高質(zhì)量發(fā)展背景下福建省政府引導基金“雙創(chuàng)”培扶的問題與策略研究

陳 穎 葛 靚 廖 望

（1.閩南師范大學商學院，福建 漳州 363000；2.漳州市產(chǎn)業(yè)股權(quán)投資有限公司，福建 漳州 363000；3.福建省金投私募基金管理有限公司，福建 福州 350000）

0 引言

黨的二十大報告指出，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)。福建省委十一屆三次全會強調(diào)，在全方位推進高質(zhì)量發(fā)展的新階段，要深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，最大限度釋放福建省創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造活力。實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，核心在于創(chuàng)新驅(qū)動的內(nèi)涵式增長，關(guān)鍵在于創(chuàng)業(yè)推動引領(lǐng)。目前福建省創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投資規(guī)模已迅速擴大，但仍存在早期創(chuàng)新投資不足、關(guān)鍵技術(shù)與戰(zhàn)略行業(yè)扶持力度有限等問題，需要政府予以調(diào)控干預。政府引導基金是一類干預風投市場、加強科創(chuàng)財政支持的政策工具，多年來在彌補創(chuàng)投市場失靈、扶持中小微企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、培育戰(zhàn)略創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)等方面發(fā)揮著重要作用。作為較早開展政府引導基金運行的省份，福建省政府引導基金設(shè)立規(guī)模已達千億元，但二十年的“狂飆”發(fā)展后仍存在引導效用不足、政策性與市場化矛盾、增值管理能力有待提升、創(chuàng)新要素融合水平較低、績效考核評價滯后等問題，在一定程度上制約了其創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)培扶效益。因此，在新時代背景下，有必要對福建省政府引導基金“雙創(chuàng)”培扶機理、相關(guān)問題與具體成因進行深入剖析，并提出相應的策略建議，這將有助于加強其發(fā)展規(guī)劃與宏觀指導，為福建省政府引導基金實現(xiàn)規(guī)范化運行與精細化管理，提升其產(chǎn)業(yè)布局和導向能力提供參考依據(jù)。

1 福建省政府引導基金“雙創(chuàng)”培扶現(xiàn)狀

自2000 年福建省第一家從事風險投資業(yè)務(wù)的國有創(chuàng)投公司——福建華興創(chuàng)投組建，到2011 年廈門市產(chǎn)業(yè)投資基金成立，再到財政出資“撥改投”后福州、漳州、龍巖、泉州、莆田等各地市相繼掀起產(chǎn)業(yè)股權(quán)引導基金設(shè)立浪潮，福建省政府引導基金經(jīng)歷了起步成長、規(guī)范調(diào)整與優(yōu)化整合等多個階段。當前，政府引導基金已經(jīng)成為福建省創(chuàng)業(yè)投資市場最重要的出資者和領(lǐng)航人，也是驅(qū)動區(qū)域經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提升創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)水平的重要政策工具。根據(jù)中國證券投資基金業(yè)協(xié)會數(shù)據(jù)，截止到2022年12 月末，福建省共有私募基金管理人584 家，管理基金4 040只，規(guī)模約為3 213億元。而各級各類政府引導基金母基金總目標設(shè)立規(guī)模約2 950 億元，其中省級母基金11 只，目標規(guī)模1 110 億元，地市級母基金31 只，目標規(guī)模1 100 億元，區(qū)縣級母基金20 只，目標規(guī)模248 億元（來自清科集團私募通數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計數(shù)據(jù)），在支持福建省“雙創(chuàng)”企業(yè)融資賦能、全方位推動產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展方面發(fā)揮了不可或缺的作用。

經(jīng)過二十余載的跨越式發(fā)展，福建省政府引導基金的設(shè)立主體由早期的省級、地市政府向各區(qū)縣快速下沉。2017年以來，省內(nèi)新增引導基金中區(qū)縣級母基金數(shù)量占比達40%，反映了部分區(qū)縣以政府基金集聚資源、促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的迫切需求。當前廈門、福州等地市級基金已形成了大規(guī)模、多層級、多類型的基金體系，未來將基于各區(qū)域板塊產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，進一步實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)合作與優(yōu)勢互補。在區(qū)域發(fā)展方面，2022年以前省內(nèi)引導基金母基金主要集中于福州市、廈門市、泉州市等先行先試地區(qū)，存在一定程度的發(fā)展不平衡性。但近年來，隨著“資本招商”成為各地政府的超級共識，后進區(qū)域引導基金設(shè)立速度明顯加快，大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)母基金成為區(qū)域間產(chǎn)業(yè)追趕的利器。如2022 年寧德市、莆田市及龍巖市紛紛圍繞本地優(yōu)勢與特色產(chǎn)業(yè)，設(shè)立目標規(guī)模百億的主題基金或戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)基金，開展產(chǎn)業(yè)孵化和強鏈補鏈項目招引。

在運行成就方面，當前福建省政府引導基金已邁入“多元發(fā)展”“精耕細作”與“存量整合”的新階段，為區(qū)域平衡發(fā)展與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供了堅實助力。一方面，通過母-子基金模式，實現(xiàn)上下級與區(qū)域聯(lián)動，資金的乘數(shù)效應不斷增強。如福建省產(chǎn)業(yè)股權(quán)投資基金通過母-子-孫基金三級放大模式，間接撬動超60 倍資本進入實體領(lǐng)域，總投資規(guī)模達千億，支持了省內(nèi)一批重點項目建設(shè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。另一方面，部分地區(qū)積極探索“基金招商”“產(chǎn)業(yè)鏈招商”模式，促進了本地產(chǎn)業(yè)引進、培育和發(fā)展。如廈門市依托引導基金為主體的產(chǎn)業(yè)投資平臺，圍繞生物醫(yī)藥與健康、新材料與新能源等重點領(lǐng)域進行項目落地招引，取得了較好成效；漳州市以引導基金為抓手，撬動更多市場主體和金融資本參與漳州“9+5”產(chǎn)業(yè)集群的培育與現(xiàn)代經(jīng)濟體系建設(shè)，逐步探索出以資本帶動區(qū)域發(fā)展的新路徑。

總體來看，經(jīng)過多年發(fā)展，福建省政府引導基金在市場化機制改革、政策統(tǒng)籌規(guī)劃、運作管理規(guī)范方面均取得了一定成績，運行效能不斷提升。福州、廈門兩市連續(xù)上榜中國內(nèi)地城市創(chuàng)投實力30強，廈門市產(chǎn)業(yè)投資基金連續(xù)多年榮獲投中榜最佳私募股權(quán)引導基金稱號。但從全國范圍來看，與北上廣深先行城市或浙江、廣東等明星省份相比，福建省政府引導基金發(fā)展步伐總體偏慢，配套機制尚不健全，還存在資金沉積效率不高、政策性和商業(yè)性目標沖突、信息化建設(shè)較為落后等問題，在一定程度上抑制了其創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)培扶效率。在當前加速追趕階段，充分發(fā)揮福建省政府引導基金“雙創(chuàng)”培扶潛力，為省內(nèi)企業(yè)、產(chǎn)業(yè)及區(qū)域發(fā)展嫁接創(chuàng)新技術(shù)與創(chuàng)業(yè)能力，從而全方位推進全省經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，是值得探討和實踐的重要課題。

2 政府引導基金“雙創(chuàng)”培扶機制分析

2.1 區(qū)域市場層面

通過帶動社會資本關(guān)注企業(yè)早期的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動，政府引導基金糾正或減輕了創(chuàng)業(yè)投資市場失靈，從而支持了風投市場的整體發(fā)展，最終促進了更具競爭性和創(chuàng)新力的經(jīng)濟增長（Jáki 和Molná［1］，2021）。從全球范圍來看，在大部分發(fā)達國家或地區(qū)，政府風險投資的積極作用被廣泛認可。

2008年金融危機后，英、法、德等國家高度發(fā)達的風險投資市場，與東歐國家較少投資和整合程度較低的市場之間的分裂程度持續(xù)加劇。在此背景下，歐洲政府風險投資資本在整合高度碎片化與發(fā)展極不均衡的風投市場、刺激市場需求和供應、彌合地區(qū)間發(fā)展差異方面發(fā)揮了十分重要的作用（Grilli 和Murtinu［2］，2014；Cumming 等［3］，2017）。在中國，以政府引導基金為代表的國有風險資本，正成為各級政府推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的重要工具。其對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的培扶效應主要體現(xiàn)在創(chuàng)新投資總量的提升及結(jié)構(gòu)的改善?？偭糠矫?，學者們基于省際、城際數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)政府引導基金可以通過促進風險投資活動、創(chuàng)新人才和資本的積累，從而促進城市創(chuàng)新產(chǎn)出的增長（薛宏剛等［4］，2021；成程等［5］，2021）。結(jié)構(gòu)方面，國有風投資本引導社會資本、風投機構(gòu)投向早期階段和高科技行業(yè)，從而改善了民營資本投資不足且階段靠后的天然缺陷，實現(xiàn)了其推動源頭創(chuàng)新和關(guān)鍵技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的價值使命（施國平等［6］，2016；李善民等［7］，2020）。

2.2 微觀企業(yè)層面

不同于宏觀層面從區(qū)域經(jīng)濟學視角研究政府引導基金對風投行業(yè)、區(qū)域創(chuàng)新及經(jīng)濟增長的系統(tǒng)性影響，在微觀層面學者們主要從創(chuàng)新投入產(chǎn)出、價值創(chuàng)造等角度，研究政府引導基金對投資組合公司的創(chuàng)新水平和創(chuàng)業(yè)能力的處理效應。

創(chuàng)新投入與產(chǎn)出方面，當以公司層面上的專利申請和專利加權(quán)引用數(shù)量作為企業(yè)創(chuàng)新能力的代理變量時，學者們研究發(fā)現(xiàn)與非風投支持的公司相比，政府風險投資對投資組合公司創(chuàng)新績效存在積極的促進效應（Colombo 等［8］，2016；Yan 等［9］，2020）。價值增長方面，程于思等［10］（2022）認為政府引導基金作為金融支持實體經(jīng)濟發(fā)展的重要抓手，通過促進企業(yè)的研發(fā)投入、創(chuàng)新產(chǎn)出、糾正創(chuàng)新外部性所造成的市場資源配置失衡等，對被投資企業(yè)全要素生產(chǎn)率提升起到了直接或間接的正向影響，促進了企業(yè)內(nèi)在價值的持續(xù)成長。

總之，政府引導基金在推動科技型企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新方面發(fā)揮了重要作用（黃嵩等［11］，2020）。其提升企業(yè)“雙創(chuàng)”能力的理論機制，一方面，填補了制約創(chuàng)新的融資缺口，為企業(yè)開展科創(chuàng)研發(fā)提供了充足的資金支持，特別對有增長前景的企業(yè)提供了后續(xù)成長的“融資扶梯”，增強了其全生命周期的造血能力（胡勇［12］，2022）。另一方面，基于資源基礎(chǔ)理論，政府引導基金在企業(yè)價值創(chuàng)造過程中持續(xù)發(fā)揮的激勵、認證及資源協(xié)同作用，以及投后管理中的增值服務(wù)與監(jiān)督約束，促進了企業(yè)價值的快速增長（黃福廣等［13］，2021）。

2.3 文獻述評

學者們對政府引導基金“雙創(chuàng)”培扶機制的研究，主要圍繞宏觀及微觀兩個視角。宏觀層面，通過對創(chuàng)投生態(tài)、風投市場的“鑒證與修正”，從而支持了更具競爭性和創(chuàng)新力的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟增長；微觀層面，引導基金對“雙創(chuàng)”企業(yè)具有“累積與培育”效應，通過高質(zhì)量的融資支持、資源協(xié)同及投后增值服務(wù)等，最終助推企業(yè)價值和創(chuàng)新成果的快速增長。盡管眾多研究表明，政府引導基金已成為各國政府對抗創(chuàng)投市場失靈的普遍工具，許多學者也對該政策行為的合理性表示贊譽，但實踐中在部分國家或地區(qū)，政府風險投資卻表現(xiàn)為政策上的低效率（Cumming 和Johan［14］，2019；徐明［15］，2022）。以福建省政府引導基金為例，盡管目前設(shè)立規(guī)模已達千億，但二十年的“狂飆”發(fā)展后仍存在諸多問題，一定程度上制約了其創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)培扶效益。同時，本研究也關(guān)注到，作為較早開展政府引導基金運行的省份，福建省政府引導基金的相關(guān)研究卻十分稀少，仍停留在早期的設(shè)立模式選擇、運行現(xiàn)狀和問題探討階段，已有結(jié)論難以完全解答新發(fā)展階段政府引導基金面臨的新困境與新要求。因此，有必要深入挖掘福建省政府引導基金“雙創(chuàng)”培扶問題與成因，因地制宜設(shè)計具有良好協(xié)同性、互動性的引導基金“雙創(chuàng)”培扶策略，以進一步提升福建省政府引導基金運行效能，充分發(fā)揮其創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)培扶能力。

3 福建省政府引導基金“雙創(chuàng)”培扶問題與成因分析

3.1 資金沉積問題突出，“雙創(chuàng)”引導效用有待提升

盡管2020 年后財政部發(fā)文要求各地政府對重復設(shè)立的引導基金展開清理工作，以降低管理成本，提升資金運行效率。但總體來看，福建省政府引導基金清理成效不夠明顯，資金沉積閑置問題仍較為突出。特別是地方層面，由于缺乏省級基金豐富的平臺資源，加之諸多歷史遺留問題，導致部分地區(qū)存在財政資金大量結(jié)存或杠桿率低等問題，難以實現(xiàn)循環(huán)投資、滾動退出。

究其原因，一是早期部分地區(qū)引導基金受限于《基金管理辦法》中較高返投比例的規(guī)定（一般在2倍及2 倍以上），疊加本地產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱，使得子基金在本地項目中可選標的有限，以致基金返投進度放緩、子基金管理團隊招引困難，出現(xiàn)資金“募不進來，投不出去”的現(xiàn)象。二是各項政策協(xié)同力度有限，部分地區(qū)引導基金與產(chǎn)業(yè)、招商等相關(guān)部門的高度聯(lián)動和有效銜接能力不足，在產(chǎn)業(yè)招商競爭中不具備服務(wù)優(yōu)勢，造成基金招引能力不強，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)引導效率偏低。三是從產(chǎn)業(yè)引導方向來看，近年來新設(shè)引導子基金投資領(lǐng)域主要集中于新能源、半導體、高端制造、醫(yī)療健康等戰(zhàn)略新興領(lǐng)域，與地方資源稟賦高度相關(guān)的區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)投資則相對較少。長遠來看，沒有充分考慮地方已有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、人才結(jié)構(gòu)、稟賦優(yōu)勢等，容易導致資本堆積、野蠻擴張等。

3.2 容錯與讓利機制缺位，存在政策性與市場化矛盾

盡管經(jīng)過多年發(fā)展，福建省政府引導基金管理成效初顯，但仍存在市場化與政策性導向矛盾的問題，究其原因是容錯與讓利機制尚未健全。目前福建省僅有廈門、泉州等地對引導基金的激勵與容錯制度進行了較為全面的細化工作，如在管理辦法中對引導基金的回購、讓利、補虧、損失處理及免責情形做出相應規(guī)定，并配套了部分實施細則。而其他地區(qū)引導基金的容錯與讓利機制則多停留在工作規(guī)劃或僅為原則性規(guī)定，相對而言較為籠統(tǒng)，可操作性不強、科學性不足，實踐中易引發(fā)監(jiān)管矛盾，執(zhí)行落地較為困難。

容錯讓利機制缺位的負面影響，一方面，是母基金管理人長期承受巨大問責壓力，主觀能動性較差，從而使決策周期延長、投資進度放緩。另一方面，也使得社會資本的市場化盈利導向與國有資本的政策性戰(zhàn)略導向的矛盾長期難以調(diào)和，導致省內(nèi)部分地區(qū)引導基金頻繁遭遇子基金管理人招募難題與社會資本募集困境，極大削弱了財政資金的杠桿撬動能力。由此可知，不完善的激勵與容錯機制已嚴重制約了福建省引導基金的創(chuàng)新資源配置效率。

3.3 私募股權(quán)實操人才缺乏，增值管理能力有待強化

全面注冊制時代的到來將使一二級市場估值差距進一步收窄，在此背景下作為項目投資價值實現(xiàn)與提升的關(guān)鍵，政府引導基金投后管理工作的重要性愈加凸顯。然而，當前福建省除了省級、部分市級引導基金具備較強的創(chuàng)投生態(tài)優(yōu)勢，易于聚攏私募產(chǎn)業(yè)人才外，大部分地區(qū)引導基金受限于私募股權(quán)實操人才缺乏，投后管理服務(wù)能力較為有限。加之近年來中基協(xié)在私募牌照申請中，提高了私募高管人才歷史業(yè)績要求，導致業(yè)內(nèi)高端人才爭搶加劇，進一步加大了母基金人才招引困境。

人才問題落實在管理環(huán)節(jié)，也導致了基金治理規(guī)范性不足、管理不到位不及時等諸多問題。一方面，當前基金投后管理業(yè)務(wù)趨向復雜，地方政府引導基金相對薄弱的數(shù)字化應用能力，使得其難以動態(tài)跟蹤項目狀態(tài)、精準執(zhí)行項目決策、及時反饋項目效果等，導致管理過程中信息不對稱問題突出，內(nèi)外部協(xié)同困難。另一方面，地方層面常態(tài)化績效評價機制尚未普及，部分基金投后管理程序、內(nèi)容及政策效果的考核評價缺失，以及風險控制體系的完善性不足，基金運行風險存在監(jiān)控盲區(qū)等，也導致引導基金投后管理效果不佳。

3.4 基金統(tǒng)籌管理能力不強，創(chuàng)新要素融合水平較低

近年來，福建省政府引導基金在爆發(fā)式增長后，陸續(xù)暴露出發(fā)展不平衡等諸多問題，如個別地區(qū)基金規(guī)模過度膨脹，超出財政負擔水平，基金目標定位無法精準匹配產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。究其原因，是當前引導基金在全國范圍、省級層面的統(tǒng)籌管理機制尚未健全，其發(fā)展方向、戰(zhàn)略定位等頂層架構(gòu)和制度設(shè)計較為零散。同時，相比北上廣、浙江、廣東、山東等先行地區(qū)，福建省引導基金信息化建設(shè)水平較為滯后，導致基金募集規(guī)模、投資進度、退出情況、投資收益等上報口徑不一，難以從區(qū)域?qū)用鎸ζ溥\行管理進行規(guī)范指引，部分地區(qū)存在重復、缺位和錯位監(jiān)管等問題。

同時，當前除省級與中心城市，其余地區(qū)還未建立起匯聚企業(yè)、產(chǎn)業(yè)及基金資源的創(chuàng)業(yè)服務(wù)生態(tài)體系，引導基金的創(chuàng)新要素融合水平有待提升。表現(xiàn)在大部分地區(qū)政基企聯(lián)動不足，政府資源與金融資本、創(chuàng)業(yè)資源、產(chǎn)業(yè)資源的聯(lián)接不深、協(xié)同不足、反饋較弱，不同區(qū)域、層級、類型的引導基金缺少互補合作，分散化管理中各類創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)要素難以有效融合等。

3.5 “雙創(chuàng)”績效考核評價滯后，基金監(jiān)管責任有待明確

當前福建省政府引導基金的績效評價體系建設(shè)已步入初級階段。從建設(shè)進度來看，省級引導基金評價指標體系已基本建成，形成較為完善的績效考評機制。但地方層面，績效管理建設(shè)進度仍較為滯后，表現(xiàn)在部分地區(qū)尚未針對本地情況制定考核細則或?qū)嵤┺k法，難以到位執(zhí)行考核監(jiān)管。另外，從績效評價實施過程看，也存在著如下問題：一是指標實操性不強，特別是部分反映引導基金“雙創(chuàng)”培扶效果的政策績效類指標難以量化；二是考核指標未充分考慮不同類型、存續(xù)階段引導基金政策目標、自身訴求的差異性，以及投資收益的波動性與投資期限的長期性；三是地方引導基金還存在多頭管理、重復監(jiān)管的問題，主管與協(xié)管單位責任并不明確。整體而言，省內(nèi)政府引導基金的運行管理缺少有效的外部監(jiān)督考核機制，考核內(nèi)容、頻率、結(jié)果應用方式、激勵與懲戒措施等均有待完善。

4 福建省政府引導基金“雙創(chuàng)”培扶策略分析

4.1 積極落實投資任務(wù)，走特色發(fā)展的“雙創(chuàng)”培扶之路

政府引導基金的投資任務(wù)落實是一項系統(tǒng)工程，需要地方政府、基金管理人及相關(guān)單位在頂層設(shè)計、政策協(xié)調(diào)等方面形成合力。具體做法，一是合理設(shè)置返投口徑，加大基金管理人招募力度。近年來福建省引導基金跟隨深圳、浙江等地管理政策，通過適度降低返投比例吸納基金管理團隊，已取得了一定成效，但還應進一步結(jié)合地方創(chuàng)投機構(gòu)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)引資需求等細化調(diào)整返投口徑、浮動設(shè)置返投比例，以助力基金管理人招引。二是形成引導基金運行協(xié)調(diào)制度，主管部門應定期聽取引導基金、子基金投資進展，分解協(xié)調(diào)基金運行過程中的政策堵點與資金需求。特別是相關(guān)單位應積極落實所投產(chǎn)業(yè)或企業(yè)支持政策，兌現(xiàn)地方政府惠企承諾，積極協(xié)調(diào)解決項目、企業(yè)落地問題，提升基金后續(xù)引資能力。

同時，針對地方引導基金發(fā)展過程中同質(zhì)化凸顯現(xiàn)象，應專注本地市場培育，因地制宜集中力量走特色發(fā)展的“雙創(chuàng)”培扶道路。具體而言，在數(shù)量規(guī)模上，避免貪大求全，基金設(shè)立規(guī)模應與財政承受能力匹配。在產(chǎn)業(yè)投向上，區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展應建立在區(qū)域綜合比較優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，形成系統(tǒng)性產(chǎn)業(yè)投資規(guī)劃與實施框架，精準投向產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)、目標對象，合理設(shè)計基金類型。在基金體系構(gòu)建方面，應遵循地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級與創(chuàng)新發(fā)展路徑，合理構(gòu)建多元化基金體系，扶優(yōu)扶強不同輪次階段的創(chuàng)新企業(yè)。特別對尚處培育期的科技孵化類項目，應從制度設(shè)計上鼓勵天使基金、創(chuàng)投基金“投小投早”，對具備強鏈補鏈作用的“專精特新”“科技小巨人”企業(yè)，應為其提供必要的資金支持。

4.2 完善容錯與激勵機制，實現(xiàn)政策性與市場化平衡

合理的容錯讓利機制，既有助于調(diào)動基金管理人和社會資本的積極性，實現(xiàn)政府的政策性意圖，還有助于厘清政府和市場的邊界關(guān)系，避免政府資金對私人投資的“擠出作用”。

在具體實施過程中，一是建立規(guī)范性較高、落地性較強的容錯機制與讓利辦法，明確容錯責任認定范圍、免責邊界等，細化讓利標準和讓利依據(jù)。二是針對實踐過程中讓利免責機制易引發(fā)的監(jiān)管矛盾問題，主管單位應在廣泛調(diào)研后統(tǒng)一標準和監(jiān)管方向，并獲得基金管理人、社會投資者等相關(guān)各方的廣泛認可。三是進一步提升讓利機制的可操作性，如關(guān)聯(lián)基金“募投管退”四大環(huán)節(jié)的績效表現(xiàn)，根據(jù)基金募集階段的資金放大效應、投資階段的投向領(lǐng)域與超額返投比例、管理階段的風險控制質(zhì)量與基金治理水平，以及退出環(huán)節(jié)的超額收益高低等，細化其讓利環(huán)節(jié)中的利益分割和責任劃定，進一步靈活化、多元化現(xiàn)有讓利機制。四是夯實免責讓利基礎(chǔ)，充分應用基金績效評價結(jié)論，以明確的定量綜合考核結(jié)果作為政府免責讓利參考，提升讓利過程的透明度與公平性。

4.3 構(gòu)建專業(yè)管理團隊，提升基金數(shù)智化管理能力

構(gòu)建專業(yè)的基金管理團隊，重點在做好人才引進的頂層設(shè)計，關(guān)鍵在打破傳統(tǒng)的行政化人才管理機制。首先，必須打破國企行政化用人機制，實施市場化薪酬與激勵機制改革，才能在本地缺乏創(chuàng)投成長沃土的情況下，做到外部人才“引得進”、內(nèi)部人才“留得住”。其次，針對部分地區(qū)人才需求緊迫、自建團隊困難的情況，可由母基金托管單位和外部基金管理團隊共同持股，設(shè)立基金管理公司，雙方派駐人員共同參與公司運作。該做法的優(yōu)點在于國有資本可通過持股比例靈活調(diào)整其運營決策參與深度，并對管理人形成政策引導，既有利于鏈接政府戰(zhàn)略資源，也提升了基金本土化運作能力。

人才問題解決后，還需進一步規(guī)范投后管理程序，全方位提升基金投后管理能力。一是加強引導基金金融科技治理，提升中后臺智能管理能力。如首鋼基金、上海國際創(chuàng)投等，運用數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)“募投管退”全流程管理，建成涵蓋投資決策分析、項目投資執(zhí)行、投后管理、業(yè)績評價的基金管理和監(jiān)督體系，為地方引導基金的數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供“標準樣板”。二是重視子基金的投后評價，目前深圳市創(chuàng)新投資集團、深圳天使母基金管理公司已在投后管理績效評價方面積累了較多經(jīng)驗，評價中重點考察子基金投后管理程序、內(nèi)部治理及經(jīng)濟回報等，并對考核結(jié)果進行公示，起到查找問題、及時整改及鼓勵先進的目的。三是采取系統(tǒng)化思維實施子基金風險管理，提升數(shù)字化風控和督核能力。利用平臺輔助風控工具，建立完善的風控體系、報告機制，進一步規(guī)范風險管理流程與職責分工，提升項目風險識別與干預能力。

4.4 打造基金立體賦能平臺，發(fā)揮“雙創(chuàng)”要素集聚能力

在同質(zhì)化競爭背景下，平臺化轉(zhuǎn)型、生態(tài)化建設(shè)及要素聚合已成為新時期政府引導基金實現(xiàn)“彎道超車”的關(guān)鍵能力與進階目標。政府引導基金的平臺化轉(zhuǎn)型，除了上文提出的基金內(nèi)部的數(shù)智化管理，還在于鏈接內(nèi)外部信息資源，實現(xiàn)“雙創(chuàng)”要素的有效整合與統(tǒng)籌管理。一方面，打造接入省市、區(qū)縣各層級政府引導基金的信息管理平臺，統(tǒng)一基金數(shù)據(jù)上報入口，避免信息重復填報，進一步提升基金管理效率。另一方面，以信息平臺為基礎(chǔ)構(gòu)建區(qū)域性監(jiān)管平臺，制度化、規(guī)范化引導基金監(jiān)管路徑，明確不同層級、類型、生命周期基金的監(jiān)管目標與重點，促進財政、發(fā)改、工信、國資等部門信息互聯(lián)與政策銜接，減少監(jiān)管矛盾和非必要行政干預，提升監(jiān)管效率。

不同于平臺化轉(zhuǎn)型以政基聯(lián)動為基礎(chǔ)，引導基金的生態(tài)化建設(shè)是聚合了政府、基金、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、資本等多個主體的多層次生態(tài)體系。具體做法是，在企業(yè)層面，搭建“投前培育支持+投中貼近服務(wù)+投后跟蹤管理”的全周期服務(wù)生態(tài)，利用基金生態(tài)網(wǎng)絡(luò)賦能優(yōu)勢，加強對早期投資、源頭創(chuàng)新的服務(wù)力度。在產(chǎn)業(yè)層面，探索基金群、“基金+產(chǎn)業(yè)+園區(qū)”等平臺建設(shè)，著重開展產(chǎn)業(yè)鏈頂層設(shè)計和合理布局，進一步發(fā)揮引導基金的資本運作、產(chǎn)業(yè)整合的政策優(yōu)勢，實現(xiàn)“雙創(chuàng)”企業(yè)的精準賦能與產(chǎn)業(yè)集群的規(guī)模化促進。在基金層面，構(gòu)建“數(shù)字平臺+基金生態(tài)圈”的賦能體系，通過金融小鎮(zhèn)、創(chuàng)投大廈等，將各類創(chuàng)業(yè)投資基金、股權(quán)投資中介機構(gòu)、政府部門服務(wù)柜臺等進行空間聚合，為區(qū)域內(nèi)外創(chuàng)投資本提供基金落地、項目資源對接等“一站式”服務(wù)，形成完善的“創(chuàng)投生態(tài)圈”，同時嵌入國家級、省級基金數(shù)字化信息平臺，加快線上線下資源整合。

4.5 實施全過程績效管理，落實“雙創(chuàng)”培扶效果檢驗

政府引導基金的全過程績效管理，是疏通基金運營中的痛點堵點、科學評估其創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)培扶效果與經(jīng)濟效益的有力工具。在具體實施過程中，一是開展分類型分階段的全過程績效管理。分類型方面，針對不同類型基金特點實施差異化管理，對天使基金、創(chuàng)投基金、產(chǎn)業(yè)基金、市場化基金等賦予其不同權(quán)重的經(jīng)濟績效、政策績效、管理績效要求。分階段方面，采用常規(guī)評價與重點評價相結(jié)合的方法，在每一會計年度終了、不同存續(xù)期及退出清算完成后組織績效評價-反饋-修正，考核基金長短期運行情況。同時，制定評價體系時應充分考慮基金投資收益的波動性和投資期限的長期性，以發(fā)展的戰(zhàn)略眼光看待問題，“因地制宜”“因基而異”設(shè)置指標體系，使評價體系具有一定的靈活性和較強的適用性。二是明確基金績效管理主體責任。以地方財政部門作為引導基金運營的主要監(jiān)管單位，負責引導基金績效管理制度設(shè)計、牽頭組織、結(jié)果反饋等，其他主管部門則主要對基金管理機構(gòu)開展行業(yè)指導，避免多頭重復監(jiān)管影響運行效率。三是落實“雙創(chuàng)”培扶效果檢驗，對部分難以量化，卻能較好反映引導基金創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)培扶效果的績效指標，如投資行業(yè)分布、社會資本引導、財政收入增加、本地就業(yè)促進等，應結(jié)合地方引導基金管理辦法、基金設(shè)立合同或相關(guān)協(xié)議，合理設(shè)置績效目標和評分標準，綜合運用比率法、層差法、非此即彼法等細化量化。四是建議地方財政部門在廣泛調(diào)研和征求意見的基礎(chǔ)上，制定基于本地基金特色和產(chǎn)業(yè)發(fā)展訴求的基金績效評價考核細則，并配套激勵、檢查、監(jiān)督等工作指引，形成系統(tǒng)、科學、高效的績效考核評價體系。

5 結(jié)語

經(jīng)過20 多年的跨越式發(fā)展，福建省政府引導基金從無到有，已發(fā)展成省內(nèi)創(chuàng)業(yè)投資市場最重要的出資者和領(lǐng)航人，形成了涵蓋產(chǎn)業(yè)基金、創(chuàng)投基金、天使基金等多種類型，覆蓋省級、地市級、區(qū)縣級的多層次運作體系。未來，福建省政府引導基金可通過提升財政資金循環(huán)效率、完善激勵約束機制、培育基金數(shù)智化治理能力、打造多層次賦能生態(tài)體系及實施全過程績效評價等，實現(xiàn)高效規(guī)范管理，最大化其“雙創(chuàng)”培扶潛力。同時，值得注意的是，在當前數(shù)字化浪潮下，政府引導基金能否以較強的金融科技治理能力完成管理體系的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，已成為新階段引導基金能否獲取更高經(jīng)濟與政策績效的前提，這將是下一步值得探討和實踐的重要課題。