我國食品安全之行政監(jiān)管不作為的相關(guān)問題研究

文 馬珂 江西財經(jīng)大學(xué)

1.食品安全監(jiān)管不作為概述

食品安全監(jiān)管不作為是行政不作為的一個具體表現(xiàn)，其是指食品安全監(jiān)管主體在食品生產(chǎn)、加工、銷售等環(huán)節(jié)具有履行監(jiān)管職責(zé)但未盡到監(jiān)管職責(zé)或者履行監(jiān)管職責(zé)超過一定期限的狀態(tài)?；谑称钒踩O(jiān)管的特殊性，食品安全監(jiān)管不作為不僅會嚴(yán)重擾亂社會生產(chǎn)秩序，危及威脅公眾的生命財產(chǎn)安全，而且會損害政府的形象與公信力，不利于后續(xù)依法行政工作的開展。

2.我國食品安全監(jiān)管不作為的相關(guān)案例與法律現(xiàn)狀

我國關(guān)于食品安全監(jiān)管的法律有《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等，同時《中華人民共和國刑法》第408條還規(guī)定了相關(guān)的食品監(jiān)管瀆職罪。但是，就每年“3.15”曝光的有關(guān)食品安全的事件來看，食品監(jiān)管不作為現(xiàn)象屢禁不止，食品安全不作為的現(xiàn)狀亟待改變。

2.1 我國食品安全監(jiān)管不作為相關(guān)事件

2.1.1“瘦肉精”案件

2011年，雙匯集團(tuán)在“3.15”事件中被媒體披露了其生產(chǎn)的食物中存在瘦肉精，盡管雙匯集團(tuán)聲明這些食物通過了十八道嚴(yán)格的檢查，但實際上卻沒有通過瘦肉精的檢查。經(jīng)過這一事件披露，雙匯的防疫人員已被解雇，并面臨著嚴(yán)厲的法律懲罰。無獨有偶，2021年“3.15”曝光出瘦肉精又在河北卷土重來。被披露的天一肉業(yè)以危害國家安全、社會公共利益的嚴(yán)重違法行為被河北省滄州市青縣市場監(jiān)督管理局吊銷營業(yè)執(zhí)照。據(jù)媒體披露，每次在質(zhì)檢肉類之前，養(yǎng)殖人員都會提前得到相應(yīng)的消息去規(guī)避掉檢查，最終讓含有瘦肉精的羊肉在市場上得以流通。

2.1.2“土坑酸菜”案件

2022年，“3.15”曝光湖南插旗菜業(yè)有限公司工人用腳踩、隨地吐痰、亂扔煙頭等加工酸菜的過程，畫面令人作嘔。之后，相關(guān)的市場監(jiān)管人員和分管食品安全的行政人員被給予免職處理等行政處分。相關(guān)監(jiān)管部門為何不能及時從源頭上發(fā)現(xiàn)和預(yù)防“土坑酸菜”，而是讓它大量流向市場，這足以看出食品安全監(jiān)管的缺席，食品安全監(jiān)管存在制度上的缺位。

2.2 我國食品安全監(jiān)管不作為的法律現(xiàn)狀

2.2.1食品安全相關(guān)的立法規(guī)定

《中華人民共和國食品安全法》規(guī)定了包括地方政府在內(nèi)的各個監(jiān)管機關(guān)的監(jiān)管職責(zé)及其相應(yīng)的法律責(zé)任，責(zé)任內(nèi)容主要為行政處分由其主管人員和其他直接的責(zé)任人承擔(dān)?！吨腥A人民共和國食品安全法》第142條至145條明確規(guī)定了各級政府在處理食品安全責(zé)任事故時的法律責(zé)任和職責(zé)，并且強調(diào)了縣級以上人民政府食品安全監(jiān)督管理、衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政等部門在履行法定職責(zé)時的義務(wù)。

此外，2016年公布的《食品生產(chǎn)經(jīng)營日常監(jiān)督檢查管理辦法》明確了各類食品生產(chǎn)經(jīng)營活動的嚴(yán)格管控，其中包括相關(guān)的監(jiān)管檢查事宜和要求。同時，強調(diào)了對違反該辦法的監(jiān)管部門進(jìn)行嚴(yán)肅懲戒，具體包括：對于監(jiān)管職責(zé)履職不力的監(jiān)督檢查人員，其任免機關(guān)或監(jiān)察機關(guān)應(yīng)對其追究行政責(zé)任；如果涉嫌犯罪行為，應(yīng)依法移交司法機關(guān)處理。

2.2.2食品安全的監(jiān)督機制

針對食品安全監(jiān)管不作為的監(jiān)督分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩種機制。

內(nèi)部監(jiān)督分為層級監(jiān)督和專門監(jiān)督兩個部分，在食品安全監(jiān)管這個領(lǐng)域，層級監(jiān)督為上一級食品安全監(jiān)管機關(guān)及本級的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行監(jiān)督。專門監(jiān)督為審計署進(jìn)行監(jiān)督，其主要監(jiān)督的是食品安全監(jiān)管部門的財政記錄。

相比較而言，我國食品安全外部監(jiān)督的主體較為廣泛。如人大代表和憲法相關(guān)規(guī)定的權(quán)力監(jiān)督?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第25條規(guī)定，人民檢察院在履行職責(zé)時發(fā)現(xiàn)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)在食品安全等領(lǐng)域存在違法行使職權(quán)或不作為的情況，導(dǎo)致國家利益或社會公共利益受到侵害，應(yīng)向相關(guān)行政機關(guān)提出檢察建議；監(jiān)察委對于食品安全有關(guān)事件中的職務(wù)犯罪有立案調(diào)查的相關(guān)權(quán)限；對于涉及自身和公眾利益的相關(guān)食品安全問題，群眾可以采取信訪、申訴、控告等方式對食品安全進(jìn)行監(jiān)督與制約。

2.2.3食品安全監(jiān)管的法律責(zé)任

無義務(wù)則無責(zé)任。食品安全監(jiān)管行政主體負(fù)有監(jiān)管食品安全的義務(wù)，相應(yīng)的，監(jiān)管不作為也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。要想嚴(yán)格控制食品安全監(jiān)管不作為這一行為，既離不開法律體系的完善，也不能忽視追究相應(yīng)主體的責(zé)任。

目前，有關(guān)食品安全不作為的法律責(zé)任主要包括行政責(zé)任和刑事責(zé)任。在《中華人民共和國食品安全法》中，食品安全監(jiān)管人員承擔(dān)的行政法律責(zé)任主要是行政處分，包括記過、降級、撤職、開除等形式。此外，當(dāng)食品安全監(jiān)管機關(guān)沒有履行食品安全監(jiān)管法律規(guī)范賦予的作為義務(wù)時，法院應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》判決行政機關(guān)因其不作為行為而承擔(dān)相應(yīng)的行政賠償責(zé)任。

對于不作為的食品安全監(jiān)管人員，不僅要追究行政責(zé)任，如果構(gòu)成瀆職類犯罪，還要追究刑事責(zé)任?！吨腥A人民共和國刑法》第397條明確指出，任何形式的濫用職權(quán)和玩忽職守行為都將受到嚴(yán)厲的懲戒，尤其是那些承擔(dān)著食品、藥物安全監(jiān)督管理職能的國家機關(guān)工作人員，如果進(jìn)行職務(wù)犯罪，將會面臨最嚴(yán)厲的刑法懲戒。

3.我國食品安全監(jiān)管存在的不足

3.1 立法層面存在缺陷

3.1.1行政處分立法規(guī)定不明確

《中華人民共和國食品安全法》中關(guān)于食品安全監(jiān)管人員的行政處分的規(guī)定并不十分明確，雖然第142條至145條中，為了確保食品安全，針對縣級以上人民政府及其食品安全監(jiān)督管理、衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政等部門在職責(zé)履行方面存在違法行為的情況規(guī)定了處罰措施。對于直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他相關(guān)責(zé)任人員，將依據(jù)違法情節(jié)輕重做出相應(yīng)的處罰，并列舉了幾種行政處分形式。但其中并未對情節(jié)輕重如何認(rèn)定進(jìn)行具體的解釋說明，針對具體案例，究竟如何界定“情節(jié)輕重”，如何劃分處分等級，沒有具體規(guī)定可循，因此在具體執(zhí)行時存在困難。

3.1.2監(jiān)管部門職責(zé)權(quán)限劃分不清

我國實行的是“綜合執(zhí)法的體制”，由于“單一部門”監(jiān)管的不可行性及其弊端，綜合執(zhí)法監(jiān)管模式符合食品安全風(fēng)險監(jiān)控的客觀需要。但這樣做容易導(dǎo)致行政主體形成被動的不作為。

近年來，綜合執(zhí)法改革在市場監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等領(lǐng)域持續(xù)推進(jìn)，“綜合執(zhí)法體制”的整合雖然在一定程度上使執(zhí)法組織機構(gòu)變得精簡，但執(zhí)法體制不可能完全放棄分工式的職能配置結(jié)構(gòu)，執(zhí)法部門仍存在著相互協(xié)作的現(xiàn)實需要。在實踐中，執(zhí)法職能的配置格局引發(fā)了諸多問題，主要表現(xiàn)在兩個方面。第一，從縱向看，執(zhí)法職能的專業(yè)分工在客觀上切割了執(zhí)法流程，并在特定治理事務(wù)中形成了分段管轄的格局。如果分段管轄的執(zhí)法部門過多，那么執(zhí)法上下游之間的銜接環(huán)節(jié)就會隨之增加。在現(xiàn)實環(huán)境中，上下游部門對執(zhí)法協(xié)作往往持不同的態(tài)度，下游部門一般承擔(dān)兜底責(zé)任，因此協(xié)作意愿較強；而上游部門容易向下轉(zhuǎn)嫁壓力，因此協(xié)作意愿較弱，執(zhí)法推諉情況時有發(fā)生。第二，從橫向看，執(zhí)法職能的專業(yè)分工產(chǎn)生了許多職能邊界地帶，上述“邊界”既存在執(zhí)法職能交叉的可能性，也存在容易被相關(guān)執(zhí)法部門忽視的問題。在現(xiàn)實中，職能邊界可能衍生出兩類問題：一是重復(fù)管轄，即職能邊界周邊的執(zhí)法部門對同一執(zhí)法事項展開爭奪，最終造成重復(fù)執(zhí)法。二是管轄缺位，即職能邊界周邊的執(zhí)法部門放棄管轄，最終造成執(zhí)法的真空地帶。例如，食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管處于農(nóng)業(yè)執(zhí)法和食品安全監(jiān)管執(zhí)法的交叉領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門與市場監(jiān)管部門時常會因相關(guān)執(zhí)法事務(wù)而形成分歧，如果雙方都不愿主動承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)，那部門推諉就會成為執(zhí)法協(xié)作的最大障礙。

3.2 公眾監(jiān)督機制存在弊端

食品安全監(jiān)管不作為損害的是消費者的切身利益，當(dāng)媒體曝出“土坑酸菜”等食品安全問題時，廣大消費者本應(yīng)自然而然地對監(jiān)管機關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，但消費者往往聚焦于食品生產(chǎn)、銷售商家，而間接忽視了對于監(jiān)管機關(guān)的監(jiān)督。

雖然一些地方的民眾對于食物安全有所關(guān)注，但由于當(dāng)?shù)氐男姓ㄒ?guī)和社會普遍意見存在著差異，因此食物安全風(fēng)險往往由上層的監(jiān)督機構(gòu)和行業(yè)協(xié)會來承擔(dān)，民眾只能發(fā)出有限的聲音，無法造成太大影響。在我國，新增就業(yè)人口和失業(yè)下崗人員的安置，以及社會穩(wěn)定等問題，迫使地方政府對經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)注遠(yuǎn)高于對食品安全監(jiān)管的關(guān)注，這就造成食品安全監(jiān)管總是處于真空狀態(tài)。

在實踐中，公眾參與機制過于強調(diào)公眾作為權(quán)利主體的參與，而忽視了公眾作為義務(wù)主體的參與。例如，與涉案企業(yè)有利益關(guān)聯(lián)的公眾，雖然他們能接觸到更多企業(yè)內(nèi)部的行為信息，但他們與所在企業(yè)簽署了嚴(yán)格的保密協(xié)議，企業(yè)的效益會直接影響到他們的利益，因此，他們參與監(jiān)督的積極性并不高。

3.3 行政公益訴訟救濟(jì)方面的不完善

當(dāng)民眾自身的力量難以維護(hù)自己的權(quán)利時，檢察機關(guān)可以代為提起公益訴訟。2017年“探索提出懲罰性賠償?shù)脑V訟請求”隨著《食藥公益訴訟通知》的正式出臺成了最高檢公益訴訟的一項明確要求，被用來規(guī)范和保障人們在食品、藥物和其他領(lǐng)域的權(quán)利和義務(wù)。但是，《中華人民共和國消費者權(quán)益保護(hù)法》只將懲罰性賠償請求權(quán)的實施主體限定為普通消費者，而沒有擴(kuò)大至檢察機關(guān)，這無疑不利于保障公眾的權(quán)益。在司法實踐中，對于懲罰性賠償金的認(rèn)定和計算存在多種方式。有的檢察機關(guān)以銷售食品價款估算的最低銷售額為基準(zhǔn)，有的檢察機關(guān)則主張以最低總價款的十倍懲罰性賠償金為準(zhǔn)，這樣做或許沒有錯，但是不利于形成一種推廣式的做法。

4.我國食品安全監(jiān)管不作為的法律建議

4.1 完善相關(guān)立法規(guī)定

4.1.1細(xì)化行政處分規(guī)定

我國《中華人民共和國食品安全法》關(guān)于食品安全監(jiān)管人員的行政處分的規(guī)定較籠統(tǒng)。因此，筆者建議將“情節(jié)輕重”劃分為四個等級：極其嚴(yán)重、嚴(yán)重、較為嚴(yán)重、一般。對于監(jiān)管主體不作為造成“較為嚴(yán)重食品安全事故”且“情節(jié)嚴(yán)重”的等級，相關(guān)主管人員及其他直接責(zé)任人員應(yīng)給予開除處分。對于不作為導(dǎo)致“嚴(yán)重食品安全事故”或者是“極其嚴(yán)重食品安全事故”且符合構(gòu)成食品安全監(jiān)管瀆職罪的要件，應(yīng)考慮追究行政主體的刑事責(zé)任。

4.1.2明確監(jiān)管部門職責(zé)

為保障我國食品安全，應(yīng)加強食品安全監(jiān)管部門的職責(zé)分工，并給予相關(guān)部門以指導(dǎo)和支持：第一，加強食品安全委員會的工作安排，進(jìn)一步明確其職責(zé)，以便更好地實施食品安全監(jiān)管。第二，對于農(nóng)業(yè)部門和食品安全監(jiān)管部門這類權(quán)力交叉的情形，應(yīng)更加具體地劃分其職能，明確工作范圍，實施科學(xué)合理的細(xì)則，以防出現(xiàn)權(quán)力交叉的情形。第三，建立健全食品安全監(jiān)管機構(gòu)之間的溝通與協(xié)作機制，確保政府監(jiān)管權(quán)力的充分行使，加強風(fēng)險監(jiān)控與評估，以確保食品安全標(biāo)準(zhǔn)的有效性和持續(xù)性。

4.2 完善公眾監(jiān)督機制

將潛在的受害者轉(zhuǎn)化為實際的受害者。為有效防范食品安全風(fēng)險的發(fā)生，應(yīng)建立起一個由具備較強專業(yè)知識、熱心公益事業(yè)及法律專家組成的監(jiān)督團(tuán)隊，以便在立法、執(zhí)法和司法等方面發(fā)揮更大的作用。同時，可以設(shè)立線上線下多種監(jiān)督機制，投訴者只要提供證據(jù)就能引起相關(guān)監(jiān)管人員的初步重視，且不是惡意投訴行為就能認(rèn)定為有效投訴，然后展開后續(xù)的調(diào)查。其間，除投訴者本人同意外，任何人不得以任何形式公布舉報者的個人信息。對于舉報屬實且提供重要線索的，可給予適當(dāng)獎勵。

4.3 完善食品安全行政公益訴訟

依據(jù)《消費民事公益訴訟解釋》第13條規(guī)定，民事公益訴訟的原告有權(quán)要求被告承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉等民事責(zé)任，而筆者建議在“等”字上進(jìn)行擴(kuò)大解釋，將其理解為民事和行政公益訴訟都有機會得到救濟(jì)，為消費者提供多種保障方式。這樣一來，就能為檢察機關(guān)在公益訴訟過程中代表已遭受損害的受害者和潛在的受害者提出懲罰性賠償金這一做法提供理論支撐。

懲罰性賠償金的計算可以分為兩類：一類是將被害人實際遭遇的損失作為計算基準(zhǔn)；另一類是將受害人實際支付的價款作為計算基準(zhǔn)。需要特別注意的是，針對未經(jīng)營銷或被偵查機關(guān)查封、處置的問題食品，其貨值不應(yīng)被計入賠償金的計算范圍。這樣便能形成一種廣泛運用的模式，從而更好地保障群眾的利益。