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    中國成為全球服務(wù)業(yè)開放重要推動者

    2023-10-19 03:30:34國務(wù)院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟研究所所長王微
    經(jīng)濟 2023年10期
    關(guān)鍵詞:服務(wù)行業(yè)外資服務(wù)業(yè)

    ■ 國務(wù)院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟研究所所長 王微

    當(dāng)今世界百年未有之大變局加速演進,全球經(jīng)濟格局發(fā)生深刻變化,推動服務(wù)業(yè)開放,成為各國搶占全球競爭新優(yōu)勢的重要領(lǐng)域,也成為國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)的新焦點。為了更好地對標(biāo)全球服務(wù)業(yè)開放進展,我們運用OECD 服務(wù)貿(mào)易限制指數(shù)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù),從外資準(zhǔn)入、人員流動、國民待遇、市場競爭度、監(jiān)管透明度5 個方面,對占全球80%以上服務(wù)貿(mào)易總額的38 個OECD 國家及包括中國在內(nèi)12 個新興市場和發(fā)展中國家,過去5 年22 個服務(wù)行業(yè)的開放進展、成效及特點進行了評估,并創(chuàng)新性地運用該指數(shù)重點評估了中國重點開放平臺探索服務(wù)業(yè)擴大開放的效果。評估結(jié)果表明,在全球服務(wù)業(yè)開放波浪前行的大潮中,中國成為全球服務(wù)業(yè)開放的重要推動者,以開放平臺推動制度創(chuàng)新先行探索,是推動中國服務(wù)業(yè)開放的有效路徑,也為全球加強服務(wù)業(yè)開放合作提供了中國經(jīng)驗。

    全球服務(wù)業(yè)開放波浪式向前推進

    過去5 年,世界變局加速演進,全球服務(wù)業(yè)開放呈波浪式推進態(tài)勢,開放的主流和大勢沒有改變,各國在開放領(lǐng)域、政策選擇、規(guī)則調(diào)整等方面出現(xiàn)諸多新動向和新趨勢。

    首先,服務(wù)業(yè)開放水平受疫情等多重因素影響先降后升。

    近年來,單邊主義、保護主義抬頭,經(jīng)濟全球化遭遇逆流,對全球服務(wù)業(yè)開放帶來沖擊。2018年和2019 年,受個別國家對少數(shù)行業(yè)加嚴(yán)外資安全審查的影響,作為評估對象的全球50 個國家(以下簡稱全球50 國)服務(wù)業(yè)開放指數(shù)的平均值有所回落。2020 年,疊加疫情沖擊,部分國家采取臨時管控措施以減少人員流動,服務(wù)業(yè)從業(yè)人員跨境流動便利度下降,個別發(fā)達(dá)國家還對多個行業(yè)加強了外資安全審查、設(shè)立要素獲取條件等限制,由此導(dǎo)致2020 年全球50 國服務(wù)業(yè)開放指數(shù)平均值回落至74.5,比上年下降0.5%。

    2021 年以來,不少國家解除了臨時管控措施,服務(wù)業(yè)開放陸續(xù)恢復(fù),多數(shù)行業(yè)開放指數(shù)平均值較上年有所提升,推動了全球50 國服務(wù)業(yè)開放指數(shù)平均值小幅回升,2022 年達(dá)到74.6,但仍未恢復(fù)至疫情前水平。

    其次,主要新興市場和發(fā)展中國家是服務(wù)業(yè)擴大開放的推動力量。

    主要新興市場和發(fā)展中國家積極推動服務(wù)業(yè)開放,除2020 年因疫情臨時管控措施導(dǎo)致服務(wù)業(yè)開放指數(shù)平均值有所下降外,其他年份總體呈上升趨勢。2022 年,主要新興市場和發(fā)展中國家的服務(wù)業(yè)開放指數(shù)平均值達(dá)到65.0,比2020 年提高0.9%,達(dá)到過去5 年的最高水平。而且,主要新興市場和發(fā)展中國家推進服務(wù)業(yè)開放的范圍不斷擴大,2022 年有18 個服務(wù)行業(yè)的開放指數(shù)平均值比上年有所提升,比2018 年多15 個。

    OECD 國家服務(wù)業(yè)開放水平總體較高,但2018年以來,OECD 國家服務(wù)業(yè)開放指數(shù)平均值逐年小幅回落,2022年回落至77.6,比2018年下降0.7%。由此兩類國家平均開放水平差距縮小,2022 年服務(wù)業(yè)開放指數(shù)平均值差距為12.6,比2018 年縮小5.7%。值得注意的是,在鐵路貨運、電信、郵政快遞、廣播等自然壟斷行業(yè),OECD 國家由于較早進行放松規(guī)制等市場改革,開放指數(shù)平均值高于主要新興市場和發(fā)展中國家30%以上,開放優(yōu)勢突出。

    第三,流通行業(yè)仍是服務(wù)業(yè)擴大開放的重點領(lǐng)域。

    過去五年,受貿(mào)易保護主義抬頭、國家安全概念泛化等因素影響,不少國家錄音、電信等行業(yè)的開放政策有所收緊。而流通服務(wù)業(yè)作為全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈運轉(zhuǎn)、貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)連通的重要基礎(chǔ),多數(shù)國家保持了原有相對較高的開放水平,且有10 多個國家批發(fā)零售、物流、郵政快遞等行業(yè)的開放指數(shù)進一步提高。在擴大流通服務(wù)業(yè)開放的過程中,各國除提高監(jiān)管透明度外,還對不同行業(yè)采取了差異化的開放措施。其中,對批發(fā)零售、空運、物流貨物裝卸行業(yè),通過放寬外資準(zhǔn)入、降低競爭壁壘,使得開放指數(shù)得到提高;對郵政快遞、物流倉儲行業(yè),則是通過降低競爭壁壘,促進了開放指數(shù)的提高。

    第四,放寬服務(wù)業(yè)外資準(zhǔn)入是新興市場和發(fā)展中國家促進開放的首要舉措。

    OECD國家在外資準(zhǔn)入方面的開放度普遍較高,放寬外資準(zhǔn)入已不再是其擴大服務(wù)業(yè)開放的重點,僅少數(shù)OECD 國家關(guān)注放寬外資準(zhǔn)入,如英國近年來放寬了部分服務(wù)行業(yè)外資股比限制。而主要新興市場和發(fā)展中國家則更加重視放寬外資準(zhǔn)入對擴大服務(wù)業(yè)開放的作用,積極出臺開放措施,有效推動了服務(wù)業(yè)開放水平的提升。如中國、印度、巴西放寬了服務(wù)業(yè)資本和投資轉(zhuǎn)讓條件;中國、越南、印度尼西亞等國家放寬了保險、廣播、空運等行業(yè)外資股比限制;中國、越南放寬了部分服務(wù)行業(yè)外資安全審查要求。2022 年,主要新興市場和發(fā)展中國家服務(wù)業(yè)外資準(zhǔn)入開放指數(shù)的平均值為32.1,比2018 年提高1%,與OECD 國家平均水平的差距也比2018 年縮小2 個百分點。

    第五,服務(wù)業(yè)邊境內(nèi)規(guī)則持續(xù)調(diào)整優(yōu)化。

    多數(shù)國家重視積極營造良好的營商環(huán)境,促進服務(wù)市場更有效的競爭。主要新興市場和發(fā)展中國家積極消除對外資企業(yè)的歧視性措施,如保障外資企業(yè)公平參與政府采購等,2022 年國民待遇開放指數(shù)的平均值為6.1,比2018 年提高2.2%。OECD國家整體更加注重提高監(jiān)管透明度,提升幅度較主要新興市場和發(fā)展中國家高2.1%。

    第六,服務(wù)業(yè)開放新規(guī)則應(yīng)運而生。

    隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的深入發(fā)展,近年來服務(wù)業(yè)數(shù)字化步伐明顯加快,疊加疫情推動服務(wù)貿(mào)易加快向線上遷移,跨境交付模式的服務(wù)貿(mào)易得到快速發(fā)展。目前,跨境交付模式占全球服務(wù)貿(mào)易總額的比重已上升到30%左右,成為僅次于商業(yè)存在的重要服務(wù)貿(mào)易模式,與此相適應(yīng)的新的高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則也應(yīng)運而生。例如,美墨加協(xié)定、全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定都對跨境服務(wù)貿(mào)易提出禁止當(dāng)?shù)卮嬖诘男乱?guī)則,即任何締約方不得要求另一締約方的服務(wù)提供者在其領(lǐng)土內(nèi)設(shè)立或維持代表處或任何形式的企業(yè)或成為居民,作為跨境提供服務(wù)的條件,與市場準(zhǔn)入、國民待遇等核心規(guī)則具有同等效力。各國也在積極調(diào)整適應(yīng)新規(guī)則,在以跨境交付為主要貿(mào)易模式的法律、會計、工程咨詢行業(yè)中,僅不到一半的評估國家未進行適應(yīng)性調(diào)整。

    中國服務(wù)業(yè)開放取得顯著成效

    服務(wù)業(yè)是中國經(jīng)濟的第一大產(chǎn)業(yè),中國是位居全球第二的服務(wù)貿(mào)易大國,加快服務(wù)業(yè)開放已成為中國擴大高水平對外開放的重點領(lǐng)域。特別是自2018 年提出“制度型開放”以來,服務(wù)業(yè)開放水平明顯提升,開放力度全球領(lǐng)先,成為全球服務(wù)業(yè)開放的重要推動者。

    第一,服務(wù)業(yè)開放步伐穩(wěn)步向前、開放領(lǐng)域不斷拓寬。

    過去5 年,中國積極推進服務(wù)業(yè)擴大開放,開放水平呈穩(wěn)步上升趨勢。2022 年,中國服務(wù)業(yè)開放指數(shù)為62.3,比2018 年提高3%。疫情期間中國采取了多項臨時管控措施,但目前這些措施已經(jīng)解除,不會成為未來中國服務(wù)業(yè)開放的障礙。如果不考慮上述因素的影響,2022 年中國服務(wù)業(yè)開放指數(shù)將達(dá)到66.3,比2018 年提高9.6%。

    中國持續(xù)縮減外資準(zhǔn)入負(fù)面清單,2021 年版的外資準(zhǔn)入負(fù)面清單中涉及服務(wù)業(yè)的條目數(shù)為23條,比2018 年版減少9 條,對交通運輸倉儲和郵政業(yè)、水利環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)、文化體育和娛樂業(yè)、金融業(yè)的外資準(zhǔn)入限制明顯放寬,促進了這些服務(wù)行業(yè)開放水平的提升。

    第二,服務(wù)業(yè)開放力度高于全球平均水平。

    過去5 年,中國服務(wù)業(yè)開放指數(shù)提高了1.8,提升幅度比OECD 國家平均水平高2.3,比中國以外的11 個新興市場和發(fā)展中國家平均水平高1.7,特別是在外資準(zhǔn)入和國民待遇方面更為突出。2018年—2022 年,中國22 個服務(wù)行業(yè)外資準(zhǔn)入開放指數(shù)的平均值提高2.3,其他新興市場和發(fā)展中國家的平均水平僅提高0.1,而OECD 國家平均下降0.2;中國22 個服務(wù)行業(yè)的國民待遇開放指數(shù)的平均值提高2.5,而OECD 國家、其他新興市場和發(fā)展中國家平均分別下降0.4 和0.1。此外,過去5 年中國開放指數(shù)提高的服務(wù)行業(yè)有17 個,比其他新興市場和發(fā)展中國家平均水平多5 個,比OECD 國家平均水平多16 個。

    第三,對標(biāo)國際通行規(guī)則促進服務(wù)業(yè)開放水平提高。

    《外商投資法》施行后中國服務(wù)行業(yè)開放指數(shù)的提高幅度資料來源:根據(jù)OECD 的STRI 數(shù)據(jù)庫計算整理得到

    以新的《外商投資法》實施為標(biāo)志,中國確立了新時代對外開放的基本法律制度框架。新的《外商投資法》于2020 年正式施行,取消了多項外商投資限制,促進了服務(wù)業(yè)外資準(zhǔn)入的放寬。具體來看:一是不再限定“設(shè)立外資企業(yè)必須有利于中國國民經(jīng)濟的發(fā)展”,所有行業(yè)都不再保留外資審查需產(chǎn)生凈經(jīng)濟效益的要求;二是不再設(shè)立資本和投資轉(zhuǎn)讓條件,所有行業(yè)的相關(guān)限制取消;三是取消政府采購中對外資的歧視性措施,明確規(guī)定保障外資企業(yè)通過公平競爭參與政府采購活動。得益于《外商投資法》的施行,2020 年17 個服務(wù)行業(yè)的外資準(zhǔn)入開放指數(shù)比上年提高2.9%—15.8%,21 個服務(wù)行業(yè)的國民待遇開放指數(shù)比上年提高25.2%—120%。綜合來看,21 個行業(yè)開放指數(shù)有不同程度的提升,其中電信業(yè)最為顯著,提升幅度達(dá)到13.1%。

    與此同時,針對金融、運輸、工程咨詢等不同行業(yè)開放要求,出臺了一系列促進行業(yè)開放的政策措施,特別是通過放寬外資準(zhǔn)入限制、放松人員流動限制、降低競爭壁壘等舉措,有效提升了各服務(wù)行業(yè)的開放水平。2018年—2022 年中國22 個服務(wù)行業(yè)開放指數(shù)均有不同程度提高,提高幅度在1—10 之間。

    第四,部分服務(wù)行業(yè)監(jiān)管透明度達(dá)到較高水平。

    中國在擴大服務(wù)業(yè)開放的過程中,注重持續(xù)推進服務(wù)領(lǐng)域?qū)徟贫雀母?,促進了營商環(huán)境不斷改善,服務(wù)行業(yè)監(jiān)管透明度明顯提升。具體來看,中國通過縮短企業(yè)開辦時長和簡化企業(yè)開辦程序等一系列措施,提高了服務(wù)業(yè)的監(jiān)管透明度。同時,建筑、會計、郵政快遞、電信、計算機服務(wù)等行業(yè)陸續(xù)接受電子形式的執(zhí)照申請,提升了這些行業(yè)企業(yè)經(jīng)營的便利度。從疫情前的2019 年看,中國16 個服務(wù)行業(yè)的監(jiān)管透明度開放指數(shù)超過了OECD國家平均水平。

    第五,服務(wù)業(yè)擴大開放促進外商投資量增質(zhì)升。

    中國持續(xù)推進服務(wù)業(yè)開放,促進了越來越多外資企業(yè)來華投資興業(yè)。過去5 年,中國服務(wù)業(yè)實際使用外資金額總體保持了較快增長。2018年—2021 年,服務(wù)業(yè)實際使用外資金額年均增長14.4%。2022 年前11 個月服務(wù)業(yè)實際使用外資金額達(dá)到8426.1 億元,超過2020 年全年,比2018年全年高39%。同時,中國服務(wù)業(yè)使用外資結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化,高技術(shù)服務(wù)業(yè)實際利用外資金額占服務(wù)業(yè)的比重明顯提升,2022 年超過40%。

    第六,服務(wù)業(yè)開放為世界帶來新機遇。

    隨著中國服務(wù)業(yè)開放水平的提升,國內(nèi)服務(wù)市場呈快速發(fā)展態(tài)勢,拉動了相關(guān)服務(wù)進口的增長,不僅促進了中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展,也為世界各國提供了更多發(fā)展機遇。以新興服務(wù)貿(mào)易為例,2022 年中國保險、金融、電信計算機和信息服務(wù)進口總額達(dá)到4214.9 億元,比2018 年增長68.6%。其中,金融服務(wù)進口增長最快,比2018 年增長79.6%,保險、電信計算機和信息服務(wù)進口分別比2018 年增長78.7%和62.6%。

    地方創(chuàng)新探索起到示范引領(lǐng)作用

    服務(wù)業(yè)擴大開放綜合試點是中國聚焦服務(wù)領(lǐng)域推進高水平開放的主要平臺,目前已經(jīng)形成1 個綜合示范區(qū)和10 個試點城市的布局。北京自2015 年成為全國首個服務(wù)業(yè)擴大開放綜合試點,2020 年升級為目前唯一的服務(wù)業(yè)擴大開放綜合示范區(qū),在推進服務(wù)業(yè)開放制度創(chuàng)新等方面開展許多探索,為全國服務(wù)業(yè)開放起到了示范引領(lǐng)作用。

    其一,北京持續(xù)推進服務(wù)業(yè)開放制度創(chuàng)新。

    近年來,在國家一系列政策支持下,北京對標(biāo)國際高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則,聚焦金融、教育、醫(yī)療、文化旅游、數(shù)字經(jīng)濟等重點領(lǐng)域先行先試,在擴大市場準(zhǔn)入、暢通要素流動、促進貿(mào)易投資便利化等方面進行了諸多的制度創(chuàng)新探索。

    在放寬外資準(zhǔn)入方面,北京在特定園區(qū)放寬了部分增值電信業(yè)務(wù)的外資股比限制,取消了互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)業(yè)務(wù)(僅限為用戶提供互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù))、信息服務(wù)業(yè)務(wù)(僅限應(yīng)用商店)的外資股比限制,向外資開放了國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)虛擬專用網(wǎng)業(yè)務(wù),還允許在特定園區(qū)外商投資音像制品制作業(yè)務(wù),降低了電信、計算機服務(wù)、影視行業(yè)的外資準(zhǔn)入門檻。

    在促進人員流動方面,北京大力支持和鼓勵專業(yè)人員來京就業(yè),對外籍人才出臺了多項便利措施。一是出臺外國人才在工作許可辦理、社會保障等方面的便利措施,發(fā)布《北京服務(wù)業(yè)擴大開放綜合試點“急需緊缺”外國人才認(rèn)定辦法》等政策文件,明確互聯(lián)網(wǎng)信息、金融、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)等重點領(lǐng)域高端人才的認(rèn)定辦法,使得電信、保險、影視、會計等9 個行業(yè)的公司內(nèi)部調(diào)動人員、獨立服務(wù)提供商可免于勞動力市場測試進入北京市場,便利了人員流動。二是發(fā)布《國家服務(wù)業(yè)擴大開放綜合示范區(qū)和中國(北京)自由貿(mào)易試驗區(qū)對境外人員開放職業(yè)資格考試目錄》,明確外籍人員可以參加注冊會計師、造價工程師等35 項職業(yè)資格考試,放寬了會計等專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域的人員流動限制。三是發(fā)布《國家服務(wù)業(yè)擴大開放綜合示范區(qū)和中國(北京)自由貿(mào)易試驗區(qū)境外職業(yè)資格認(rèn)可目錄》,對金融、會計等82 項境外職業(yè)資格予以認(rèn)可,其境外從業(yè)經(jīng)歷可視同境內(nèi)從業(yè)經(jīng)歷。對列入該目錄的境外職業(yè)資格的專業(yè)人才,放寬學(xué)歷、學(xué)位、年齡、工作經(jīng)歷等限制,有效促進了人才自由流動。

    其二,北京重點服務(wù)行業(yè)開放水平均有明顯提升。

    課題組借鑒OECD 的STRI 的編制思路,形成了北京服務(wù)業(yè)開放指數(shù)的評估方法,并以電信、計算機服務(wù)、影視、商業(yè)銀行、保險、法律、空運、工程咨詢、建筑設(shè)計、會計10 個重點行業(yè)為例,對2019 年和2021 年的開放指數(shù)進行了評估。評估結(jié)果表明,得益于《外商投資法》的施行和北京先行先試的多項開放政策,2021 年北京10 個重點服務(wù)行業(yè)的開放指數(shù)相比于2019 年均有明顯提升,特別是會計行業(yè),由于放開注冊會計師資格考試對國籍的限制,開放指數(shù)提升幅度達(dá)188.3%,保險、法律、商業(yè)銀行及空運行業(yè)提升幅度超過10%,其他5 個行業(yè)提升幅度在7%—10%之間。

    其三,北京部分服務(wù)行業(yè)擴大開放相對于全國和全球均有明顯進展。

    2021 年,北京電信、計算機服務(wù)等10 個重點行業(yè)的開放指數(shù)不僅比全國有不同程度的提高,更重要的是,部分行業(yè)的全球排名也有了明顯上升。

    北京會計行業(yè)的開放指數(shù)及全球排名相比于全國有很大進步。北京允許境外人員參加注冊會計師資格考試,使會計行業(yè)開放指數(shù)大幅提高,比全國提高近2 倍,相比于全國在全球的排名也隨之提升25 位,超過OECD 國家平均水平。

    北京建筑設(shè)計、工程咨詢、計算機服務(wù)行業(yè)的開放指數(shù)相比于全國有所提高,全球排名有較大幅度的進步。北京推動人員流動便利化的政策措施,使得3 個行業(yè)的人員流動開放指數(shù)提高,且放寬計算機服務(wù)部分業(yè)務(wù)的外資股比限制,使計算機服務(wù)行業(yè)的外資準(zhǔn)入開放指數(shù)有所提升。由于中國這3個行業(yè)開放指數(shù)的全球排名相對較高,與發(fā)達(dá)國家的差距較小,北京開放指數(shù)的提升導(dǎo)致其全球排名明顯上升。

    北京影視、電信行業(yè)的開放指數(shù)相比于全國顯著提高,但全球排名進步不大。北京影視行業(yè)允許外商投資音像制品制作業(yè)務(wù),電信行業(yè)放寬部分業(yè)務(wù)外資股比限制,加上人員流動便利化的政策,使得影視和電信行業(yè)外資準(zhǔn)入限制放寬、人員流動限制減少,整體開放指數(shù)明顯提高,開放指數(shù)提高使北京電信業(yè)全球排名進步2 位,影視業(yè)全球排名進步1 位。

    其四,北京服務(wù)業(yè)加快開放為全國高水平開放提供新平臺。

    北京重點服務(wù)行業(yè)開放指數(shù)的提升,提高了對外資的吸引力,也促進了全國更有效地吸引和使用外資。2022 年,北京科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)實際使用外商直接投資69.8 億美元,比2018 年增長1.8 倍;信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)實際使用外商直接投資39.4 億美元,占全國的16.6%。同時,北京服務(wù)業(yè)擴大開放取得了一系列具有全國意義的標(biāo)志性成果。如2021 年安聯(lián)保險資產(chǎn)管理有限公司成為中國首家獲批開業(yè)的外商獨資保險資管公司,2023 年渣打證券(中國)有限公司成為中國首家外商獨資證券公司。這展現(xiàn)了中國良好的投資環(huán)境、開放的姿態(tài)和廣闊的市場,促進了更多外資企業(yè)布局和拓展中國市場。

    其五,“北京經(jīng)驗”對全國擴大服務(wù)業(yè)開放具有示范效應(yīng)。

    北京以“產(chǎn)業(yè)開放+園區(qū)開放”為抓手,圍繞重點領(lǐng)域全產(chǎn)業(yè)鏈,積極探索了一批基礎(chǔ)性、牽引性的開放舉措,成為全國擴大高水平開放的樣板,取得的經(jīng)驗在全國進行了復(fù)制推廣,為國家構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制探索了新路徑,也為其他地方完善服務(wù)業(yè)開放發(fā)展的體制機制提供了經(jīng)驗借鑒。截至目前,北京已經(jīng)形成4 批26 項最佳實踐案例和多項政策經(jīng)驗,涉及產(chǎn)業(yè)開放、新興業(yè)態(tài)培育、體制機制改革、貿(mào)易投資自由化便利化等領(lǐng)域。

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