基于文本分析視角的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策演進(jìn)研究

程丹 李駿文 李尚蒲

摘要：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的重要舉措。文章基于2008—2022年中共中央、國(guó)務(wù)院等相關(guān)部門發(fā)布的184份政策文件，在描述政策數(shù)量和結(jié)構(gòu)等基本特征的基礎(chǔ)上，結(jié)合政策試點(diǎn)三階段理論將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策演變過程劃分為前試點(diǎn)（2008—2014年）、試點(diǎn)（2015—2019年）和試點(diǎn)后（2020—2022年）三個(gè)階段，并使用ROST分析工具探討政策的演變特征。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在改革的各階段，中央的政策目標(biāo)一致，但治理體系和協(xié)同項(xiàng)目根據(jù)實(shí)踐暴露出的問題持續(xù)改進(jìn)。據(jù)此，文章對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策在土地增值收益分配制度、融資制度建立、交易平臺(tái)建設(shè)以及改革協(xié)同等方面提出建議。

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市；政策文本分析；頂層設(shè)計(jì)；政策試點(diǎn)

一、引言

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)是新世紀(jì)我國(guó)土地政策改革的重大部署[1]，旨在改變我國(guó)土地制度二元結(jié)構(gòu)特征、提高土地要素配置效率并助力實(shí)現(xiàn)共同富裕[2]。十四五規(guī)劃指出：“建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革。”集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革作為農(nóng)村“三塊地”改革推進(jìn)最迅速的“一塊地”，是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的關(guān)鍵突破口。

我國(guó)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革大體經(jīng)歷了“概念提出—政策試點(diǎn)—全面推廣”的歷程，屬于漸進(jìn)式制度變遷。2008年中共中央首次提出“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”一詞，并提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的政策目標(biāo)。2015年全國(guó)人大常委會(huì)決定暫停實(shí)施《土地管理法》《房地產(chǎn)管理法》部分條例，開展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)。2020年國(guó)家發(fā)改委提出“全面推開農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市”，標(biāo)志著集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革已步入全國(guó)推廣階段。國(guó)家通過頂層設(shè)計(jì)勾勒出土地改革的基本框架，借鑒集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革試點(diǎn)的地方經(jīng)驗(yàn)探索改革新路徑，逐步形成了較為完善的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度體系。

現(xiàn)有研究關(guān)注了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策及其演變邏輯[3–6]，但沒有聚焦中央政策制定與試點(diǎn)實(shí)踐的融合。本文使用政策文本分析法厘清集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的漸進(jìn)式改革邏輯，可能的創(chuàng)新如下：一是厘清集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度變遷的結(jié)構(gòu)特征。二是結(jié)合制度變遷在實(shí)際操作中的重點(diǎn)和難點(diǎn)，分析中央及各部委政策文件在改革不同階段的演變邏輯。

二、分析框架與數(shù)據(jù)來源

（一）政策文本結(jié)構(gòu)分析框架

根據(jù)《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》，政策文本的版式、格式、發(fā)文稿紙等具有特定的形式[7]，體現(xiàn)了政府的立場(chǎng)以及政策的演變趨勢(shì)[8]，具體而言：一是政策的文種類型可以反映政策制定主體對(duì)政策時(shí)效以及政策力度的選擇[9]。二是政策的發(fā)文時(shí)間以及發(fā)文數(shù)量可以反映政府對(duì)該領(lǐng)域的重視程度[10]。三是政策的發(fā)文主體和聯(lián)合發(fā)布情況可以反映政府部門的參與情況以及合作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)[11]。為了更全面地了解集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地政策的演進(jìn)邏輯與中央政府的行為邏輯，本文將文種類型、發(fā)文時(shí)間以及發(fā)文主體等結(jié)構(gòu)性特征納入政策文本結(jié)構(gòu)分析框架，如圖 1所示。

（二）政策文本內(nèi)容分析框架

1.縱向分析框架：政策試點(diǎn)三階段論?；谶^程視角研究試點(diǎn)政策是政策研究的核心議題之一[12-13]，研究者主要通過劃分不同的試點(diǎn)階段明確試點(diǎn)政策的演進(jìn)歷程。黃秀蘭[14]從試驗(yàn)流程出發(fā)，將政策試驗(yàn)劃分為設(shè)計(jì)方案、選擇對(duì)象、執(zhí)行方案和評(píng)估結(jié)果四個(gè)階段。周望[15]將政策試點(diǎn)時(shí)期延伸到試點(diǎn)后的政策推廣階段，將政策試點(diǎn)劃分為“先試先行”和“由點(diǎn)到面”兩個(gè)階段。劉偉[16]進(jìn)一步擴(kuò)充政策試點(diǎn)的研究時(shí)期，首次將政策過程理論與政策要素理論相結(jié)合，提出政策試點(diǎn)三階段論，從央地互動(dòng)的視角分析不同的試點(diǎn)階段中央和地方政府對(duì)于政策三要素（政策目標(biāo)、政策工具和政策內(nèi)容）的追求。此后，許多學(xué)者基于政策試點(diǎn)三階段理論從不同視角分析政府行為[3，13]。具體而言，政策試點(diǎn)三階段論將試點(diǎn)過程劃分為前試點(diǎn)、試點(diǎn)和試點(diǎn)后三個(gè)階段，不同的政策階段存在著不同的政策特征，后一個(gè)階段的政策制定以前一階段的政策實(shí)踐為基礎(chǔ)。政策試點(diǎn)三階段論關(guān)注了政策實(shí)施的全過程，能夠更加全面地分析漸進(jìn)式政策的演進(jìn)邏輯。因此，在縱向時(shí)間維度上，本研究參考試點(diǎn)三階段理論，將政策階段劃分為前試點(diǎn)、試點(diǎn)和試點(diǎn)后三個(gè)階段。

2.橫向分析框架：政策文本內(nèi)容結(jié)構(gòu)。公共治理制度是由多個(gè)要素組成的復(fù)雜體系，其結(jié)構(gòu)具有層次性。不同的學(xué)者基于不同的視角對(duì)公共治理制度的層次進(jìn)行劃分。OSTROM[17]在研究公共資源的自主治理時(shí)提出了制度分析與發(fā)展框架，將公共治理規(guī)則劃分為元立憲規(guī)則、立憲規(guī)則、集體選擇規(guī)則和操作性規(guī)則。諾斯[18]從制度的組成要素出發(fā)，將其劃分為正式規(guī)則、非正式約束和前兩者的執(zhí)行特征三個(gè)部分。除分析制度體系和制度執(zhí)行的層次外，也有部分學(xué)者分析了制度文本的層次。楊立華等[19]創(chuàng)建了三層次制度文本分析框架，將制度文本劃分為理念規(guī)劃層、基本制度層和操作實(shí)施層。劉宏偉等[20]將農(nóng)村解紛機(jī)制的政策文本解構(gòu)為頂層設(shè)計(jì)、行動(dòng)策略和保障要素三個(gè)層次。王建民和狄增如[21]將頂層設(shè)計(jì)劃分為目標(biāo)模式、體制機(jī)制、重點(diǎn)領(lǐng)域、重大工程和重點(diǎn)項(xiàng)目五個(gè)設(shè)計(jì)維度。對(duì)制度文本的層次分析主要從規(guī)劃、執(zhí)行和保障三個(gè)視角展開。本文參考學(xué)者對(duì)制度文本的研究成果，在政策內(nèi)容維度上，從政策目標(biāo)、治理體系和協(xié)同項(xiàng)目三個(gè)角度分析不同階段集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策的內(nèi)容。其中，政策目標(biāo)是指政策發(fā)布主體期望達(dá)到的政策效果[22]，治理體系是指規(guī)范和約束政策實(shí)施的制度以及法律[23]，協(xié)同項(xiàng)目是指推動(dòng)政策落地的輔助項(xiàng)目。

（三）數(shù)據(jù)來源與研究方法

“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”一詞在2008年才首次出現(xiàn)在中央政府頒布的政策文件中，所以本文對(duì)于政策文本的研究從2008年始。通過在法寶網(wǎng)、中國(guó)政府網(wǎng)等網(wǎng)站以 “集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”為關(guān)鍵詞展開搜索，截至2022年5月31日，共搜集相關(guān)政策文件307份，人工對(duì)部分批復(fù)文件、內(nèi)容重復(fù)文件進(jìn)行刪除，最后共得到來自中共中央、國(guó)務(wù)院、自然資源部等中央機(jī)構(gòu)公開頒布的關(guān)于“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”的政策文件共184份。

本文主要借助ROST CM6軟件，基于政策文本計(jì)量和可視化方法對(duì)我國(guó)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地相關(guān)的政策文本進(jìn)行量化分析。根據(jù)政策文本定量分析結(jié)果，結(jié)合人工判讀挖掘政策重點(diǎn)，總體描述我國(guó)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地相關(guān)政策關(guān)鍵主題內(nèi)容，并分階段歸納政策背景及政策方向，探尋集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地相關(guān)政策的演化路徑。

三、政策文本分析結(jié)果

（一）政策文本結(jié)構(gòu)計(jì)量分析結(jié)果

1.政策文種類型。本文以《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》（中辦發(fā)〔2012〕14號(hào)）所規(guī)定的15類公文文種為依據(jù)，對(duì)搜集到的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地政策文本進(jìn)行分類。具體處理方式如下：一是由于在政策文本篩選時(shí)刪除了批復(fù)、函類文件，為保持分析內(nèi)容前后一致，在政策文種分析中不包括批復(fù)、函這類文件；二是除黨政機(jī)關(guān)公文外，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策還包括綱要、規(guī)劃、方案、建議、提案、辦法、條例以及法律等類型，本文將不屬于15類公文文種的政策劃分為“非黨政機(jī)關(guān)公文”類，并在分析時(shí)進(jìn)行細(xì)分。在細(xì)分的“非黨政機(jī)關(guān)公文”類型中，將規(guī)劃、建議、提案、辦法、條例等僅有一份的政策文本類型歸為其他類，最后得到表1的結(jié)果。

從政策文種的類型來看，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策文本共有14類，類型較為豐富。具體而言，規(guī)范入市流程、指導(dǎo)工作要點(diǎn)的執(zhí)行類政策較多，如通知、意見、決定等，體現(xiàn)了中央政府對(duì)于試點(diǎn)進(jìn)程的控制。報(bào)告類政策的發(fā)布數(shù)量也占有一定比例，此類政策主要用于下級(jí)部門向上級(jí)匯報(bào)工作、反映情況。對(duì)試點(diǎn)工作的了解和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)有利于中央政府形成對(duì)改革進(jìn)程的總體把握。綱要、規(guī)劃、方案等計(jì)劃類政策以及法律、條例等規(guī)章制度類政策盡管占比不大，但具有強(qiáng)權(quán)威性和強(qiáng)約束力。一方面，中央政府制定了入市的總體規(guī)劃，說明試點(diǎn)并非“摸著石頭過河”，而是中央政府的有序安排。另一方面，近年來中央政府將相關(guān)制度安排寫入了法律條例，說明集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法治化進(jìn)程正在逐步推進(jìn)。

2.政策文本數(shù)量。本研究根據(jù)整理所得184份關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的政策文本制作了政策文件數(shù)量的時(shí)序分布圖（如圖2），以展示我國(guó)中央政府集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地政策的數(shù)量隨時(shí)間推移的動(dòng)態(tài)演化情況。

由圖2可以看出，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地相關(guān)政策數(shù)量與試點(diǎn)實(shí)踐存在協(xié)同關(guān)系。2008—2015年期間，相關(guān)政策文本的數(shù)量較少，不足總發(fā)文數(shù)量的1/5。2015—2019年試點(diǎn)期間，每年頒布的政策文本數(shù)量較為穩(wěn)定，年均發(fā)文量保持在10份以上。2020年1月1日起集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市在全國(guó)正式施行之后，中央政府在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，迅速形成一系列具體的入市指導(dǎo)意見，政策文本數(shù)量顯著增加。結(jié)合政策試點(diǎn)三階段論，本文將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地相關(guān)政策分為前試點(diǎn)（2008—2014年）、試點(diǎn)（2015—2019年）和試點(diǎn)后（2020—2022年）三個(gè)階段。

3.政策文本頒布部門。2008—2022年參與和制定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地相關(guān)政策文件的部門總共有34個(gè)，表 2展示了政策文本頒布數(shù)量前15名的部門及發(fā)文時(shí)間①。表 3展示了各階段聯(lián)合發(fā)文量以及聯(lián)合發(fā)文量占本階段總發(fā)文量的比值。由此可知，政策頒布主體呈現(xiàn)出強(qiáng)權(quán)威性和協(xié)作性逐步增強(qiáng)的特點(diǎn)。

從政策頒布的主要部門來看，中共中央和國(guó)務(wù)院對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的統(tǒng)領(lǐng)性安排較多，體現(xiàn)出政策文件的強(qiáng)權(quán)威性。具體而言，作為主導(dǎo)部門的自然資源部發(fā)文次數(shù)最多（53次），其次為國(guó)務(wù)院（47次）、國(guó)家發(fā)改委（28次）、中共中央委員會(huì)（26次）全國(guó)人民代表大會(huì)及其委員會(huì)（20次），這表明最高層次權(quán)威機(jī)構(gòu)對(duì)改革的頂層設(shè)計(jì)較多。再次是中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（20次），說明農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革尤其是金融改革是我國(guó)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的主要政策方向。

從多部門聯(lián)合發(fā)文情況來看，參與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地相關(guān)政策制定的部門逐年增多。在前試點(diǎn)階段，多部門聯(lián)合發(fā)文數(shù)僅占該階段總發(fā)文數(shù)的3.9%，且主要參與政策制定的部門為自然資源部、國(guó)家發(fā)改委、中共中央委員會(huì)和國(guó)務(wù)院，說明這一階段以中共中央和自然資源部制定的指導(dǎo)性政策為主，其他部委參與相對(duì)較少。在試點(diǎn)階段，多部門聯(lián)合發(fā)文數(shù)占該階段總發(fā)文數(shù)的23.6%，聯(lián)合發(fā)文比例有明顯上升，說明本階段參與政策制定的部門逐漸增多，中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財(cái)政部等部門開始參與制定政策細(xì)則。在試點(diǎn)后階段，多部門聯(lián)合發(fā)文數(shù)占該階段總發(fā)文數(shù)的35.1%，各部門間的協(xié)作程度進(jìn)一步上升，文化和旅游部、國(guó)家鄉(xiāng)村振興局等更多部委以及中國(guó)人民銀行等機(jī)構(gòu)對(duì)政策展開了進(jìn)一步細(xì)化。

（二）政策文本量化分析結(jié)果

參考前人研究[24-28]，本文使用高頻關(guān)鍵詞統(tǒng)計(jì)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法剖析集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策內(nèi)容。具體來說，首先使用ROST CM6軟件的詞頻統(tǒng)計(jì)功能統(tǒng)計(jì)三個(gè)政策階段中數(shù)量分別排在前15的高頻關(guān)鍵詞（結(jié)果見表4），其次，借助其社會(huì)網(wǎng)絡(luò)與語義分析功能構(gòu)建各階段政策文本關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)圖。在關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)圖中，內(nèi)圈關(guān)鍵詞為除“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”外中心性得分前十的關(guān)鍵詞，外圍關(guān)鍵詞為其他核心關(guān)鍵詞，并對(duì)關(guān)鍵詞進(jìn)行進(jìn)一步提煉聚焦，以明確不同階段的政策目標(biāo)、治理體系以及協(xié)同項(xiàng)目。

1.前試點(diǎn)階段。前試點(diǎn)階段明確提出了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的政策目標(biāo)，治理體系和協(xié)同項(xiàng)目以試點(diǎn)前的準(zhǔn)備工作為主[16]（見圖3）。首先，圖3中的“建設(shè)用地市場(chǎng)”等內(nèi)圈關(guān)鍵詞和“權(quán)益”等高頻關(guān)鍵詞體現(xiàn)了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革的目標(biāo)，即建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)和保障農(nóng)民合法權(quán)益。其次，“用途管制”“符合規(guī)劃”和“出讓”等關(guān)鍵詞表明，前試點(diǎn)階段的政策體系以交易制度的建立為主。中央提出逐步部署開展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作，明確入市前提、入市方式等集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易規(guī)則。再次，從協(xié)同項(xiàng)目來看，“確權(quán)”“登記”和“頒證”等關(guān)鍵詞表明，中央政府強(qiáng)調(diào)試點(diǎn)前需要明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)人、使用權(quán)人，為確定入市主體和分配土地增值收益提供依據(jù)。

雖然中央政府關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的目標(biāo)清晰，但是根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)不屬于用益物權(quán)。前試點(diǎn)階段實(shí)行的《土地管理法（2004修訂版）》第43條和第63條也嚴(yán)格限制農(nóng)村集體所有土地用于非農(nóng)建設(shè)。入市政策和現(xiàn)行法律脫節(jié)，導(dǎo)致實(shí)踐中關(guān)于“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地能否入市”的爭(zhēng)議不斷。

2.試點(diǎn)階段。在試點(diǎn)階段，中央政府聚焦于治理體系的建設(shè)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革與其他改革的協(xié)同（見圖4）。首先，“盤活”“權(quán)益”等外圈關(guān)鍵詞表明，在試點(diǎn)階段中央政府的政策目標(biāo)強(qiáng)調(diào)要通過盤活農(nóng)村閑置土地，發(fā)揮集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)能，增加農(nóng)民收益。與政策目標(biāo)相關(guān)的關(guān)鍵詞從內(nèi)圈轉(zhuǎn)移至外圈，表明試點(diǎn)階段的政策重點(diǎn)有所轉(zhuǎn)移。其次，試點(diǎn)階段的治理體系完善了入市相關(guān)的交易、財(cái)稅和金融制度，即圖4中的 “抵押”“土地增值收益”等內(nèi)圈關(guān)鍵詞，以及“符合規(guī)劃”“法律”等外圈關(guān)鍵詞予以表征。再次，本階段的協(xié)同項(xiàng)目除明晰產(chǎn)權(quán)之外，還強(qiáng)調(diào)與其他農(nóng)村改革之間的配合以及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持。圖4中的“征收”“宅基地制度改革”“集體產(chǎn)權(quán)制度”，以及上表4中的“產(chǎn)業(yè)”等關(guān)鍵詞，表明了試點(diǎn)階段與前試點(diǎn)階段相比更強(qiáng)調(diào)改革的協(xié)同性。

2019年修訂的《土地管理法》在試點(diǎn)結(jié)束之際解除了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律約束，形成了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的共識(shí)。在試點(diǎn)階段，治理體系逐步建立，但也暴露出入市范圍過窄以及土地增值收益分配機(jī)制不完善等問題。一方面，試點(diǎn)階段只允許符合規(guī)劃、用途管制的存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。對(duì)入市范圍的諸多限制導(dǎo)致可供入市的土地規(guī)模小且分散，集體建設(shè)用地市場(chǎng)難以形成[26]。另一方面，中央政策并未明確土地增值收益在農(nóng)村集體和農(nóng)民間的分配方式，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益缺乏法律保障。

3.試點(diǎn)后階段。試點(diǎn)后階段，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上完善入市法律及相關(guān)制度，推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地全面入市。首先，本階段的政策目標(biāo)與前兩個(gè)階段保持一致，即圖5中 “建設(shè)用地市場(chǎng)”等關(guān)鍵詞與圖3的類似。其次，試點(diǎn)后階段的治理體系強(qiáng)化了生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，拓展了入市范圍，為宅基地入市改革奠定基礎(chǔ)。一是“生態(tài)”“產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入”和“閑置宅基地”等關(guān)鍵詞表明，本階段中央頒布的法律法規(guī)將產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護(hù)兩項(xiàng)要求加入了入市前提。二是入市范圍進(jìn)行了擴(kuò)展，允許符合條件的閑置宅基地和集體公益性建設(shè)用地直接入市。然而，試點(diǎn)后階段的制度依舊存在著提升空間，例如，在財(cái)稅和金融制度方面明顯存在著制度真空問題，土地增值收益調(diào)節(jié)金使用征收制度和使用權(quán)抵押貸款制度隨試點(diǎn)結(jié)束自然失效，新的相關(guān)制度尚未建立。再次，從協(xié)同項(xiàng)目來看，本階段同樣強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)明晰和產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)。圖5中的“登記”“確權(quán)”“保障性租賃住房”和“建設(shè)用地指標(biāo)”等詞表明，通過將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先用于保障性租賃住房建設(shè)、鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的可持續(xù)發(fā)展，壯大村集體經(jīng)濟(jì)，助力鄉(xiāng)村振興。

《土地管理法實(shí)施條例（2021修訂）》的頒布實(shí)施完善了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市范圍和入市流程，但并未涉及土地增值收益分配問題和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地融資問題。一方面，地方政府共享土地增值收益的形式和比例缺乏通用性管理辦法。另一方面，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款的信用管理體系和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制有待健全。此外，試點(diǎn)結(jié)束后，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市進(jìn)展緩慢，除區(qū)位、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素外[31]，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地跨區(qū)域交易不暢、地方政府改革積極性低、土地交易監(jiān)管機(jī)制缺失等也對(duì)入市造成了阻礙，破解入市困境需要中央政策體系的進(jìn)一步完善。

四、結(jié)論與政策建議

（一）研究結(jié)論

本文基于2008—2022年頒布的184份中央政策文件，使用政策結(jié)構(gòu)計(jì)量和政策文本量化方法，結(jié)合政策過程三階段理論，探究集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策的演變趨勢(shì)。結(jié)果表明：（1）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策文本的政策類型以意見、通知等執(zhí)行類政策為主，還包括計(jì)劃類和規(guī)章制度類政策，共有14種細(xì)分政策。這既體現(xiàn)了中央政府對(duì)于政策過程的把控，又反映出法律正在逐步確認(rèn)試點(diǎn)的成果。（2）政策發(fā)文數(shù)量整體呈現(xiàn)波動(dòng)上升的態(tài)勢(shì)，與試點(diǎn)過程存在一定的協(xié)同關(guān)系。具體而言，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策的變遷可以劃分為2008—2014年的前試點(diǎn)階段、2015—2019年的試點(diǎn)階段和2020—2022年的試點(diǎn)后階段。（3）參與政策制定的部門逐年增多，聯(lián)合發(fā)文的政策數(shù)量隨著政策階段的演變而增加，呈現(xiàn)出權(quán)威性和協(xié)作性逐年增強(qiáng)的特點(diǎn)。（4）政策目標(biāo)為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)和保障農(nóng)民權(quán)益，不同階段的政策特征和政策內(nèi)容具有一定的延續(xù)性和差異性。在前試點(diǎn)階段，政策內(nèi)容主要為入市改革提供政策目標(biāo)，并提出產(chǎn)權(quán)明晰的協(xié)同項(xiàng)目，當(dāng)時(shí)在關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是否應(yīng)該入市的核心問題上未形成政策共識(shí)。在試點(diǎn)階段，政策內(nèi)容包括協(xié)同改革、配套制度供給和產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)等多個(gè)方面，通過提出具體的治理制度來為政策推廣和制度建設(shè)積累經(jīng)驗(yàn)，該階段關(guān)于入市范圍和土地增值收益分配機(jī)制有待完善。試點(diǎn)后階段的政策內(nèi)容主要關(guān)注治理體系的建設(shè)，但試點(diǎn)結(jié)束后的土地增值收益分配問題、融資難題以及缺乏試點(diǎn)政策約束后對(duì)各主體入市行為的有效激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制有待進(jìn)一步探索解決。

（二）政策建議

2022年9月6日，全面深化改革委員會(huì)第27次會(huì)議通過的《關(guān)于深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》提出要進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市第二輪試點(diǎn)，表明集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市相關(guān)制度體系的建設(shè)有待進(jìn)一步探索。本文基于第一輪試點(diǎn)的政策文本分析結(jié)果提出以下政策建議：

1.健全土地增值收益分配體制。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革涉及對(duì)社會(huì)公共利益、集體共同利益和農(nóng)民個(gè)人利益的重新分配，土地增值收益分配是否合理是實(shí)現(xiàn)改革“保障農(nóng)民合法權(quán)益”目標(biāo)的關(guān)鍵。一是細(xì)化各入市主體間的土地增值收益分配安排。二是完善土地稅制，實(shí)現(xiàn)土地增值收益的二次分配。當(dāng)前的土地稅制尚未覆蓋農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的全部環(huán)節(jié)，國(guó)家可以通過與國(guó)有土地稅收制度銜接，為地方政府建造公共設(shè)施提供資金來源，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地的同權(quán)同責(zé)。

2.建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款制度。實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的金融功能，為發(fā)揮農(nóng)村土地資本化效應(yīng)、充分盤活閑置集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地提供資本保障。通過完善融資主體貸前信用調(diào)查和評(píng)估機(jī)制，引入信托擔(dān)保機(jī)制以及建立貸后風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制等方式，規(guī)范抵押貸款流程，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)貸款供給信心，降低融資難度。

3.建設(shè)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易平臺(tái)。一是針對(duì)我國(guó)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地具有量少分散的特點(diǎn)，依托國(guó)有土地交易平臺(tái)， 拓展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交易板塊，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地交易互聯(lián)以及市縣區(qū)信息互通，提高集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化程度。二是開發(fā)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易平臺(tái)的監(jiān)管功能，規(guī)范集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易流程，形成對(duì)入市收入的全流程使用監(jiān)管。

4.繼續(xù)強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)與改革聯(lián)動(dòng)。一是強(qiáng)化與宅基地、土地征收制度的統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)。二是與住房制度改革、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略銜接。一方面，通過集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革為建設(shè)保障性租賃住房提供土地支持，另一方面，引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地為資本進(jìn)行再投資，喚醒沉睡的資產(chǎn)、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)、助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展。

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Research on the Evolution of the Market Entry Policy of Collectively Operated Construction Land Based on Text Analysis

Cheng DanLi JunwenLi Shangpu

（School of Economics and Management， South China Agricultural University， Guangdong 510642， Guangzhou， China）

Abstract： The reform of entering the market of collectively operated construction land is an important measure to establish a unified urban and rural construction land market. Based on 184 policy documents issued by the Central Committee of the Communist Party of China， the State Council and other relevant departments from 2008 to 2022， and on the basis of describing the basic characteristics of the number and structure of the policies， and combining with the three-stage theory of the policy pilot， the article divides the evolution process of the policy for the entry of collective operating construction land into three stages， namely， the pre-pilot stage （2008—2014）， the pilot stage （2015—2019） and the post-pilot stage （2020—2022）. Then the paper uses the ROST analysis tool to explore the evolution characteristics of the policy. The results show that the central governments policy objectives were consistent at all stages of the reform， but the governance system and collaborative projects continued to improve according to the problems in practice. Based on this， the article puts forward suggestions on the market entry policy of collective operational construction land in terms of land value-added income distribution system， financing system establishment， trading platform construction and reform coordination.

Key words： entering the market of collectively operated construction land; policy text analysis; top-level design; pilot