中小銀行金融風險如何防范化解？

羅志恒　原野

防范化解重大風險在統(tǒng)籌發(fā)展與安全的背景下尤為重要，當前中國經(jīng)濟面臨的風險除了房地產(chǎn)風險、地方政府債務風險之外，金融風險已成為不容忽視的重要領域，防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風險已成為今后一段時期內(nèi)金融工作的重要任務，必須予以高度關注。

從金融風險形勢看，政府、企業(yè)、居民均存在金融風險隱患，房地產(chǎn)和地方城投債務直接影響金融機構資產(chǎn)的質(zhì)量，同時影子銀行、中小銀行風險等都是需要重點關注的領域。

由于中小銀行風險不僅關乎基層群眾財產(chǎn)安全，更影響整個金融體系安全。包商銀行、錦州銀行等信用風險事件和河南村鎮(zhèn)銀行事件，都頗為令人關注。我國從頂層設計和政策層面對中小銀行風險問題高度重視，今年的《政府工作報告》明確指出“一些中小金融機構風險暴露”，4月底召開的中共中央政治局會議再度強調(diào)“要有效防范化解重點領域風險，統(tǒng)籌做好中小銀行、保險和信托機構改革化險工作”。

中國的中小銀行是指除工、農(nóng)、中、建、交、郵儲及全國性股份制商業(yè)銀行以外的商業(yè)銀行，包括城商行、農(nóng)商行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)信社、民營銀行和村鎮(zhèn)銀行等銀行業(yè)金融機構。中小銀行在銀行業(yè)中的數(shù)量占比已超九成，國家金融監(jiān)督管理總局數(shù)據(jù)顯示，2022年末，中國銀行業(yè)金融機構共計4567家，若剔除信托公司、金融租賃公司等其他金融機構，中小銀行法人機構數(shù)量占比達98.5％。

這些中小銀行立足當?shù)亟?jīng)濟，憑借“人熟、面廣、點多”的特質(zhì)，在服務地方經(jīng)濟建設、落實普惠金融和“三農(nóng)”等領域發(fā)揮著重要作用。

然而，不可否認的是，目前一些中小銀行在發(fā)展經(jīng)營過程中也聚集了較多風險，2019年起，個別城商行、部分地區(qū)的村鎮(zhèn)銀行接連曝出風險事件。如：包商銀行（由“明天系”控股）等城商行被民營資本“掏空”，侵害儲戶和其他股東權益。“明天系”在2005年～2019年的15年間，通過注冊209家空殼公司，以347筆借款的方式套取信貸資金，形成的占款高達1560億元，且全部成了不良貸款。再如：河南等地的村鎮(zhèn)銀行出現(xiàn)“取款難”問題，源于缺乏規(guī)范的公司治理，以及銀行通過互聯(lián)網(wǎng)平臺推介、異地斂存、線上吸儲放大了風險。此外，村鎮(zhèn)銀行、監(jiān)管系統(tǒng)均出現(xiàn)金融腐敗現(xiàn)象。

同樣值得關注的是，部分地方政府在扭曲政績觀的引導下，不當干涉當?shù)劂y行業(yè)務，抬高隱性負債。長期與房地產(chǎn)和地方融資平臺高度綁定的中小銀行承擔了較多隱性債務，無法有效地實現(xiàn)模式轉變、職能轉換，并不斷積蓄風險。

上述風險事件集中反映出中小銀行艱難的經(jīng)營現(xiàn)狀。總結來看，中小銀行整體呈“量多質(zhì)弱”的特點，較國有大行和股份行而言，中小銀行盈利能力普遍較弱，抗風險能力較低，風險抵補能力弱，且高風險機構聚集。根據(jù)央行公布的2022年四季度金融機構評級結果，高風險銀行346家，城商行、農(nóng)合機構（包括農(nóng)商行、農(nóng)合行、農(nóng)村信用社）和村鎮(zhèn)銀行的數(shù)量分別為16家、202家和112家，占比高達95.4％。中小銀行一方面資產(chǎn)質(zhì)量偏差，城商行、農(nóng)商行的不良貸款率分別為1.90％和3.25％，高于商業(yè)銀行的平均水平（1.62％）；另一方面，能夠承擔損失的自有資金較少，資本充足率顯著低于國有大行和股份行。

當然，對中小銀行也不能一概而論，事實上中小銀行的實力和公司治理分化嚴重，江蘇銀行、北京銀行等已成為中國系統(tǒng)性重要銀行，而河南、遼寧等地的農(nóng)商行、村鎮(zhèn)銀行風險事項逐漸暴露。

中小銀行的風險積聚主要來自于宏觀環(huán)境和微觀經(jīng)營兩個方面。

宏觀方面，中國經(jīng)濟內(nèi)部面臨增速換擋，外部面臨全球經(jīng)濟下行和美對華打壓的風險挑戰(zhàn)。短期看當前總體處于疫后恢復階段，但恢復的基礎不牢，仍有下行壓力。投資、消費等需求不足直接影響中小銀行的信貸需求和資產(chǎn)質(zhì)量，降息支持實體經(jīng)濟的政策加劇息差縮窄，經(jīng)濟轉型升級期的房地產(chǎn)風險對中小銀行亦產(chǎn)生較大壓力。

中小銀行在微觀經(jīng)營方面，則存在“四個弱勢”，加劇風險聚集：

一是分散經(jīng)營能力較弱。中小銀行服務本地經(jīng)濟的定位，以及《商業(yè)銀行法（修改建議稿）》對中小銀行跨地域或綜合化展業(yè)的嚴格限制，天然導致中小銀行業(yè)務的區(qū)域結構、行業(yè)結構更集中，客戶集中度也更高，分散經(jīng)營風險能力較弱。尤其是地處產(chǎn)業(yè)結構單一或經(jīng)濟欠發(fā)達區(qū)域的中小銀行，相關產(chǎn)業(yè)的大客戶一旦發(fā)生逾期、違約等問題，將對中小銀行的信貸資產(chǎn)質(zhì)量和盈利能力產(chǎn)生較大沖擊。中西部及東北地區(qū)銀行經(jīng)營壓力較大，而長三角地區(qū)的城、農(nóng)商行業(yè)績堅韌，就是最好的例證。

二是自身造血能力偏弱。近年來，國有大型銀行業(yè)務下沉，擠占了中小企業(yè)盈利空間。如：2023年6月末，國有大型商業(yè)銀行普惠小微企業(yè)貸款余額10.7萬億元，占比從2020年年末的31.7％上升至39.1％，而城商行占比從14.5％下降至13.5％、農(nóng)村金融機構占比從33.9％下降至28.7％。此外，中小銀行的規(guī)模紅利弱化，2022年起其資產(chǎn)擴張速度明顯弱于大型商業(yè)銀行。中小銀行還存在負債經(jīng)營能力較弱的問題，隨著凈息差收窄期，國有大行紛紛轉向負債端成本控制，如利用數(shù)字化、平臺化經(jīng)營拓展結算資金，發(fā)揮托管優(yōu)勢，吸引大量低成本資金，而這是中小銀行難以實現(xiàn)的。另外，中小銀行資本補充壓力大，非上市中小銀行只能通過發(fā)行二級資本債、地方政府專項債等方式補充資本。而資本市場表現(xiàn)疲軟，導致大型銀行也紛紛轉向二級資本債市場，抬高了中小銀行發(fā)債的成本。

三是風險管理能力較弱。中小銀行內(nèi)控制度相對薄弱，缺少風險管理人才，風險管理技術和工具不足，導致中小銀行在風險識別和預警反應等方面較為落后。此外，部分中小銀行為了追求利潤，偏離存貸主業(yè)，盲目拓展業(yè)務，負債端依賴短期同業(yè)負債，通過資產(chǎn)端期限錯配到投資業(yè)務中，加劇了流動性風險。2023年半年報數(shù)據(jù)顯示，上市中小銀行貸款占總資產(chǎn)比重的平均值（53.7％）顯著低于國有大行及股份行的平均水平（57.5％）。

四是公司治理能力薄弱?！叭龝粚印钡墓局卫斫Y構徒有其形；股權結構失衡，股東治理問題突出。

在去年央行發(fā)布的《地方金融監(jiān)督管理條例（草案征求意見稿）》已經(jīng)厘清了央地金融監(jiān)管關系的基礎上，中小銀行風險的化解處置，核心原則是分類施策，平衡好市場力量和行政力量的關系。

銀行風險的處置措施分為最后貸款人措施（流動性支持）、存款擔保措施、行政接管措施三類行政性措施，以及自我救助措施、同業(yè)互救措施兩類市場化措施。其一，對系統(tǒng)性影響較小的銀行，強調(diào)市場力量優(yōu)先，采取市場化措施，防止道德風險。當其出現(xiàn)流動性風險但資可抵債時，盡量安排其進行自救，鼓勵中小銀行引入AMC等不良資產(chǎn)服務商，壓實股東責任，適時適量地進行一定流動性支持等。而無法恢復常態(tài)且財務狀況持續(xù)惡化的機構，應堅決加速市場出清，實現(xiàn)供給側優(yōu)化。其二，針對影響較大銀行，應以行政主導模式為主，強調(diào)及時介入和單一機構決策。

此外，要大力推動合并重組。在合并重組過程中應重點明確重組目的：以化解風險為主要目的的，應重點考慮合并重組過程中對不良資產(chǎn)的處理；以謀求發(fā)展為主要目的的，應對銀行發(fā)展現(xiàn)狀進行充分分析，為新銀行制定一套特色化發(fā)展戰(zhàn)略。

目前，央行已精準處置了多起中小銀行風險，政策經(jīng)驗豐富，而對于中小銀行風險首先應側重于預防，尚有可優(yōu)化空間。其核心原則是“扶優(yōu)限劣”，提高優(yōu)質(zhì)中小銀行的造血能力、抗風險能力等。除了保持銀行業(yè)整體具有合理的利潤空間和凈息差水平外，具體應包括以下幾方面：

鼓勵中小銀行重塑服務地方經(jīng)濟、服務中小企業(yè)、服務本地市民的戰(zhàn)略定位，走特色化、差異化發(fā)展之路。中國經(jīng)濟最大的特征就是多重二元結構，城市與鄉(xiāng)村、沿海與內(nèi)地、北方與南方等，這意味著必須要有差異化的金融體系來承接差異化的金融需求，中小銀行的價值和發(fā)展空間長期存在。鑒于此，應鼓勵中小銀行推廣線下化、非標準化為主的服務模式，通過線下與客戶的高頻溝通，增強客戶粘性，減少信息不對稱的問題。例如，江浙滬地區(qū)的臺州銀行、泰隆銀行等，依靠線下高成本有效解決信息不對稱問題，保持了較低的不良率，節(jié)省了風險成本。還需鼓勵中小銀行集中資源，圍繞一兩個產(chǎn)業(yè)鏈，將服務和產(chǎn)品做深做實。例如，安徽亳州的藥都農(nóng)商銀行，服務當?shù)刂兴幉氖袌?，滿足了農(nóng)村地區(qū)和藥材批發(fā)市場客戶“短小頻急”的金融服務需求。再如，新疆的匯和銀行，主要業(yè)務圍繞新疆的棉花產(chǎn)業(yè)鏈，貸款中超過六成投向棉花產(chǎn)業(yè)。

另外，有必要拓寬中小銀行補充資本渠道。加大用于補充中小銀行資本的專項債規(guī)模，關鍵需要建立起資本補充的長效機制。

再者，加強公司治理，優(yōu)化中小銀行股權結構。探索推行“中小銀行股東加重責任”。股東加重責任是指，突破股東在股本限額內(nèi)承擔有限責任的原則，要求銀行主要股東承擔超過股本限額的非有限責任。

可考慮針對優(yōu)質(zhì)中小銀行，給予更多主動的政策鼓勵或監(jiān)管豁免。落實差異化監(jiān)管，建立更加科學化、多元化的評價體系。針對差異化、特色化經(jīng)營的中小銀行，在產(chǎn)品創(chuàng)新、資格申請等方面予以優(yōu)先考慮；或在存款準備金率、再貸款申請等方面予以差別對待。