關(guān)于科研事業(yè)單位全面實施預(yù)算績效管理的思考

任 佩 中國科學(xué)院國家授時中心

引言

科研事業(yè)單位屬于國家行政部門，為人民群眾提供服務(wù)。預(yù)算績效管理具有戰(zhàn)略性、“標(biāo)桿”性等特征，科研單位實施預(yù)算績效管理是時代的必然要求，有利于提升科研事業(yè)單位的整體績效水平、激發(fā)科研人員的創(chuàng)新活力。自從提出預(yù)算績效管理概念以來，各科研事業(yè)單位對其逐漸加深認(rèn)識，健全的預(yù)算績效管理可以確?？蒲薪?jīng)費的合理使用，提高科研項目的執(zhí)行效益，促進(jìn)科研單位穩(wěn)步發(fā)展。近幾年來，科研事業(yè)單位雖然進(jìn)一步加強(qiáng)了預(yù)算績效管理的實施力度，逐漸完善績效管理體系，但依然有許多問題亟待解決。

一、預(yù)算績效管理相關(guān)概述

預(yù)算績效是事業(yè)單位投入預(yù)算資金所得的成果或產(chǎn)出的統(tǒng)稱，是政府制定預(yù)算計劃，根據(jù)自身職能以及計劃制定具體預(yù)算方案，并在成本效益分析的前提下，預(yù)估執(zhí)行方案所需費用支出的一種預(yù)算編制，是把財政資源分配與績效管理相結(jié)合的預(yù)算體系?？冃Ч芾韺?zhí)行過程與成果共同考量，目標(biāo)在于實現(xiàn)預(yù)算結(jié)果和效率，在預(yù)算績效實施過程中，各單位作為經(jīng)濟(jì)運行體系中的組成部分，不僅要獲得經(jīng)濟(jì)效益、社會效益，還要完成為公共服務(wù)的社會使命。

預(yù)算績效管理具有戰(zhàn)略性，必須以事業(yè)單位戰(zhàn)略為出發(fā)點；具有系統(tǒng)管理性，其本身是一個成體系的機(jī)制化控制過程；具有“標(biāo)桿”性，為單位日常財務(wù)、業(yè)務(wù)收支活動提供控制標(biāo)準(zhǔn)；具有優(yōu)化資源配置性，將有限資源整合、分配，以達(dá)到資源使用率最大化[1]。

二、科研事業(yè)單位實施預(yù)算績效管理的重要性

(一)有助于提高整體績效水平

科研事業(yè)單位將單位收支預(yù)算全面納入績效管理，根據(jù)其自身研究創(chuàng)新的職責(zé)，構(gòu)建全面嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目冃гu價體系，評估單位整體情況及科研業(yè)務(wù)執(zhí)行效果，評估結(jié)果為后續(xù)預(yù)算安排提供參考作用，不僅有助于發(fā)現(xiàn)科研事業(yè)單位整體運行過程中存在的問題，以便及時改善和調(diào)整，還可以發(fā)掘并提升自身優(yōu)勢，使單位的整體績效水平不斷提高。

(二)有助于激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力

為全面實施科研事業(yè)單位預(yù)算績效管理，國家在科研成果轉(zhuǎn)化、內(nèi)部管理、分配薪酬、崗位設(shè)置等方面提出了一系列政策，進(jìn)一步擴(kuò)大了單位及工作人員的自主權(quán)，比如，單位可以根據(jù)國家需求自主增加、變更或取消單位內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，可以自主決定預(yù)算編制、儀器采購，擴(kuò)大了項目預(yù)算調(diào)整及技術(shù)研究方向的調(diào)劑權(quán)等多項措施，極大地減輕了工作人員的負(fù)擔(dān)，提高了科研人員工作積極性與創(chuàng)新活力，從而使其研究出更好的科技成果，為人民群眾提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)[2]。

三、科研事業(yè)單位預(yù)算績效管理中存在的問題

(一)對預(yù)算績效管理缺乏認(rèn)識

其一，目前大多數(shù)科研事業(yè)單位人員對預(yù)算績效管理認(rèn)識不足，認(rèn)為這只是財務(wù)部門的工作，與自身并不相關(guān)，只是確?？蒲薪?jīng)費支出可以順利報銷，并不關(guān)注績效管理，預(yù)算績效管理處于邊緣化地位。同時，因為單位對預(yù)算績效管理不夠重視，缺乏深入研究，只重視項目結(jié)果，忽視項目過程，重視科研費用支出，輕視科研工作績效，沒有設(shè)立預(yù)算績效目標(biāo)和相關(guān)制度，導(dǎo)致無法為預(yù)算績效工作開展指引方向。并且對資金的使用情況缺少規(guī)劃，對資金使用過程缺少監(jiān)管，無法保障資金分配的合理性和科學(xué)性。

其二，部分科研事業(yè)單位由于缺乏預(yù)算績效管理實施相關(guān)經(jīng)驗，因此在具體實施過程中，常照搬其他單位的預(yù)算績效管理模式，這導(dǎo)致預(yù)算績效管理工作與單位實際發(fā)展不適應(yīng)，從而造成預(yù)算績效管理失效，甚至導(dǎo)致單位管理失序。

其三，一些科研事業(yè)單位雖然建立了預(yù)算績效管理制度，但機(jī)制尚不完善，且只在特定時間或需要時才實施預(yù)算績效管理，使預(yù)算績效管理難以融入日常工作，與單位運行相脫節(jié)，難以形成完整體系，這樣的預(yù)算績效管理無法發(fā)揮其應(yīng)有作用，并不是全面的預(yù)算績效管理，容易與一般的預(yù)算管理混淆[3]。

(二)績效、預(yù)算管理融合程度有待加深

在國資委要求事業(yè)單位全面績效管理后，其對事業(yè)單位的項目預(yù)算進(jìn)行了績效管理，設(shè)立了指標(biāo)庫和指標(biāo)值，對指標(biāo)進(jìn)行了細(xì)化與量化，防止績效指標(biāo)設(shè)置過于籠統(tǒng)績效目標(biāo)過于隨意，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行難以進(jìn)行。其一，大多科研事業(yè)單位預(yù)算編制工作與預(yù)算目標(biāo)確立工作之間存在一定時間差，當(dāng)編制預(yù)算時，單位的下半年工作任務(wù)、要點還未確定，從而使預(yù)算、績效管理脫節(jié)，導(dǎo)致預(yù)算編制不準(zhǔn)確，缺少實用性。其二，部分科研事業(yè)單位只注重于預(yù)算編制，而績效目標(biāo)的設(shè)立不夠細(xì)致，只是科研項目預(yù)算的“附屬物”，對項目執(zhí)行前和執(zhí)行過程中管理較弱，沒有將績效管理完全融入預(yù)算管理中。

(三)預(yù)算編制不科學(xué)

我國大部分科研事業(yè)單位在預(yù)算管理上認(rèn)識不足，科研經(jīng)費與實際需要相差較大的情況。科研事業(yè)單位的科研項目申報工作，多是由對預(yù)算編制不了解的科研部門負(fù)責(zé)，而對財務(wù)預(yù)算編制了解透徹的財務(wù)部門卻很少參與其中，導(dǎo)致科研活動預(yù)算編制不科學(xué)，經(jīng)常出現(xiàn)經(jīng)費申報不合理，或預(yù)算績效目標(biāo)和實際績效不對應(yīng)情況。另外，因為科研人員專注于科研工作，具備專業(yè)的科研知識，而對財務(wù)知識并不了解，有一定的專業(yè)局限性，科研活動預(yù)算編制階段缺少財務(wù)部門的統(tǒng)籌，容易導(dǎo)致財政資金使用不合理，甚至出現(xiàn)違規(guī)使用情況。這容易影響科研項目的開展以及后續(xù)的項目資金審批工作，給科研單位的順利運行帶來阻礙。

(四)預(yù)算績效方法單一，指標(biāo)難以量化

目前我國部分科研事業(yè)單位在實際應(yīng)用中，都缺少合理、有效的方法，部分單位仍然沿用傳統(tǒng)的人工記錄管理模式，嚴(yán)重阻礙了預(yù)算績效管理的實施效率和工作質(zhì)量，影響了單位整理管理水平的提升。

此外，部分科研事業(yè)單位指標(biāo)設(shè)置不合理，覆蓋范圍較小，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，量化指標(biāo)的方法較為單一，這些情況的存在會降低事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理的執(zhí)行質(zhì)量與效果。對比預(yù)算管理，績效管理可以更深入地整合單位各項資源，對其進(jìn)行合理配置并使用，若是未能做好績效指標(biāo)的確立，并進(jìn)行合理的細(xì)化與量化，則會導(dǎo)致預(yù)算績效結(jié)果缺乏準(zhǔn)確性，甚至?xí)诡A(yù)算績效管理失去意義。

(五)管理技術(shù)落后，效果不佳

一方面，大多科研事業(yè)單位將注意力都集中在科研工作上，對財務(wù)信息化不夠重視，使信息化技術(shù)與財務(wù)工作不能很好的進(jìn)行融合，信息化應(yīng)用程度較低，管理技術(shù)落后[4]。另一方面，許多科研事業(yè)單位由于經(jīng)費主要來源于政府撥款、財政補(bǔ)貼等，導(dǎo)致內(nèi)部管理規(guī)范性不高，并且，科研事業(yè)單位信息化發(fā)展仍在初級階段，每個單位發(fā)展程度不同，財務(wù)部門往往只注重運用信息化系統(tǒng)進(jìn)行財務(wù)核算，忽視了財務(wù)管理。較多單位仍舊沿用以前的財務(wù)考核系統(tǒng)，甚至只通過計算機(jī)辦公軟件進(jìn)行預(yù)算績效考核，使科研單位財務(wù)管理信息化系統(tǒng)應(yīng)用較為落后，無法滿足預(yù)算績效管理的需求。

四、科研事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算績效管理的有效措施

(一)正確認(rèn)識預(yù)算績效管理

第一，科研事業(yè)單位管理人員應(yīng)正確認(rèn)識預(yù)算績效管理，通過實地走訪、上網(wǎng)課等方式學(xué)習(xí)國內(nèi)外先進(jìn)的預(yù)算績效管理理念，充分意識到其對單位預(yù)算管理、資金使用效益等方面的重要作用，進(jìn)而在單位內(nèi)部加強(qiáng)宣傳，提高全體職員對預(yù)算績效管理的認(rèn)知度以及重視程度，使單位全員參與到這項工作中來。并且要制定預(yù)算績效管理相關(guān)制度，明確預(yù)算績效目標(biāo)，調(diào)整計劃，組織成立預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)預(yù)算績效工作，確保預(yù)算績效工作執(zhí)行并落實到位，合理規(guī)劃政府財政支出，提高單位管理水平。

第二，科研事業(yè)單位不能生搬硬套其他單位的預(yù)算績效體系，應(yīng)根據(jù)本單位情況，構(gòu)建合理可行的管理體系。單位應(yīng)與其他有完善預(yù)算績效管理體系的單位建立良好協(xié)作關(guān)系，派人進(jìn)行交流學(xué)習(xí)，深入了解其預(yù)算績效運行模式及發(fā)揮的積極作用，再結(jié)合自身單位情況進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷呐c調(diào)整，制定適合單位發(fā)展的預(yù)算績效體系。另外，也可引進(jìn)專業(yè)機(jī)構(gòu)，對單位情況進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)查，單位相關(guān)負(fù)責(zé)人與其保持及時對接，各部門積極配合，根據(jù)單位運營情況建立適合單位發(fā)展的預(yù)算績效體系，并在實踐過程中不斷完善，確保發(fā)揮預(yù)算績效管理應(yīng)有的作用。

第三，科研單位建立完善的預(yù)算績效管理制度后，除了加強(qiáng)財務(wù)人員的相關(guān)知識培訓(xùn)，還需對其執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督考核，確保預(yù)算績效管理融入到日常工作中，以發(fā)揮預(yù)算績效管理實效。單位需制定合理的考核機(jī)制，結(jié)合獎懲制度，明確各崗位職責(zé)，將員工薪酬、晉升等與績效執(zhí)行情況掛鉤，通過嚴(yán)格考核，審查預(yù)算績效目標(biāo)完成情況，保障預(yù)算績效管理工作的有效落實[5]。

(二)一體化實現(xiàn)績效、預(yù)算管理融合

第一，在確保有限資金利用率最大化和科研項目保質(zhì)保量的前提下，加強(qiáng)單位內(nèi)部管理，圍繞工作重點，對單位自上而下進(jìn)行梳理，完善預(yù)算管理程序，合理應(yīng)用財政資金，有預(yù)算目標(biāo)和規(guī)劃，才能確定指標(biāo)和方案，將預(yù)算目標(biāo)貫穿于科研項目執(zhí)行全過程。第二，要劃分責(zé)權(quán)，項目負(fù)責(zé)人與財務(wù)部門應(yīng)共同負(fù)責(zé)項目預(yù)算績效目標(biāo)的確立、預(yù)算經(jīng)費申報、執(zhí)行等方面工作，落實績效評價的應(yīng)用效果。

(三)完善預(yù)算編制工作

科研事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)對預(yù)算編制工作的重視，根據(jù)單位項目計劃和主要研究方向進(jìn)行系統(tǒng)、全面地規(guī)劃，確定符合單位發(fā)展情況的整體預(yù)算績效目標(biāo)和具體的科研項目預(yù)算績效目標(biāo)。科研項目績效目標(biāo)要能夠細(xì)化、量化，做到貼合實際，具有實際操作性，并且可以進(jìn)行審核、監(jiān)督及評價。單位應(yīng)根據(jù)國家財政法規(guī)及相關(guān)經(jīng)費管理制度，規(guī)范預(yù)算編制程序，使科研項目預(yù)算編制更加科學(xué)、合理。比如，在預(yù)算編制前調(diào)動單位各部門負(fù)責(zé)人積極參與預(yù)算，通過財務(wù)部門、科研部門以及其他部門共同配合，對要上報的科研項目進(jìn)行全面績效評估和規(guī)劃。評估應(yīng)遵守公平公正、成本效益、科學(xué)合理等原則，并對科研項目績效目標(biāo)的合理性、項目開展的必要性、項目執(zhí)行的可行性等通過合理的方法進(jìn)行協(xié)商溝通，確保預(yù)算編制的科學(xué)性與正確性。在進(jìn)行編制預(yù)算時，需要單位各部門積極配合，與財務(wù)人員、科研人員共同展開預(yù)算編制工作，確?？蒲谢顒痈鳝h(huán)節(jié)收支都納入預(yù)算范疇，實現(xiàn)績效管理全面覆蓋。

(四)優(yōu)化預(yù)算績效方法，量化、細(xì)化指標(biāo)

科研事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)單位管理現(xiàn)狀，對現(xiàn)有績效管理方法進(jìn)行完善和創(chuàng)新，淘汰傳統(tǒng)人工記錄管理方法，將互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)融入單位管理中，有效提升預(yù)算績效管理水平，以實現(xiàn)科研單位精細(xì)化管理。

在預(yù)算績效工作開展時，可根據(jù)影響績效因素，合理擴(kuò)大績效指標(biāo)覆蓋范圍，確保指標(biāo)設(shè)置更加具有科學(xué)性和實用性。對單位資源支出歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行整合分析，確定主要消耗資源，逐個分析支出明細(xì)，確定主要影響指標(biāo)和次要影響指標(biāo)以及影響程度逐級遞減的其他指標(biāo)，并對其變化加以區(qū)分、重視，以便預(yù)算績效指標(biāo)實現(xiàn)精細(xì)化。并且，通過多種方式對指標(biāo)進(jìn)行分析、調(diào)整，增加指標(biāo)數(shù)量，代入實際數(shù)據(jù)對比擇優(yōu)，使指標(biāo)體系設(shè)置更科學(xué)，確保指標(biāo)更準(zhǔn)確地反映預(yù)算績效管理工作情況。

(五)加強(qiáng)信息建設(shè)，落實管理效果

信息技術(shù)為單位績效管理工作的開展提供技術(shù)支持，既能幫助管理工作高效進(jìn)行，又能通過信息平臺進(jìn)行及時反饋，促進(jìn)科研事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制。首先，在實際財務(wù)工作中，科研事業(yè)單位人員要樹立正確的管理觀念，認(rèn)識到信息化建設(shè)對單位加強(qiáng)內(nèi)部管理的重要性，運用信息化管理系統(tǒng)平臺，和單位各部門保持順暢溝通，以便更好地展開合作，實現(xiàn)信息共享。其次，單位要更進(jìn)一步利用信息系統(tǒng)，不只是運用會計核算功能，還要深挖其財務(wù)管理功能，對單位內(nèi)部資源進(jìn)行統(tǒng)籌，合理分配各科研項目資源，降低預(yù)算績效管理成本。最后，通過運用信息化平臺，逐步將績效管理理念融入到單位管理和決策中。使員工可以通過系統(tǒng)終端查找到自己想要的信息，如個人信息、薪資待遇等，給員工帶來便利的同時，也促使全員參與信息化建設(shè)，對財政資金預(yù)算績效管理起到了一定的監(jiān)督作用，有助于落實績效管理效果。

五、結(jié)語

綜上所述，科研事業(yè)單位全面實施預(yù)算績效管理，有助于提升單位管理水平，緩解國家財政壓力，因此，科研事業(yè)單位應(yīng)樹立正確理念，重視預(yù)算績效管理、實現(xiàn)績效與預(yù)算管理一體化融合、完善預(yù)算編制工作、優(yōu)化預(yù)算績效方法，并量化、細(xì)化指標(biāo)、加強(qiáng)信息建設(shè)，落實管理效果，從而為國家科技發(fā)展貢獻(xiàn)力量，提高公共服務(wù)質(zhì)量?！?/p>