利支出、中性支出和不利支出。目前，較為主流的方法是事前標記，事后績效只有意大利在使用。雖然各國在綠色預(yù)算的具體要素和標記方法方面各有不同，但幾乎所有國家都選擇以預(yù)算法案的附件報告的形式向公眾呈現(xiàn)。

（二）發(fā)展中國家綠色預(yù)算實踐

自2012年以來，一些發(fā)展中國家開始在國家預(yù)算中使用氣候標簽來標記跟蹤與氣候相關(guān)的預(yù)算支出。氣候預(yù)算標記（CBT）屬于事前標記法的一種，通常包括定義和分類氣候活動、權(quán)衡其氣候相關(guān)性和設(shè)計標記程序。發(fā)展中國家的公共財政體制并不完善和成熟，法律規(guī)制或行政能力不足，借助綠色預(yù)算這種導(dǎo)向性改革，有利于建立較為完善的公共財政管理機制。此外，發(fā)展中國家在實施綠色預(yù)算時往往需要外部資助，甚至實施綠色預(yù)算的目的就是為了獲得國際基金的投資。

迄今為止，綠色預(yù)算仍處于發(fā)展的早期階段，因此在實施綠色預(yù)算過程中，沒有廣泛應(yīng)用的統(tǒng)一方法和規(guī)則可以遵循。一般而言，綠色預(yù)算的舉措包括評估政府稅收和支出措施對環(huán)境的影響、通過預(yù)算流程報告這些措施、預(yù)測政策對一些氣候相關(guān)指標的影響等。從整個綠色預(yù)算在國外的實踐看，綠色預(yù)算已經(jīng)有了較大范圍的嘗試，給予綠色低碳目標合法化和制度化一種“以蚓投魚”的正式途徑。

我國構(gòu)建綠色預(yù)算制度的路徑

綠色預(yù)算通過形成成熟和統(tǒng)一的綠色標準，對政府支出展開評估，將綠色相關(guān)收支政策關(guān)聯(lián)起來，形成以綠色支出和綠色稅收為“兩翼”、以政府和市場關(guān)系為“一體”的完整和統(tǒng)一的綠色財政體系。如圖1所示，從整體流程出發(fā)，借鑒國際經(jīng)驗，結(jié)合我國的現(xiàn)實情況，以理性化、效率化、科學(xué)化和拓展化為要求，構(gòu)建我國的綠色預(yù)算制度。

圖1 綠色預(yù)算制度構(gòu)建思路

（一）編制理性化：確定綠色預(yù)算目標

合理的目標是綠色預(yù)算的出發(fā)點，是后續(xù)識別和評估預(yù)算項目環(huán)境影響的科學(xué)性和準確度的保障前提。理性的綠色預(yù)算目標為權(quán)衡如何實現(xiàn)公共資源的最優(yōu)配置提供依據(jù)與參考。第一，以“雙碳”目標作為我國綠色預(yù)算的首要目標。實現(xiàn)“雙碳”目標是完善當前環(huán)境治理體系的關(guān)鍵節(jié)點，也是實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵一步。綠色預(yù)算在我國應(yīng)用時可以先從實現(xiàn)“雙碳”目標開始，不僅是對我國目前戰(zhàn)略重點的適應(yīng)，也是對國際氣候運動的回應(yīng)。第二，區(qū)域目標和而不同。在綠色預(yù)算不斷試點推廣的過程中，各地目標應(yīng)體現(xiàn)出差異性。我國地域差異較大，經(jīng)濟發(fā)展水平參差不齊，在環(huán)境目標的設(shè)定上應(yīng)體現(xiàn)出差異性。各地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡相同，重工業(yè)密集的省份和高新科技密集的區(qū)域落實目標的難度也不相同。第三，平衡環(huán)境目標和其他經(jīng)濟社會目標。財政收支要保證國家和政府正常運轉(zhuǎn)，也要滿足其他公共服務(wù)支出需要，因此在預(yù)算執(zhí)行時要綜合考慮。綠色預(yù)算的價值在于將環(huán)境等綠色發(fā)展相關(guān)目標在公共政策中凸顯出來，而非“一刀切”地清除一切對目標不利的預(yù)算項目。

（二）執(zhí)行效率化：選擇綠色預(yù)算評估模式

評估模式是綠色預(yù)算實踐的工具和基礎(chǔ)，評估模式的選擇是整個綠色預(yù)算成功運行的關(guān)鍵。我國應(yīng)根據(jù)自身的經(jīng)濟社會發(fā)展階段，以及行政能力和專業(yè)能力選擇合適的評估模式，這樣才能保證整個綠色預(yù)算執(zhí)行的效率。我國在選擇綠色預(yù)算評估模式時，可參考綠色預(yù)算框架中的基本階段，選擇以綠色標簽法、事前評估法和中央預(yù)算支出作為評估方法、流程和范圍，以盡可能低的財政和人力成本初步實施綠色預(yù)算。第一，評估方法的選擇。綠色標簽法優(yōu)點在于簡單清晰，通過顏色分類可以一目了然地反映預(yù)算項目的環(huán)境影響，所需要的信息量更小，盡可能體現(xiàn)成本最小的原則。我國綠色預(yù)算還處于起步階段，從綠色標簽法著手更為簡便易行，更符合我國國情。第二，評估流程的選擇。我國可從事前評估開始，即在編制下一年度財政預(yù)算的同時編制綠色預(yù)算，及時評估預(yù)算支出的影響，也可在預(yù)算執(zhí)行時獲取更多信息，更好地發(fā)揮綠色預(yù)算的預(yù)測性和約束性功能。第三，評估范圍的選擇。在選擇時可以考慮“自下而上”的方式，即從地方或部門預(yù)算開始試點，由點及面逐步推廣?？紤]到財政成本和人力成本，可選擇經(jīng)濟較為發(fā)達、財政實力較強、政府治理水平較高的省份或城市的財政支出開始試點，中央在戰(zhàn)略和技術(shù)上進行指導(dǎo)。

（三）決策科學(xué)化：形成綠色預(yù)算管理體制

“標準科學(xué)”是預(yù)算制度建設(shè)的整體要求之一，綠色預(yù)算同樣要遵循這個原則，而管理主體、信息來源和權(quán)力分配三者對此起決定性作用。第一，形成常態(tài)化部門間協(xié)調(diào)管理機制?？山⒁载斦繛橹鲗?dǎo)，生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、國家能源局協(xié)同組成的聯(lián)合工作組推動綠色預(yù)算。第二，建立標準的信息庫。綠色預(yù)算的整個動態(tài)過程是從客觀數(shù)據(jù)到形成嵌入綠色價值判斷的評估信息集，再到信息集能被有效使用。建立標準的信息庫，可以幫助財政信息和環(huán)境信息有效整合，實現(xiàn)信息集中處理和充分共享，為綠色預(yù)算的科學(xué)評估和后續(xù)的決策提供依據(jù)，從而超越傳統(tǒng)意義上的政府預(yù)算偏好和增量邏輯。第三，建立權(quán)力制衡機制。應(yīng)按照權(quán)責利相匹配原則，建立綠色預(yù)算的權(quán)力制衡機制，財政和職能部門執(zhí)行綠色預(yù)算的編制權(quán)和執(zhí)行權(quán)，將決策審議權(quán)賦予各級人大，同時引入第三方監(jiān)管機構(gòu)，盡可能保證綠色預(yù)算的科學(xué)性。

（四）周期拓展化：建立綠色預(yù)算與中期預(yù)算的銜接機制

我國已實施中期財政規(guī)劃管理，這是中期預(yù)算的過渡形式。綠色預(yù)算作為年度預(yù)算的附件，可加強與滾動調(diào)整的中期預(yù)算的有機銜接。第一，建立動態(tài)化目標管理機制。綠色預(yù)算的目標可能會隨著戰(zhàn)略調(diào)整而發(fā)生變化。考慮到生態(tài)環(huán)境相關(guān)問題大多是長期性的，將長期性目標納入綠色預(yù)算，形成持續(xù)監(jiān)測跟蹤機制，可以使政府更好地平衡中短期利益。第二，建立跨期約束機制。綠色預(yù)算是一個長期踐行綠色發(fā)展理念的過程，在編制和評估時要衡量中長期的綠色低碳目標和資金安排，從而彌補年度預(yù)算中可能出現(xiàn)的不全面和不準確的問題。當年度的綠色預(yù)算結(jié)果應(yīng)對次年預(yù)算安排產(chǎn)生影響，強化年度預(yù)算之間的銜接，也可作為中期預(yù)算改革中的輔助措施，形成一種跨期約束，限制政府非必要的、非綠色的開支。第三，形成回應(yīng)型預(yù)算管理。政府對民眾期盼的充分回應(yīng)和全過程互動，有利于保證資金流向在市場上具有可預(yù)測性，也有利于引導(dǎo)市場資金投入和參與綠色低碳項目。