主體協(xié)同與合作治理：農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)參與應(yīng)急管理體系建設(shè)研究

李 林 宋英杰 郭 贊

1 問題的提出與文獻(xiàn)研究

1.1 問題的提出

20 世紀(jì)90 年代以來，重大自然災(zāi)害發(fā)生頻率和強(qiáng)度日益增加，考驗(yàn)著我國的應(yīng)急管理能力與水平。目前我國已形成了以政府為主體，部分社會(huì)組織參與的應(yīng)急管理體系與管理模式，但隨著災(zāi)害對社會(huì)影響的擴(kuò)大，加強(qiáng)災(zāi)害應(yīng)急管理體系建設(shè)，降低災(zāi)害損失已成為當(dāng)今社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)話題。當(dāng)前我國應(yīng)急管理體制機(jī)制建設(shè)取得了較大的進(jìn)步，但單純依靠政府應(yīng)急管理手段已難以應(yīng)對重大自然災(zāi)害帶來的挑戰(zhàn)。隨著應(yīng)急管理機(jī)制常態(tài)化、應(yīng)急管理手段科技化、應(yīng)急管理主體多元協(xié)同共治的發(fā)展，這也對進(jìn)一步加強(qiáng)我國自然災(zāi)害應(yīng)急管理能力建設(shè)提出了新要求，尤其是亟待市場機(jī)制的參與。2016 年12 月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃(2016—2020 年)》指出，要“發(fā)揮市場和社會(huì)力量在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)中的作用，加快建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，完善社會(huì)力量參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)政策”。2020 年11 月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，“完善國家應(yīng)急管理體系，加強(qiáng)應(yīng)急物資保障體系建設(shè)，發(fā)展巨災(zāi)保險(xiǎn)，提高防災(zāi)、減災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)能力”。2022 年中央一號文件又進(jìn)一步提到要有效防范應(yīng)對農(nóng)業(yè)重大災(zāi)害，增強(qiáng)極端天氣應(yīng)對能力。這些綱領(lǐng)性文件從頂層設(shè)計(jì)角度為巨災(zāi)保險(xiǎn)制度參與應(yīng)急管理體系建設(shè)提供了指導(dǎo)，從而實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理體制機(jī)制更加完善，災(zāi)害事故風(fēng)險(xiǎn)防控更加高效，巨災(zāi)應(yīng)對準(zhǔn)備更加充分，應(yīng)急要素資源配置更加優(yōu)化，共建共治共享體系更加健全的應(yīng)急管理目標(biāo)，從而進(jìn)一步推進(jìn)應(yīng)急管理能力和應(yīng)急管理水平的現(xiàn)代化。本文研究的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)，既包括當(dāng)前試點(diǎn)的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品，也包括農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分散機(jī)制，研究中借鑒賴先進(jìn)教授的觀點(diǎn)，從農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)參與應(yīng)急管理體系建設(shè)的主體協(xié)同、參與應(yīng)急管理全周期過程、參與應(yīng)急管理的制度合作、參與應(yīng)急管理體系的價(jià)值建設(shè)等方面研究實(shí)現(xiàn)路徑。

1.2 文獻(xiàn)研究

（1）農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的屬性以及應(yīng)急保障機(jī)制研究方面：由于存在市場失靈現(xiàn)象，保險(xiǎn)市場主體不具備獨(dú)自承擔(dān)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的保障能力，且市場主體提供的風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品價(jià)格昂貴。因此，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)在理論上屬于典型的“厚尾分布”，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)個(gè)體之間正相關(guān)性比較明顯，無法應(yīng)用大數(shù)法則厘定費(fèi)率，合理定價(jià)就顯得比較困難，該類風(fēng)險(xiǎn)保障具備準(zhǔn)公共物品的屬性（鄧國取，2007［1］）。進(jìn)一步構(gòu)建多屬性效用函數(shù)研究群眾對市場提供的風(fēng)險(xiǎn)保障產(chǎn)品偏好，通過多標(biāo)準(zhǔn)數(shù)學(xué)規(guī)劃來研究群眾的相對和絕對風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避系數(shù)，研究發(fā)現(xiàn)群眾較少選擇災(zāi)害保險(xiǎn)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，這就需要政府在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障以及災(zāi)害應(yīng)急管理過程中承擔(dān)重要角色（謝家智，2015［2］）。

（2）巨災(zāi)保險(xiǎn)參與應(yīng)急管理體系建設(shè)的可行性研究方面：隨著國家不斷加強(qiáng)應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化建設(shè)，應(yīng)急管理中政府主導(dǎo)模式存在不足，無法有效應(yīng)對災(zāi)害預(yù)警、災(zāi)害評估、災(zāi)害補(bǔ)償、資源協(xié)調(diào)等復(fù)雜的災(zāi)害治理過程，從而產(chǎn)生政府失靈。雖然政府部門和社會(huì)組織等也有一定的合作關(guān)系，但現(xiàn)有的應(yīng)急管理體系仍存在管理主體協(xié)同不足、風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)相對缺乏、資源整合與協(xié)調(diào)不力等問題（周軍，2020［3］）。即使當(dāng)前應(yīng)急管理過程中政府部門也在不斷尋求與其他主體合作，但合作主體主要在非營利社會(huì)團(tuán)體和志愿組織中，對發(fā)揮市場主體作用及完善市場機(jī)制運(yùn)行方面關(guān)注度還不夠（王偉進(jìn)和何立軍，2022［4］）。其實(shí)，巨災(zāi)保險(xiǎn)具備參與國家應(yīng)急管理體系建設(shè)的條件，其不但在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著“經(jīng)濟(jì)減震器”和“社會(huì)穩(wěn)定器”的作用，而且在資金和技術(shù)等方面具有自身優(yōu)勢（許閑，2020［5］）。

（3）巨災(zāi)保險(xiǎn)參與應(yīng)急管理體系建設(shè)的實(shí)踐研究方面：災(zāi)害應(yīng)急保障是“國家調(diào)動(dòng)全社會(huì)的人、財(cái)、物，應(yīng)對緊急事態(tài)的活動(dòng)”（劉霞等，2010［6］）。國家治理體系現(xiàn)代化，需要加強(qiáng)災(zāi)害防治的法制化建設(shè)（高中偉和劉光輝，2021［7］），建立財(cái)政應(yīng)急資金保障機(jī)制（周克清和李霞，2020［8］），還可以借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，如實(shí)施突發(fā)公共事件強(qiáng)制保險(xiǎn)制度、在巨災(zāi)管理領(lǐng)域建立國家巨災(zāi)基金等突發(fā)公共事件應(yīng)急資金，建立政府和市場的合作保障機(jī)制，并強(qiáng)調(diào)保險(xiǎn)制度是加強(qiáng)巨災(zāi)韌性管理的重要手段（王和，2021［9］），形成政府主導(dǎo)，市場主體共同參與，集政府救災(zāi)、巨災(zāi)保險(xiǎn)、再保險(xiǎn)、政府大災(zāi)準(zhǔn)備金等多主體參與的巨災(zāi)應(yīng)急保障機(jī)制（卓志，2018［10］）。雖然我國巨災(zāi)保險(xiǎn)有所發(fā)展，市場中已從單項(xiàng)巨災(zāi)保險(xiǎn)、綜合巨災(zāi)保險(xiǎn)發(fā)展為災(zāi)害綜合民生保險(xiǎn)產(chǎn)品，但大多在試點(diǎn)地區(qū)實(shí)施，實(shí)施范圍并不廣泛，巨災(zāi)保險(xiǎn)仍是災(zāi)害補(bǔ)償?shù)奶峁┱呓巧?，并未融入政府?yīng)急管理體系中（劉瑋，2019［11］）。因此，需要探索加強(qiáng)巨災(zāi)應(yīng)對準(zhǔn)備，提高處置重大災(zāi)害的能力（李雪峰，2020［12］）。在社會(huì)共治思想下建立政府、市場主體和社會(huì)群體協(xié)同應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，提高應(yīng)對災(zāi)難、事故和風(fēng)險(xiǎn)的能力（鐘開斌，2020［13］），還需要協(xié)調(diào)災(zāi)害治理的“公私協(xié)力”關(guān)系，建立政府組織內(nèi)部與公私組織之間的協(xié)同應(yīng)急保障行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)災(zāi)害預(yù)警、應(yīng)急保障等機(jī)制建設(shè)，以及成本控制與優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)政府支出規(guī)模合理、市場機(jī)制效率提高、多元主體應(yīng)急保障機(jī)制有效銜接的應(yīng)急保障模式與制度優(yōu)化（周利敏，2019［14］）。今后還要引入全周期管理理念，進(jìn)一步樹立“發(fā)展—安全”同構(gòu)的治理價(jià)值理念，完善多主體合作治理體系，推動(dòng)我國災(zāi)害治理實(shí)踐由風(fēng)險(xiǎn)管理、應(yīng)急管理向韌性治理的系統(tǒng)升級（朱正威和劉瑩瑩，2020［15］）。

從上述代表性文獻(xiàn)可以看出，巨災(zāi)保險(xiǎn)制度能夠在災(zāi)害發(fā)生后彌補(bǔ)災(zāi)害造成的損失，起到安定社會(huì)的作用，但現(xiàn)有文獻(xiàn)關(guān)注農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)參與應(yīng)急管理體系建設(shè)的研究并不多，現(xiàn)有文獻(xiàn)大多從非營利的社會(huì)組織與政府應(yīng)急管理協(xié)同視角展開探討，而針對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)參與應(yīng)急管理體系建設(shè)的研究，也主要將研究視角放在其作為應(yīng)急管理中政府支出不足的完善和補(bǔ)充方面，忽視了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)在風(fēng)險(xiǎn)管理和社會(huì)治理中的功能，即使認(rèn)識(shí)到巨災(zāi)保險(xiǎn)的本質(zhì)屬性和工作機(jī)理有利于國家應(yīng)急管理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，也缺少對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)參與應(yīng)急管理體系建設(shè)中實(shí)現(xiàn)路徑的探討。

2 農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)參與應(yīng)急管理體系建設(shè)的實(shí)踐

首先，政府部門積極推進(jìn)保險(xiǎn)行業(yè)參與應(yīng)急管理體系建設(shè)。近年來，國家出臺(tái)多部文件及法規(guī)，鼓勵(lì)建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)參與應(yīng)急管理體系建設(shè)。尤其是在2016 年之后，出臺(tái)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2016-2020 年）》兩部文件均提出了在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)機(jī)制體制中要發(fā)揮保險(xiǎn)等市場機(jī)制的作用，加強(qiáng)政府與市場機(jī)制、社會(huì)力量的協(xié)調(diào)與配合等內(nèi)容，逐步明確了巨災(zāi)保險(xiǎn)參與應(yīng)急管理體系建設(shè)的定位。具體文件及主要內(nèi)容（張建松等，2022［16］）如表1 所示。

表1 應(yīng)急管理領(lǐng)域相關(guān)保險(xiǎn)機(jī)制政策文件

其次，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作有序推進(jìn)。2012 年底，民政部、財(cái)政部和保監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)《進(jìn)一步探索推進(jìn)農(nóng)村住房保險(xiǎn)工作的通知》?！锻ㄖ饭膭?lì)保險(xiǎn)公司可在條件允許和風(fēng)險(xiǎn)可控的基礎(chǔ)上提供地震風(fēng)險(xiǎn)保障，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)在發(fā)展中邁出了重要一步。2013 年3 月正式實(shí)施的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》第八條規(guī)定：“國家建立財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，具體辦法由國務(wù)院財(cái)政部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門制定。國家鼓勵(lì)地方人民政府建立地方財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制?！薄掇r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》的實(shí)施，為我國建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)以及巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分散機(jī)制提供了法律依據(jù)。目前，我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)在《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》的指導(dǎo)下，在不同地區(qū)進(jìn)行了試點(diǎn)，取得了一定效果。例如：2014 年5 月，廣東省深圳市在全國率先實(shí)施巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，這是巨災(zāi)保險(xiǎn)的一次重要實(shí)踐，該制度通過市級財(cái)政向商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投保。截至2022 年12月31 日，深圳市巨災(zāi)保險(xiǎn)賠付及防災(zāi)防損費(fèi)用累計(jì)支出4198.61 萬元，總救助人次17.81 萬人次。①數(shù)據(jù)來源：深圳市應(yīng)急管理局網(wǎng)站http://yjgl.sz.gov.cn/gkmlpt/content/10/10588/post_10588932.html#3184，2023.5.14為群眾提供了巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障的同時(shí)，提高了政府應(yīng)急管理以及社會(huì)防災(zāi)減災(zāi)的能力。當(dāng)前我國開展巨災(zāi)保險(xiǎn)的具體項(xiàng)目（張建松等，2022［16］）如表2 所示。

表2 我國已開展的巨災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目

3 農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)參與應(yīng)急管理體系建設(shè)中的問題

首先，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)參與應(yīng)急管理全周期管理尚未實(shí)現(xiàn)。目前我國各級政府主要依據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》等相關(guān)法律法規(guī)，制定適合本地區(qū)特點(diǎn)的應(yīng)急管理制度。該制度主要依托政府和社會(huì)組織進(jìn)行實(shí)施，保險(xiǎn)市場主體參與應(yīng)急管理的制度并沒有建立起來，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)作為應(yīng)對災(zāi)害的手段與政府應(yīng)急管理體系也沒有實(shí)現(xiàn)整合。雖然部分地區(qū)政府強(qiáng)調(diào)應(yīng)加強(qiáng)保險(xiǎn)在應(yīng)急管理體系中的作用，也出臺(tái)了相關(guān)措施鼓勵(lì)投保農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品，并加強(qiáng)與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等市場主體的合作，但大多限于災(zāi)后補(bǔ)償階段，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)仍是政府應(yīng)急保障管理的補(bǔ)充手段，并沒有在災(zāi)前預(yù)警、防災(zāi)防損建設(shè)、災(zāi)中減災(zāi)、災(zāi)后恢復(fù)等全周期應(yīng)急管理過程中發(fā)揮作用。

其次，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)參與應(yīng)急管理的主體協(xié)同問題待加強(qiáng)。一方面保險(xiǎn)市場主體與政府在應(yīng)急管理制度中的主體協(xié)同機(jī)制松散，缺乏協(xié)作的外在約束。上文中提到保險(xiǎn)保障機(jī)制尚未融入政府應(yīng)急管理制度，因此保險(xiǎn)主體和各級政府依然在各自職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)揮作用，協(xié)同應(yīng)對災(zāi)害的合作機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制沒有建立起來，使得農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)參與應(yīng)急管理體系沒有制度約束，保險(xiǎn)主體和政府協(xié)同應(yīng)急管理雖有意愿，但主體如何協(xié)作、協(xié)作的切入點(diǎn)在哪里并沒有明確。另一方面保險(xiǎn)市場主體與政府在應(yīng)急管理制度中信息溝通機(jī)制不暢，單向流動(dòng)的特征明顯。災(zāi)害大數(shù)據(jù)信息、災(zāi)害評估、災(zāi)害規(guī)律研究等領(lǐng)域涉及部門眾多，保險(xiǎn)部門在這些領(lǐng)域有著獨(dú)有的優(yōu)勢，但這些領(lǐng)域也是農(nóng)業(yè)、地質(zhì)、氣象、水利和應(yīng)急等部門關(guān)注的重點(diǎn)，保險(xiǎn)主體和政府各部門缺乏溝通和聯(lián)動(dòng)，亟待建設(shè)完善的應(yīng)急管理主體協(xié)同治理機(jī)制。

再次，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)參與應(yīng)急管理的制度缺乏連接機(jī)制。由于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的特殊性，如果沒有一定的扶持政策，保險(xiǎn)公司不愿意開辦巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，也很難承擔(dān)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)帶來的損失，因此開辦農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)需要加強(qiáng)政府的政策引導(dǎo)與財(cái)稅手段的支持，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)也具備政策性保險(xiǎn)的特點(diǎn)。另外，政府不僅需要在財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等領(lǐng)域支持農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的建設(shè)，還需要進(jìn)一步擴(kuò)大對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分散機(jī)制的支持力度，加強(qiáng)政府支持巨災(zāi)再保險(xiǎn)、巨災(zāi)應(yīng)急保障基金、巨災(zāi)債券等領(lǐng)域的建設(shè)力度。這就不可避免的需要加強(qiáng)政府和保險(xiǎn)部門的合作，并建立有效的制度連接機(jī)制，在不斷推動(dòng)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)快速發(fā)展的同時(shí)，將農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)融入應(yīng)急管理體系建設(shè)中來，建立共同應(yīng)對巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的聯(lián)系機(jī)制、制度銜接機(jī)制和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分散機(jī)制。目前農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)仍然處于試點(diǎn)階段，不同地區(qū)雖然開展了不同類型的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目，但是開展范圍有限，與政府應(yīng)急管理制度共同發(fā)揮應(yīng)急保障的作用還不明顯。

最后，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)參與應(yīng)急管理的價(jià)值建設(shè)需重構(gòu)。應(yīng)急管理作為公共管理活動(dòng)，是價(jià)值理性與工具理性的統(tǒng)一體，現(xiàn)代化應(yīng)急管理在價(jià)值層面要維護(hù)和彰顯應(yīng)急管理的公共價(jià)值取向，提高應(yīng)急管理的韌性。因此，政府的應(yīng)急管理制度更強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任和以人為本的思想，而保險(xiǎn)部門作為市場主體發(fā)揮災(zāi)害補(bǔ)償職能的時(shí)候更強(qiáng)調(diào)利潤，注重效率優(yōu)先。保險(xiǎn)部門在參與應(yīng)急管理體系建設(shè)中的價(jià)值理念和政府部門的價(jià)值理念存在差異，需要彰顯保險(xiǎn)部門的社會(huì)責(zé)任。另外，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)在理賠的過程中，主要依據(jù)保險(xiǎn)合同條款的規(guī)定對財(cái)產(chǎn)損失和人身傷亡進(jìn)行補(bǔ)償，沒有規(guī)定兩方面補(bǔ)償?shù)膬?yōu)先順序，也沒有規(guī)定補(bǔ)償?shù)谋壤?，這與政府的應(yīng)急管理以人為本，先人后財(cái)?shù)膬r(jià)值理念還不能完全匹配。

4 農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)參與災(zāi)害應(yīng)急管理體系建設(shè)的機(jī)理與理論框架

4.1 農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)參與災(zāi)害應(yīng)急管理體系建設(shè)的機(jī)理

（1）農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的保障責(zé)任與應(yīng)急管理的對象具有一致性

關(guān)于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，從簡單的字面意義來理解，它是非預(yù)料到的、突然發(fā)生的、嚴(yán)重的災(zāi)害或?yàn)?zāi)難。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)主要由重大自然災(zāi)害、疾病傳播、恐怖主義襲擊或人為事故等引發(fā)，會(huì)導(dǎo)致巨大的生命和財(cái)產(chǎn)損失。由于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失對保險(xiǎn)行業(yè)發(fā)展影響較大，關(guān)系到政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的可持續(xù)發(fā)展，因此，基于保險(xiǎn)賠付率的角度界定農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)具有一定的實(shí)際意義，可以考慮將一次性或累計(jì)賠付率達(dá)到一定程度的災(zāi)害界定為巨災(zāi)。在實(shí)際生活中，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)可以具體表現(xiàn)為：對某一區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來不可避免的重大經(jīng)濟(jì)損失的小概率事件。根據(jù)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)發(fā)生頻率，將農(nóng)業(yè)巨災(zāi)分為常態(tài)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)和異態(tài)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)。常態(tài)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)，主要表現(xiàn)為干旱、冰雹等氣候性災(zāi)害所造成的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失，常態(tài)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)屬于發(fā)生概率較小，損失規(guī)模較大的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。但由于常態(tài)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的時(shí)間、次數(shù)、規(guī)模具有很大的不確定性，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所帶來的實(shí)際損失常常超過正常年份。異態(tài)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)，主要表現(xiàn)為由地震、洪水等自然災(zāi)害造成的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失。異態(tài)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)在一定時(shí)期內(nèi)一般不會(huì)輕易發(fā)生，但若發(fā)生，其造成的損失程度就會(huì)非常大，往往超過了風(fēng)險(xiǎn)主體的承受范圍。因此，從農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的屬性來看，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)責(zé)任主要基于各類重大自然災(zāi)害等所造成的損失進(jìn)行賠付，而國家應(yīng)急管理的對象也是針對重大自然災(zāi)害、公共事件等帶來的損失，這與農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的保障責(zé)任具有一致性，為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)參與應(yīng)急管理體系建設(shè)提供了可能。

（2）充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的職能與實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理目標(biāo)具有一致性

首先，發(fā)揮農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償功能有利于提高應(yīng)急管理的保障能力。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)通過發(fā)揮經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償職能，能夠盡快恢復(fù)原有的社會(huì)系統(tǒng)運(yùn)行狀態(tài)，這與應(yīng)急管理減輕災(zāi)害損失，恢復(fù)社會(huì)生產(chǎn)的目標(biāo)具有一致性。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生往往伴隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的財(cái)產(chǎn)損失和人員傷亡，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在災(zāi)后理賠階段的損失勘察、損失評估、保險(xiǎn)賠付、災(zāi)后重建等環(huán)節(jié)不但為被保險(xiǎn)人提供了充足的資金保障，還緩解了應(yīng)急管理中政府財(cái)政支出的負(fù)擔(dān)，提高災(zāi)害保障水平，從而進(jìn)一步增強(qiáng)災(zāi)害保障能力。可以看出，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)有助于提高應(yīng)急管理能力和效率，是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的“減震器”和社會(huì)的“穩(wěn)定器”，體現(xiàn)了應(yīng)急管理所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

其次，發(fā)揮農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的防災(zāi)防損職能有利于提高應(yīng)急管理的風(fēng)險(xiǎn)防范能力。通過巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，使得社會(huì)加大對防災(zāi)減災(zāi)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，這與應(yīng)急管理中加強(qiáng)災(zāi)害事故預(yù)防和實(shí)現(xiàn)安全管理等目標(biāo)具有一致性。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)不僅提供了災(zāi)后賠償資金保障，還提供了災(zāi)前預(yù)警服務(wù)。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)能夠利用農(nóng)業(yè)氣象等大數(shù)據(jù)信息和科學(xué)的分析方法進(jìn)行災(zāi)害規(guī)律研究、風(fēng)險(xiǎn)評估以及災(zāi)害預(yù)測，幫助被保險(xiǎn)人積極應(yīng)對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)和降低災(zāi)害損失，實(shí)現(xiàn)防災(zāi)防損。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的防災(zāi)防損職能不僅有助于積極降低災(zāi)害發(fā)生概率，還能夠配合相關(guān)部門對社會(huì)做好各種災(zāi)害預(yù)防以及防災(zāi)防損工作。因此，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)可以成為災(zāi)害預(yù)警的“瞭望者”和防災(zāi)防損的“干預(yù)者”，是其有效參與應(yīng)急管理的重要體現(xiàn)。

再次，發(fā)揮農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的社會(huì)管理職能有利于提高應(yīng)急管理的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對能力。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)除了履行自身的保險(xiǎn)職能，還承擔(dān)著部分社會(huì)管理責(zé)任。一方面，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)災(zāi)害管理的重要主體。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向被保險(xiǎn)人提供了防災(zāi)防損、緊急援助、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、人員救治、災(zāi)后重建等服務(wù)，積極參與了災(zāi)害應(yīng)對工作，履行了自身保險(xiǎn)職能的同時(shí)，也成為巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理的主要參與者之一。另一方面，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與政府、社會(huì)組織等共同構(gòu)建了多元主體應(yīng)急保障體系，緩解了政府應(yīng)急管理環(huán)節(jié)的保障壓力。多元主體協(xié)同發(fā)揮作用，強(qiáng)化了巨災(zāi)應(yīng)急管理能力，分擔(dān)了社會(huì)管理責(zé)任，實(shí)現(xiàn)了保障民生和提高社會(huì)管理能力的目標(biāo)。因此，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)是農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的“責(zé)任人”和協(xié)同應(yīng)急管理的“參與人”，是其承擔(dān)社會(huì)管理職能和應(yīng)急管理職能的集中體現(xiàn)。

4.2 農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)參與災(zāi)害應(yīng)急管理體系建設(shè)的“協(xié)同—合作”理論框架

隨著應(yīng)急管理過程的復(fù)雜化，單一主體的治理能力很難適應(yīng)應(yīng)急管理現(xiàn)代化的需要。因此，多元主體合作治理模式成為應(yīng)急管理發(fā)展的方向。政府尋求保險(xiǎn)公司等市場主體“協(xié)同—合作”已成為重要的治理路徑。“協(xié)同—合作”的達(dá)成是農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)參與應(yīng)急管理體系建設(shè)的前提與基礎(chǔ)。應(yīng)從“協(xié)同—合作”的要素，以及主體“協(xié)同”框架下的“合作”運(yùn)行機(jī)制等方面，進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)參與應(yīng)急管理體系建設(shè)的理論框架。

從主體“協(xié)同—合作”的要素來看，需要包括以下內(nèi)容：（1）應(yīng)急管理主體及平臺(tái)建設(shè)。以受災(zāi)地方政府為依托，通過協(xié)調(diào)上下級政府及財(cái)政、農(nóng)業(yè)、氣象等部門，統(tǒng)籌兼顧保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的力量而形成聯(lián)合應(yīng)急指揮平臺(tái)，建立應(yīng)急管理全周期的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，它是實(shí)現(xiàn)協(xié)同應(yīng)急管理的關(guān)鍵。（2）應(yīng)急管理法律法規(guī)。明確并規(guī)范地方政府在協(xié)同應(yīng)急管理中的職責(zé)以及保險(xiǎn)主體的地位，并對違反法律法規(guī)的各方行為進(jìn)行規(guī)范，它是實(shí)現(xiàn)協(xié)同應(yīng)急管理的基礎(chǔ)。（3）應(yīng)急管理信息。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)信息收集、受災(zāi)程度評估及資源需求預(yù)測等需要政府部門和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)共享，并為各部門提供決策依據(jù)，它是實(shí)現(xiàn)協(xié)同應(yīng)急管理的前提。（4）應(yīng)急管理資源。包含人力、物力、財(cái)力、技術(shù)等。加強(qiáng)應(yīng)急管理資源的共享和合理配置是實(shí)現(xiàn)地方政府和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)協(xié)同應(yīng)急管理的基本保障。

另外，在加強(qiáng)“協(xié)同—合作”的要素建設(shè)的同時(shí)，還需要在主體“協(xié)同”框架下建立“合作”運(yùn)行機(jī)制：（1）協(xié)同應(yīng)急管理的合作動(dòng)力機(jī)制。通過政令驅(qū)動(dòng)、利益驅(qū)動(dòng)等措施，促使受災(zāi)地方政府和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在協(xié)同應(yīng)急管理工作中各司其職并形成合力。（2）協(xié)同應(yīng)急管理的全周期合作運(yùn)行機(jī)制。通過完善組織結(jié)構(gòu)、優(yōu)化資源配置、暢通信息共享、高效決策制定以及應(yīng)急管理效果評估等環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)參與應(yīng)急管理的全周期協(xié)同。（3）協(xié)同應(yīng)急管理的合作約束機(jī)制。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)參與應(yīng)急管理體系建設(shè)的過程中必然需要通過開展農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)為應(yīng)急管理服務(wù)，這就需要政府對保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)加強(qiáng)監(jiān)管，監(jiān)督其經(jīng)營以及償付能力，從而切實(shí)有效的為群眾服務(wù)。通過對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的公司準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)經(jīng)營的事中及事后經(jīng)營監(jiān)管等，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)參與應(yīng)急管理體系建設(shè)的制度約束。（4）協(xié)同應(yīng)急管理的合作激勵(lì)機(jī)制。上文提到巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的屬性決定了其具有準(zhǔn)公共物品的特點(diǎn)，僅靠保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)很難承擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的損失，需要政府的引導(dǎo)與支持。因此，通過強(qiáng)制保險(xiǎn)形式或者加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠政策等手段，持續(xù)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)及其風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分散機(jī)制的建設(shè)，激勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)強(qiáng)化其社會(huì)責(zé)任意識(shí)，為政府應(yīng)急管理建設(shè)服務(wù)。

由此可見，“協(xié)同—合作”理論框架下的應(yīng)急管理是農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)參與災(zāi)害應(yīng)急管理體系建設(shè)的過程中，運(yùn)用政策工具、完善制度安排、優(yōu)化資源配置，通過發(fā)揮市場的優(yōu)勢提高應(yīng)急管理效率，最終形成應(yīng)急管理過程有序、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益最大、協(xié)同主體責(zé)任明確的現(xiàn)代應(yīng)急管理體制機(jī)制。這其實(shí)恰恰體現(xiàn)為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)參與災(zāi)害應(yīng)急管理體系建設(shè)的主體協(xié)同、應(yīng)急管理制度全周期過程參與與合作、價(jià)值建設(shè)等方面的完善。

5 “協(xié)同—合作”理論框架下農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)參與應(yīng)急管理體系建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑

5.1 完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)參與應(yīng)急管理體系的制度建設(shè)是實(shí)現(xiàn)“協(xié)同—合作”的保障

首先，完善管理體制機(jī)制，將農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)參與應(yīng)急管理體系建設(shè)工作制度化。一方面隨著巨災(zāi)保險(xiǎn)市場的發(fā)展和應(yīng)急管理能力建設(shè)現(xiàn)代化的需要，《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等文件需要進(jìn)一步修訂，以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要。當(dāng)前可以相關(guān)文件修訂為契機(jī)，加快農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)和應(yīng)急管理制度頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)進(jìn)文件，形成農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)參與應(yīng)急管理體系建設(shè)的制度基礎(chǔ)。二是加快農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)立法及制度建設(shè)。在巨災(zāi)保險(xiǎn)的立法方面，借鑒國際成熟的經(jīng)驗(yàn)，明確巨災(zāi)保險(xiǎn)為強(qiáng)制性保險(xiǎn)制度，不斷提高農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的覆蓋面。在巨災(zāi)保險(xiǎn)的財(cái)稅支持政策方面，對于參與巨災(zāi)保險(xiǎn)的企事業(yè)單位、居民個(gè)人給予保費(fèi)補(bǔ)貼。對保險(xiǎn)公司經(jīng)營的巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，免征企業(yè)所得稅或?qū)⑺枚惙颠€充實(shí)巨災(zāi)保障基金等。

其次，明確農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)參與應(yīng)急管理體系建設(shè)中的“協(xié)同—合作”角色。一方面，將農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)正式納入國家應(yīng)急協(xié)同治理機(jī)制建設(shè)中。從制度上確立保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在應(yīng)急治理機(jī)制的的地位，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)能夠與應(yīng)急管理部門、抗旱防汛救災(zāi)指揮部、衛(wèi)生應(yīng)急支部中心等部門積極合作，增強(qiáng)應(yīng)急協(xié)同治理能力。另一方面，將農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)參與應(yīng)急管理體系建設(shè)路徑寫入地方應(yīng)急協(xié)同治理方案中。當(dāng)前地方應(yīng)急治理預(yù)案中，雖然已經(jīng)涉及到保險(xiǎn)主體的參與，但是其具體參與方式、途徑仍然模糊，尚未細(xì)化。目前地方應(yīng)急治理預(yù)案中，常以“保險(xiǎn)”一詞進(jìn)行泛泛表述，缺乏對具體險(xiǎn)種、具體參與方式的分析安排。政府應(yīng)急管理預(yù)案應(yīng)當(dāng)包含并強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的作用，并在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、監(jiān)測、預(yù)警的防范機(jī)制，突發(fā)情況處理、災(zāi)害救護(hù)、人員救助應(yīng)對機(jī)制，災(zāi)后重建恢復(fù)機(jī)制等方面明確農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)參與應(yīng)急管理的具體工作。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)能夠在資金籌集、風(fēng)險(xiǎn)防范技術(shù)、救災(zāi)能力和經(jīng)驗(yàn)、災(zāi)害響應(yīng)機(jī)制等方面發(fā)揮自身優(yōu)勢，能夠在事前風(fēng)險(xiǎn)防范、事故賠付及其他社會(huì)管理職能方面發(fā)揮重要作用，因此政府應(yīng)當(dāng)重視農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)在應(yīng)急管理中的作用，細(xì)化應(yīng)急協(xié)同治理預(yù)案中的保險(xiǎn)策略，最終實(shí)現(xiàn)將農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)融入國家綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體系以及應(yīng)急管理體系建設(shè)的目標(biāo)，發(fā)揮保險(xiǎn)機(jī)制和應(yīng)急管理機(jī)制的作用，不斷提高各級政府應(yīng)急管理水平和治理能力的現(xiàn)代化水平。

再次，在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分散機(jī)制中構(gòu)建應(yīng)急管理新模式。一方面基于社會(huì)共治思想探討建設(shè)政府引導(dǎo)為前提、市場主體參與為路徑的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)應(yīng)急保障機(jī)制，即建立財(cái)政稅收政策支持、政府和市場主體共同參與籌資建設(shè)的多類型的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)應(yīng)急保障基金制度，包括按風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃分類的區(qū)域應(yīng)急保障基金、按災(zāi)害類別分類的應(yīng)急保障基金、風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃下不同地區(qū)地方性應(yīng)急保障基金和全國性應(yīng)急保障基金等。依托農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)大數(shù)據(jù)平臺(tái)對各類自然災(zāi)害應(yīng)急保障基金規(guī)模測算的結(jié)果，探索由政府相關(guān)部門成立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)應(yīng)急保障基金管理委員會(huì)，監(jiān)督并完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)應(yīng)急保障基金的籌集、發(fā)放與管理運(yùn)營機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)補(bǔ)償之后的超額補(bǔ)償（李林等，2018［17］），具體運(yùn)行機(jī)制如圖1 所示；另一方面需要研究并確定政府、農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)公司等多元主體應(yīng)急管理機(jī)制的整合，尤其是基于災(zāi)害大數(shù)據(jù)研究多元主體應(yīng)急保障資金支出的邊界及規(guī)模；研究滿足不同災(zāi)害地區(qū)需求的巨災(zāi)保險(xiǎn)、巨災(zāi)再保險(xiǎn)、巨災(zāi)應(yīng)急保障基金、巨災(zāi)債券等多層次農(nóng)業(yè)巨災(zāi)應(yīng)急保障機(jī)制銜接，進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)應(yīng)急保障的分散轉(zhuǎn)移機(jī)制。

圖1 農(nóng)業(yè)巨災(zāi)應(yīng)急保障基金運(yùn)行機(jī)制框架

5.2 強(qiáng)化農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)參與應(yīng)急管理體系建設(shè)的主體協(xié)同是實(shí)現(xiàn)“協(xié)同—合作”治理的關(guān)鍵

首先，優(yōu)化多部門農(nóng)業(yè)巨災(zāi)應(yīng)急管理的主體協(xié)同決策機(jī)制。應(yīng)急管理過程中涉及氣象、農(nóng)林、應(yīng)急、地震、保險(xiǎn)等多部門多主體的協(xié)同與合作。為解決政府的應(yīng)急管理決策和保險(xiǎn)主體風(fēng)險(xiǎn)保障各自為戰(zhàn)、各行其是，協(xié)同機(jī)制松散等問題，需要加強(qiáng)政府各部門和保險(xiǎn)主體在巨災(zāi)應(yīng)急管理范圍、時(shí)間、空間、力度等方面的協(xié)調(diào)與資源合理匹配，并根據(jù)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生發(fā)展的趨勢及變化規(guī)律，建立巨災(zāi)應(yīng)急管理的協(xié)同決策機(jī)制與動(dòng)態(tài)決策調(diào)整機(jī)制。

其次，明確政府和保險(xiǎn)主體協(xié)同應(yīng)急管理中的責(zé)任分工，增強(qiáng)協(xié)同治理韌性。政府部門在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)應(yīng)急管理制度建設(shè)中要發(fā)揮主導(dǎo)作用，引導(dǎo)市場主體規(guī)范化的開展農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。而對于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評估、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)勘查等方面應(yīng)該盡可能發(fā)揮保險(xiǎn)主體的技術(shù)和人才優(yōu)勢，委托具有資質(zhì)的保險(xiǎn)公司或者保險(xiǎn)公估公司完成，將應(yīng)急管理領(lǐng)域技術(shù)性、常規(guī)性和非政治性的管理職能剝離出來，交給市場主體完成。重點(diǎn)發(fā)揮政府的政策監(jiān)督職能、財(cái)政補(bǔ)貼職能等的作用，在應(yīng)急協(xié)同治理中做到各司其職，分工合作，減少職能重疊現(xiàn)象，增強(qiáng)協(xié)同治理的韌性。

再次，完善政府和保險(xiǎn)主體協(xié)同應(yīng)急管理中的合作機(jī)制，以合作切入點(diǎn)為突破口，實(shí)現(xiàn)“協(xié)同—合作”治理。加強(qiáng)應(yīng)急管理制度建設(shè)，減少農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失，這不僅是政府部門的行政責(zé)任，也關(guān)系到保險(xiǎn)公司的賠付水平，進(jìn)而影響保險(xiǎn)公司在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)中的經(jīng)營效益。因此，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)與政府應(yīng)急管理的協(xié)同，體現(xiàn)了保險(xiǎn)部門經(jīng)濟(jì)效益和政府部門社會(huì)效益目標(biāo)的一致性，整合了保險(xiǎn)部門的經(jīng)濟(jì)利益和政府部門的行政責(zé)任，因此，加強(qiáng)政府部門和保險(xiǎn)部門的合作非常必要。當(dāng)前找到各部門合作的切入點(diǎn)至關(guān)重要，協(xié)同合作初期可以以農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生發(fā)展規(guī)律為切入點(diǎn)，打破數(shù)據(jù)共享的障礙，建立多部門合作的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)研究與信息共享機(jī)制。重點(diǎn)加強(qiáng)保險(xiǎn)部門與測繪、氣象、地震、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門合作，推動(dòng)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)模型研究以及巨災(zāi)應(yīng)急管理協(xié)同合作機(jī)制的建設(shè)。后期可以再從各自的職能領(lǐng)域再繼續(xù)尋求協(xié)同合作。

5.3 實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)參與應(yīng)急管理的全周期過程管理是實(shí)現(xiàn)“協(xié)同—合作”治理的重點(diǎn)環(huán)節(jié)

首先，加強(qiáng)事前農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制建設(shè)，轉(zhuǎn)變觀念，從事后被動(dòng)應(yīng)急轉(zhuǎn)向事前主動(dòng)防治的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制建設(shè)轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)上的應(yīng)急管理集中體現(xiàn)在災(zāi)害的事中和事后環(huán)節(jié)，往往忽略事前風(fēng)險(xiǎn)管理，這就容易導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)管理方法的不完善和應(yīng)急管理機(jī)制的不健全，這也是當(dāng)前我國各類風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制建設(shè)的“通病”。完善的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理機(jī)制應(yīng)當(dāng)包括事前、事中、事后等多個(gè)環(huán)節(jié)，且各環(huán)節(jié)均發(fā)揮獨(dú)特的作用。事前農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理有助于減低災(zāi)害損失，事中農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理有助于積極應(yīng)對災(zāi)害并減輕災(zāi)害損失，事后農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理有助于災(zāi)后救助和重建。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)應(yīng)當(dāng)從重視事中應(yīng)對和事后恢復(fù)，向事前、事中、事后協(xié)同應(yīng)對轉(zhuǎn)變。因此，在應(yīng)急管理中提前布局事前農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理機(jī)制很有必要。布局事前農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，就是要強(qiáng)化事前風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理能力、發(fā)揮事前風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理職能。一方面，加強(qiáng)事前農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理的重視程度，強(qiáng)化底線思維和預(yù)防意識(shí)。另一方面，強(qiáng)化事前風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理能力，科學(xué)建設(shè)事前風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。強(qiáng)大的事前風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理能力是風(fēng)險(xiǎn)防范的必要力量保障，但是事前風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理能力建設(shè)具有時(shí)間長、規(guī)模大、難度強(qiáng)、見效慢等特點(diǎn)，即便是農(nóng)林、氣象、地震等相關(guān)政府部門和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)自身均擁有一定的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)和科學(xué)的防范技術(shù)，仍然不足以形成強(qiáng)大的事前風(fēng)險(xiǎn)防范能力。因此，需要基于大數(shù)據(jù)平臺(tái)研究巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)自身特有的規(guī)律，如風(fēng)險(xiǎn)匯聚規(guī)律和風(fēng)險(xiǎn)傳遞規(guī)律等，為政府應(yīng)急保障資金支出水平、保險(xiǎn)產(chǎn)品費(fèi)率厘定、應(yīng)急保障基金籌集規(guī)模等提供依據(jù)。同時(shí)，事前農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理應(yīng)當(dāng)注重科學(xué)性。事前風(fēng)險(xiǎn)管理固然重要，但是對于不同地區(qū)和行業(yè)，其事前風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理建設(shè)的重點(diǎn)和內(nèi)容仍然存在差異。因此，應(yīng)當(dāng)科學(xué)建設(shè)事前風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急防范機(jī)制。例如，對于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)與相關(guān)機(jī)構(gòu)開展合作，投入更多遙感、數(shù)字化、模型預(yù)測等技術(shù)手段，對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行提前模擬，加強(qiáng)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，防范巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。

其次，建立和完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制。突發(fā)事件往是由其風(fēng)險(xiǎn)因素集中爆發(fā)的體現(xiàn)，可以探索建立由政府部門參與、保險(xiǎn)主體處于關(guān)鍵地位的應(yīng)急管理風(fēng)險(xiǎn)評級評估制度。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評級與評估是對項(xiàng)目可能存在的風(fēng)險(xiǎn)因素、種類、影響等進(jìn)行綜合評價(jià)，從而確定整體風(fēng)險(xiǎn)水平。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)與評估制度直接影響著風(fēng)險(xiǎn)保障效果。一方面要嚴(yán)格農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評級與災(zāi)害評估的流程，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評級評估結(jié)果的運(yùn)用。例如：對于風(fēng)險(xiǎn)評級評估結(jié)果加以重視，發(fā)揮農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評級評估結(jié)果的“指導(dǎo)作用”，積極科學(xué)處理風(fēng)險(xiǎn)因素，抓住風(fēng)險(xiǎn)征兆，降低風(fēng)險(xiǎn)損失。另一方面要探索可能性風(fēng)險(xiǎn)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評估范圍。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評估應(yīng)當(dāng)提高“預(yù)知能力”，避免風(fēng)險(xiǎn)評估“盲區(qū)”，擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)評估覆蓋范圍，防范巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生（賴先進(jìn)，2020［18］）。

再次，繼續(xù)推動(dòng)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)及巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分散機(jī)制建設(shè)，在應(yīng)急管理的全周期中促進(jìn)政府救災(zāi)資金和保險(xiǎn)資金的整合。一方面，不僅要發(fā)揮保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償職能，更要進(jìn)一步發(fā)揮保險(xiǎn)的資金融通功能，可以引導(dǎo)保險(xiǎn)資金向工程性農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)項(xiàng)目流動(dòng)，加強(qiáng)應(yīng)對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)的預(yù)防能力。另一方面，通過財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼政策和稅收優(yōu)惠政策，推動(dòng)前文提到的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)再保險(xiǎn)等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分散機(jī)制建設(shè)，將政府救災(zāi)資金中的一部分通過財(cái)稅支持政策轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)應(yīng)急管理基金，通過農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移分散機(jī)制實(shí)現(xiàn)對政府救災(zāi)資金的放大效應(yīng)。這樣既能減輕政府財(cái)政壓力，又能提高巨災(zāi)應(yīng)急保障效果。

5.4 建設(shè)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)參與應(yīng)急管理體系的同向價(jià)值是實(shí)現(xiàn)“協(xié)同—合作”治理的目標(biāo)

首先，強(qiáng)化保險(xiǎn)主體的社會(huì)責(zé)任意識(shí)。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)建設(shè)應(yīng)跳出應(yīng)急保障的補(bǔ)償思想，樹立以人民為中心的理念。一方面災(zāi)害應(yīng)急管理更強(qiáng)調(diào)全民預(yù)防，建立災(zāi)害損失分散轉(zhuǎn)移機(jī)制，減少對政府的依賴，樹立保險(xiǎn)主體服務(wù)社會(huì)、為民服務(wù)的理念；另一方面，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)市場主體從被動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品資源提供者向主動(dòng)應(yīng)急管理參與者、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理者轉(zhuǎn)變等，體現(xiàn)保險(xiǎn)主體的社會(huì)責(zé)任。

其次，推動(dòng)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)向綜合民生保障轉(zhuǎn)變，從僅僅注重農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品的經(jīng)營效益向以注重社會(huì)綜合效益轉(zhuǎn)變。一方面推動(dòng)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品升級。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品從單一風(fēng)險(xiǎn)保障產(chǎn)品、綜合巨災(zāi)保險(xiǎn)向?yàn)?zāi)害綜合民生保險(xiǎn)產(chǎn)品轉(zhuǎn)變的過程中，要從制度層面構(gòu)筑起堅(jiān)實(shí)的民生保障網(wǎng)，防范“因?yàn)?zāi)返貧”和“因?yàn)?zāi)致貧”。另一方面，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)中要進(jìn)一步細(xì)化農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的運(yùn)行模式，明確保費(fèi)補(bǔ)貼機(jī)制以及政府推動(dòng)等措施。在政府引導(dǎo)下，制訂出臺(tái)配套政策法規(guī)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益為主要目標(biāo)，指導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的實(shí)施與運(yùn)行。

再次，在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)理賠中，可以建立多方參與的理賠協(xié)商機(jī)制。為了減少巨災(zāi)理賠的輿論影響，可啟用人性化特色賠付程序，在充分考慮風(fēng)險(xiǎn)水平、法律法規(guī)、社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，以保險(xiǎn)主體為核心建立政府部門、社會(huì)組織等多方參與的理賠協(xié)商機(jī)制，對于特殊疑難賠款，體現(xiàn)人本理念，體現(xiàn)企業(yè)社會(huì)責(zé)任，盡快恢復(fù)社會(huì)生產(chǎn)生活。另外，對于民生綜合巨災(zāi)保險(xiǎn)實(shí)施過程中針對財(cái)產(chǎn)損失和人身傷亡補(bǔ)償?shù)囊?guī)定可以在實(shí)踐中靈活應(yīng)用。例如：災(zāi)害損失補(bǔ)償過程中可以奉行“先人后財(cái)”的補(bǔ)償理念，先將有限的保障資金用于人身傷亡的補(bǔ)償，或者在必要時(shí)刻動(dòng)用財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償?shù)馁Y金用于人身傷亡的救治，在確保民生綜合巨災(zāi)保險(xiǎn)整體保障水平不變的情況下體現(xiàn)治病救人的以人為本理念。

總之，在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)參與應(yīng)急管理體系建設(shè)的過程中要注重公共價(jià)值建設(shè)，提高保險(xiǎn)市場主體的社會(huì)責(zé)任意識(shí)，奉行以人為本的理念，實(shí)現(xiàn)社會(huì)綜合效益的提升。在保險(xiǎn)自身業(yè)務(wù)發(fā)展的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)與政府應(yīng)急管理的價(jià)值同向。