多源流理論視角下地方高等教育“放管服”改革政策注意力研究*

王鵬程 茹 寧，2

（1. 南開大學(xué) 周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津 300350；2. 南開大學(xué) 人權(quán)研究中心，天津 300350）

教育是國(guó)之大計(jì)、黨之大計(jì)。 黨的二十大報(bào)告指出：“教育、科技、人才是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性支撐。”高等教育是實(shí)現(xiàn)教育、科技、人才統(tǒng)籌發(fā)展的最后一公里，高等教育的高質(zhì)量發(fā)展依賴現(xiàn)代化的教育治理。 自二十世紀(jì)九十年代以來(lái)，我國(guó)高等教育管理呈現(xiàn)出復(fù)雜的“混合”模式，先后經(jīng)歷了“程序性管制”“監(jiān)管式治理”和“規(guī)制性自治”的模式［1］。 不同模式的轉(zhuǎn)型牽涉的是權(quán)利再分配問題。 如果說“管制”體現(xiàn)的是權(quán)力操控與施政效率，那么“自治”則更側(cè)重從政府管理本位向高校權(quán)利本位的轉(zhuǎn)型，從“權(quán)力”到“權(quán)利”的嬗變也符合“權(quán)力來(lái)源于權(quán)利并最終服務(wù)于權(quán)利實(shí)現(xiàn)的互動(dòng)關(guān)系”［2］。 雖然當(dāng)前我國(guó)高等教育管理權(quán)力配置已經(jīng)基本形成中央和地方兩級(jí)管理、以省為主的格局，但是受到傳統(tǒng)集權(quán)管制慣性的影響以及高校對(duì)政府的資源依賴程度，中央和地方政府、地方政府與高校之間權(quán)責(zé)分配經(jīng)常出現(xiàn)不確定性，各級(jí)管理主體暴露出權(quán)責(zé)分配不明的問題。 為了摒棄傳統(tǒng)高權(quán)管制的束縛，歸還大學(xué)作為學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的本質(zhì)，以簡(jiǎn)政放權(quán)為導(dǎo)向的“放管服”改革成為高等教育治理的新動(dòng)向。 2017 年4 月，教育部等五部門共同發(fā)布《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），圍繞學(xué)科、人、事、財(cái)、物等諸多方面指明了高等教育“放管服”改革方向。 《意見》出臺(tái)后，各省級(jí)政府先后制定了高等教育“放管服”改革的具體舉措。 從央地并行的改革舉措來(lái)看，這是一項(xiàng)涵蓋多領(lǐng)域、關(guān)聯(lián)多部門的改革行動(dòng)，改革范圍遠(yuǎn)超以往教育行政改革。 高等教育“放管服”改革以“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的管理方式重塑了政府在高等教育管理中的權(quán)責(zé)形態(tài)。 雖然改革在短期內(nèi)取得了一定成效，但是改革頑疾仍然存在。 例如，2019 年《高等教育法》首次執(zhí)行檢查報(bào)告指出，高等教育“放管服”改革還存在地方政府“放亂收死”的現(xiàn)象［3］。 地方政府作為教育改革的主體，如何以行政改革回應(yīng)高等教育的發(fā)展需求，以權(quán)責(zé)分配平衡府學(xué)關(guān)系，以現(xiàn)代化治理破解體制機(jī)制障礙，已經(jīng)成為建設(shè)現(xiàn)代化高等教育管理體系亟須回應(yīng)的議題。

基于以上研究背景，本文對(duì)當(dāng)前公開發(fā)布的24 份地方政府高等教育“放管服”政策文本進(jìn)行統(tǒng)一編碼分析，歸納地方政府的政策注意力配置情況，并嘗試以多源流理論框架解析政策注意力形成邏輯。 具體回答：地方政府在推進(jìn)高等教育“放管服”改革過程中的行為偏好集中表現(xiàn)在哪些方面？ 形成這種偏好的邏輯是什么？ 如何優(yōu)化地方政府“放管服”改革的注意力配置結(jié)構(gòu)與方向？

一、政策注意力理論及其應(yīng)用

（一）政策注意力理論的闡釋

心理學(xué)是最早分析生物體注意力的學(xué)科。 該領(lǐng)域?qū)€(gè)體注意力的定義是生物體在受到多樣的外部刺激時(shí)，會(huì)選擇性地將反應(yīng)的焦點(diǎn)置于某些刺激物或某一刺激物的某些方面，心理學(xué)將個(gè)體進(jìn)行選擇和回應(yīng)的過程理解為注意力分配的過程。 隨著社會(huì)科學(xué)研究的發(fā)展，注意力這一概念被引入經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)研究之中，從研究個(gè)體轉(zhuǎn)向研究團(tuán)體的遷移形成了“政策注意力”研究方向。 諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者H.Simon 認(rèn)為，“政策注意力”是決策者主動(dòng)關(guān)注某些信息，而忽略其他信息的過程［4］。 他將政府決策中的有限理性歸因于政策注意力的有限性，他認(rèn)為當(dāng)決策者受到時(shí)間、經(jīng)歷和成本約束的時(shí)候，會(huì)將注意力集中在某些問題或某個(gè)問題的幾個(gè)方面，所以決策者的注意力是有限理性約束條件下的稀缺資源，而且“信息并不是稀缺的資源，真正稀缺的是注意力”［5］。 B.Jones 認(rèn)為，政府議程中許多決策都涉及甄選機(jī)制，決策者會(huì)對(duì)分解后的各類信息進(jìn)行優(yōu)先排序［6］。 在信息資源繁雜且決策者有限理性的雙重約束下，組織決策者難以平衡所有選擇，決策主體只能通過篩選機(jī)制進(jìn)行優(yōu)先排序，從而產(chǎn)生“政策注意力”。 綜觀不同視角對(duì)政策注意力的理解，結(jié)合本研究需要，文章將“政策注意力”配置定義為：在政策信息繁雜與決策者有限理性的雙重約束下，決策主體通過權(quán)衡各方需求所做出的政策注意力分配行為。

（二）“放管服”改革中政策注意力的配置演進(jìn)

政策注意力作為一種稀缺資源，其分配特征體現(xiàn)了政策制定者的決策偏好，所以政策注意力的科學(xué)性配置關(guān)系著政策執(zhí)行的效果。 梳理高等教育體制改革歷史可以看出，我國(guó)高等教育體制大致經(jīng)歷了“集權(quán)”“放權(quán)”“統(tǒng)一規(guī)劃”“恢復(fù)秩序”“簡(jiǎn)政放權(quán)”的變革過程。 具體來(lái)看，新中國(guó)成立初期的仿蘇模式造就了中央高度集權(quán)的辦學(xué)體制，所以地方和高校的自主行為受制于中央指令，高等教育發(fā)展部分偏離了本質(zhì)需要。 1958年，為激發(fā)地方辦大學(xué)的積極性，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于教育事業(yè)管理權(quán)力下放的規(guī)定》，這是我國(guó)首次將高等教育主管權(quán)力下放給地方政府，但由于缺少配套的法律、法規(guī)和行政規(guī)章制度，高等教育發(fā)展出現(xiàn)了“大躍進(jìn)”的混亂局面。隨后，1963 年頒布的《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的決定（試行草案）》提出高校必須貫徹落實(shí)中央制定的全面統(tǒng)一的教育規(guī)劃和教育計(jì)劃，同時(shí)對(duì)中央和省、市、自治區(qū)各級(jí)管理權(quán)限做了管理規(guī)定。 1979 年，中共中央轉(zhuǎn)批了教育部黨組關(guān)于建議重新頒發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的決定》的報(bào)告，此時(shí)的焦點(diǎn)是恢復(fù)對(duì)高等院校的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與歸口管理，以盡快歸整高等教育辦學(xué)秩序。 1985 年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出學(xué)校缺乏發(fā)展活力，政府有必要對(duì)其進(jìn)行教育體制改革，擴(kuò)大高校的自主辦學(xué)權(quán)，將政策注意力調(diào)整至對(duì)教育體制系統(tǒng)改革與簡(jiǎn)政放權(quán)。 1993 年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》提出改變政府作為辦學(xué)的唯一主體，逐步形成以政府辦學(xué)為主體、社會(huì)各界力量參與辦學(xué)的新格局，此時(shí)政策注意力集中在破除國(guó)家對(duì)高等教育管得過多、統(tǒng)得過死的體制障礙，加快構(gòu)建與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和政治體制相適應(yīng)的教育體制［7］。

2021 年，我國(guó)高等教育毛入學(xué)率提高至57.8%，進(jìn)入公認(rèn)的普及化發(fā)展時(shí)代。 面對(duì)如此龐大的教育規(guī)模，高等教育治理方式逐漸從以往政府單向管制轉(zhuǎn)型為多元主體治理。 地方政府作為政策執(zhí)行的基礎(chǔ)單位，其對(duì)政策問題的注意力以及政策執(zhí)行力將直接關(guān)系政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 在屬地責(zé)任、自上而下體制和管理績(jī)效等因素的多重約束下，地方政府在中央政策思想的指引下，還會(huì)對(duì)一些政策制度進(jìn)行本土化改造，表現(xiàn)出“一策多制”［8］。 高等教育“放管服”改革就是地方政府作為主管單位對(duì)中央政策思想具體化執(zhí)行的過程，所以在同級(jí)地方政府之間的政策共性和異質(zhì)性會(huì)同時(shí)存在。 在此背景下，研究以中央宏觀政策為背景，對(duì)地方政府的政策文本進(jìn)行共性和異質(zhì)性分析，以期探索地方政府的政策注意力及其產(chǎn)生的制度邏輯。

二、“放管服”改革中地方政府政策注意力配置研究的基本框架

（一）樣本選擇

本文以全國(guó)各省（自治區(qū)、直轄市）公開發(fā)布的高等教育“放管服”改革政策文本為研究對(duì)象。這些文本是地方政府根據(jù)中央《意見》出臺(tái)的地方性政策，具有一定的權(quán)威性，可視為各地落實(shí)“放管服”改革的政策體現(xiàn)。 基于政策文本的公開可得性與研究的可行性等特點(diǎn)，本文選取了24份已公開發(fā)布的政策文本進(jìn)行分析①。 從政策發(fā)布時(shí)間看，各地都基本遵從國(guó)家政策發(fā)布時(shí)間；從發(fā)文機(jī)構(gòu)看，與國(guó)家多部門聯(lián)合改革的形式保持一致，地方政策也均由多個(gè)涉教部門聯(lián)合發(fā)布，參與部門均達(dá)到5 個(gè)以上。

（二）研究方法與工具

文本分析方法是文章的主要研究方法，它是由淺入深地對(duì)文本內(nèi)容加以比較、分析、綜合、提煉的一類研究方法，是研究者以多種解讀文本的方法挖掘文本的深層結(jié)構(gòu)和內(nèi)在演進(jìn)邏輯的過程，它能夠使元結(jié)構(gòu)的原始文本轉(zhuǎn)化為可被識(shí)別、處理和統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)信息，并將大量文本數(shù)據(jù)進(jìn)行結(jié)構(gòu)化處理并賦值的過程［9］。 文章結(jié)合中央與地方政府“放管服”政策文本，運(yùn)用Nvivo11 質(zhì)性分析軟件進(jìn)行編碼和確定節(jié)點(diǎn)，基于對(duì)父節(jié)點(diǎn)和子節(jié)點(diǎn)的統(tǒng)計(jì)構(gòu)建出政策注意力的配置情況。

文章使用的研究工具是Nvivo 軟件，它常被用于質(zhì)性研究中的資料分析，主要通過對(duì)文字、圖片、錄音、錄像等資料的收集、整理和分析與呈現(xiàn)，增進(jìn)質(zhì)性研究的嚴(yán)謹(jǐn)度與信效度。 文章利用該工具對(duì)所收集到的政策文本的每條語(yǔ)句進(jìn)行逐一編碼，并引入“參考點(diǎn)”概念，表示在某節(jié)點(diǎn)下的編碼數(shù)量，政策“參考點(diǎn)”越多，代表政策注意力越強(qiáng)。

（三）研究步驟

借鑒以往研究中“潛入文本”和“走出文本”的分析思路，文章將無(wú)結(jié)構(gòu)的文本進(jìn)行解構(gòu)、剔除、編碼、重構(gòu)、統(tǒng)計(jì)與分析，形成地方政府“放管服”政策注意力分配格局［10］30。 “潛入文本”主要分為4 步：第一步，對(duì)政策文本進(jìn)行逐字逐句的解讀，以“東中西”區(qū)域?yàn)榉指魡挝唤⒄呶谋举Y源庫(kù)。 第二步，以中央政策文本為中心，構(gòu)建高等教育“放管服”改革的八大維度，然后以八大維度為父節(jié)點(diǎn)，依次構(gòu)建一級(jí)子節(jié)點(diǎn)和二級(jí)子節(jié)點(diǎn)，最后對(duì)地方政府政策文本的每條語(yǔ)句進(jìn)行逐一研讀、歸類和編碼，納入相應(yīng)的維度和節(jié)點(diǎn)中。 第三步，統(tǒng)計(jì)相應(yīng)節(jié)點(diǎn)的參考點(diǎn)數(shù)值并將其視為地方政府“放管服”政策注意力分配情況。 第四步，運(yùn)用多源流理論解析地方政府“放管服”政策注意力配置的行為邏輯。

（四）研究框架

本文的分析框架主要是依據(jù)文本的內(nèi)容和研究目的構(gòu)建。 文章根據(jù)《意見》構(gòu)建了八大父節(jié)點(diǎn)，分別是：“完善高校學(xué)科專業(yè)設(shè)置機(jī)制”“改革高校編制及崗位管理制度”“改善高校進(jìn)人用人環(huán)境”“改進(jìn)高校教師職稱評(píng)審機(jī)制”“健全高校薪酬分配制度”“完善高校經(jīng)費(fèi)使用管理”“完善高校內(nèi)部治理”“強(qiáng)化監(jiān)管優(yōu)化服務(wù)”。 具體的操作步驟如下：首先，根據(jù)中央《意見》構(gòu)建出八大父節(jié)點(diǎn)。 然后，提煉出每個(gè)節(jié)點(diǎn)的核心指標(biāo)，分別形成一級(jí)子節(jié)點(diǎn)和二級(jí)子節(jié)點(diǎn)。 最后，根據(jù)地方政策文本要點(diǎn)和關(guān)鍵詞，統(tǒng)計(jì)各二級(jí)子節(jié)點(diǎn)下的參考點(diǎn)數(shù)值，具體分析框架如表1 所示。

表1 地方政府“放管服”政策文本分析框架

（五）政策文本編碼原則

文章參考已有研究，按照表1 的分析框架，根據(jù)“非緊密度”“不可拆分”“先內(nèi)容、后形式”的原則對(duì)各地方政府政策文本中每條政策語(yǔ)句進(jìn)行識(shí)別、編碼和賦值。 其中，“非緊密度”表示對(duì)文本語(yǔ)句進(jìn)行“0”或“1”參考點(diǎn)賦值；“不可拆分”是指每條政策語(yǔ)句只能納入某一維度的一個(gè)指標(biāo)，不能同時(shí)納入同一維度的不同指標(biāo)，避免重復(fù)計(jì)數(shù)或交叉計(jì)數(shù)；“先內(nèi)容、后形式”是在判斷政策語(yǔ)句屬于哪個(gè)維度和指標(biāo)時(shí)，優(yōu)先考慮語(yǔ)句的本質(zhì)內(nèi)容而非句法結(jié)構(gòu)，從而減少歸類賦值不恰當(dāng)?shù)那闆r，增加數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的信度［10］32。

三、“放管服”改革中地方政府政策注意力分配情況

（一）地方政府政策注意力的描述性統(tǒng)計(jì)

為了降低復(fù)雜程度和便于分析，文章最多構(gòu)建和分析兩層子節(jié)點(diǎn)，在完成上述步驟以后，文章根據(jù)參考點(diǎn)數(shù)值，對(duì)注意力分配情況進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)，并按照一級(jí)父節(jié)點(diǎn)進(jìn)行了排序統(tǒng)計(jì)，如圖1所示。 從總體分配情況來(lái)看，地方政府的政策注意力分配基本覆蓋了《意見》的所有方面，參考點(diǎn)數(shù)最高的依次是“完善高校內(nèi)部治理”（324）、“改進(jìn)教師職稱評(píng)審制度”（180）和“完善學(xué)科專業(yè)設(shè)置機(jī)制”（177），其中“完善高校內(nèi)部治理”表現(xiàn)出了最強(qiáng)的議題優(yōu)先性，這一部分是地方政府高等教育“放管服”改革政策注意力的中心。 地方政府在這部分集中了較強(qiáng)的政策注意力，也與當(dāng)前我國(guó)“雙一流”建設(shè)的目標(biāo)中對(duì)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求一致，這說明中央和地方政府在“完善高校內(nèi)部治理”方面已經(jīng)達(dá)成共識(shí)。

圖1 地方政府放管服政策注意力分配情況

另外，參考點(diǎn)數(shù)目相對(duì)較少的后三位分別是“改革高校編制及崗位管理制度”（154）、“改善高校進(jìn)人用人環(huán)境”（148）、“健全高校薪酬分配制度”（141）。 當(dāng)然，參考點(diǎn)數(shù)目較少并不意味著這項(xiàng)內(nèi)容不重要，可能的原因是地方政府在這方面有較強(qiáng)的自治權(quán)，可以根據(jù)本地的需求相應(yīng)地設(shè)立改革要求，并未集中表現(xiàn)在地方政府政策注意力上。

為了具體了解地方政府各個(gè)維度的注意力分配情況，將《意見》的一級(jí)標(biāo)題和二級(jí)標(biāo)題分別設(shè)置為父節(jié)點(diǎn)和一級(jí)子節(jié)點(diǎn)，然后對(duì)一級(jí)子節(jié)點(diǎn)下的正文內(nèi)容逐句編碼，提取出同屬于一級(jí)子節(jié)點(diǎn)的內(nèi)容編入相同的子節(jié)點(diǎn)容器中，以此創(chuàng)建二級(jí)子節(jié)點(diǎn)關(guān)鍵語(yǔ)句。 在確定一級(jí)子節(jié)點(diǎn)和二級(jí)子節(jié)點(diǎn)語(yǔ)句后，對(duì)地方政府的政策文本語(yǔ)句逐一編碼，形成二級(jí)子節(jié)點(diǎn)的參考點(diǎn)情況，如表2 所示。

表2 地方政府政策注意力分配的描述性統(tǒng)計(jì)

從參考點(diǎn)數(shù)值與占比來(lái)看，以父節(jié)點(diǎn)作為一個(gè)獨(dú)立單位，政策注意力配置在每級(jí)父節(jié)點(diǎn)下的一級(jí)子節(jié)點(diǎn)內(nèi)分配較為均衡，主要表現(xiàn)為二級(jí)子節(jié)點(diǎn)內(nèi)容越詳盡，參考點(diǎn)數(shù)值越高。 這說明父節(jié)點(diǎn)和一級(jí)子節(jié)點(diǎn)的概念越具體，地方政府的政策注意力越強(qiáng)，則政府和高校之間的權(quán)責(zé)劃分將會(huì)更加明晰。 當(dāng)然，也出現(xiàn)了二級(jí)子節(jié)點(diǎn)較多參考點(diǎn)數(shù)值較少的情況，但這并不意味著地方政府“懸置”了政策意見，可能由于《意見》已經(jīng)清楚劃定了地方政府的權(quán)責(zé)，地方政府未再進(jìn)一步細(xì)化。比如在“學(xué)位授權(quán)審核”方面，《意見》指出：“省級(jí)學(xué)位委員會(huì)負(fù)責(zé)審批學(xué)士學(xué)位授予單位及專業(yè)。國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)委托省級(jí)學(xué)位委員會(huì)組織碩士學(xué)位授權(quán)審核和博士學(xué)位授權(quán)初審”。 這說明中央已經(jīng)對(duì)各級(jí)主體的權(quán)責(zé)進(jìn)行了明確的劃分，地方政府則無(wú)需再進(jìn)行闡述，也就無(wú)法體現(xiàn)在政策參考點(diǎn)數(shù)值上。 同時(shí)，也出現(xiàn)了部分二級(jí)子節(jié)點(diǎn)概念較少，但是參考點(diǎn)數(shù)值卻較高的情況，這可能是因?yàn)橹醒朐谶@些方面授予了地方更多的自治權(quán)，地方政府就有較為自由的政策空間。 如在“專業(yè)設(shè)置”方面，《意見》要求地方政府“加強(qiáng)專業(yè)建設(shè)信息服務(wù)”。 這種政策表達(dá)的范疇較為寬泛，所以地方政府表現(xiàn)出更強(qiáng)的自主性。 如新疆維吾爾自治區(qū)在這部分新增了專業(yè)建設(shè)保障機(jī)制，鼓勵(lì)高校引入專門機(jī)構(gòu)和中介機(jī)構(gòu)評(píng)估高校專業(yè)辦學(xué)水平和質(zhì)量；重慶市新增了專業(yè)參與國(guó)際認(rèn)證條例，支持專業(yè)設(shè)置預(yù)警機(jī)制和退出機(jī)制，建立專業(yè)設(shè)置質(zhì)量評(píng)估監(jiān)管制度。

（二）多源流理論視角下政策注意力分配的解析

政策注意力的概念表明，在信息繁雜的世界里，受到有限理性約束的決策主體面對(duì)相關(guān)的信息時(shí)，會(huì)產(chǎn)生注意力偏好而忽略某些方面的內(nèi)容。正如H.Simon 所言，受到內(nèi)外部刺激的作用，將注意力引入一定情境中的某些選定的要素，同時(shí)排除可能改變抉擇方向的對(duì)立要素［11］108。F.Baumgartner 和B.Jones 長(zhǎng)期關(guān)注政策注意力轉(zhuǎn)變問題，他們認(rèn)為由于政策注意力的稀缺性，進(jìn)入公眾視野的議題可能會(huì)此起彼伏，這說明了政策注意力分配會(huì)驅(qū)動(dòng)政府決策，即存在“政府注意力影響政府行為選擇”的邏輯關(guān)系［11］109。 然而，如何透過政策注意力分配理解政府行為的決策？分析影響政策注意力分配的因素可以更好地透視政策設(shè)置的背景，本文根據(jù)美國(guó)學(xué)者J.Kingdon基于組織行為垃圾桶模型（the garbage can model）所提出的多源流理論（the multiple streams），解釋政策注意力分配的邏輯。 J.Kingdon 認(rèn)為：“一個(gè)項(xiàng)目被提上議程是由于在特定時(shí)刻匯合在一起的多種因素共同作用的結(jié)果，而并非他們中的一種或另一種因素單獨(dú)作用的結(jié)果?！保?2］他將這幾類因素分為3 類，包括問題源流、政策源流和政治源流。 問題源流指的是有待政府解決的各種問題；政策源流指各種政策建議、政策主張與政策方案；政治源流包括國(guó)民情緒、公眾輿論、權(quán)力格局和利益集團(tuán)的活動(dòng)等。 他認(rèn)為這三條源流彼此獨(dú)立，而當(dāng)它們產(chǎn)生交匯時(shí)便意味著政策問題、政策方案與政治時(shí)局的有機(jī)結(jié)合，此時(shí)“政策之窗”將會(huì)打開，表明政策問題被識(shí)別并有可能施行。N.Zahariadis 對(duì)多源流理論進(jìn)行了修正和擴(kuò)展，主要是將“政治流”中的3 個(gè)維度整合成一個(gè)集合變量——執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)，他認(rèn)為這樣的整合更適用于相對(duì)集權(quán)的政治系統(tǒng)和強(qiáng)有力的政黨［13］。

地方政府頒布的高等教育“放管服”改革政策文本，既是落實(shí)中央的政策要求，同時(shí)也是地方政府部門行為決策的直接表現(xiàn)。 然而，受到自上而下權(quán)力約束和地方政府有限理性約束，地方政府在決策過程中體現(xiàn)了什么政策邏輯？ 下文從多源流理論視角給出解釋。

1. 政策源流引領(lǐng)高校內(nèi)部治理改革

對(duì)既往改革政策的梳理可以看出，高等教育領(lǐng)域自上而下的改革由來(lái)已久。 早在1985 年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中就提出：“改變政府對(duì)高等教育統(tǒng)得過多的管理體制，在國(guó)家統(tǒng)一的教育方針和計(jì)劃的指導(dǎo)下，擴(kuò)大高等教育的辦學(xué)自主權(quán)?！?993 年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》指出：“采取綜合配套、分步推進(jìn)的方針，初步建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和科技體制改革相適應(yīng)的教育新體制?！?013 年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提到：“擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)?！辈浑y看出，這些發(fā)布于不同時(shí)點(diǎn)的政策實(shí)際上都共同指向了同一個(gè)改革方向，即政府通過自上而下的體制改革逐步形成中央、地方、高校三者之間科學(xué)的權(quán)力分配格局。 而對(duì)于地方政府而言，高校建構(gòu)起內(nèi)部治理體系以及具備科學(xué)的治理能力是地方政府下放權(quán)力的基礎(chǔ)，所以在地方政府的政策文本中“高校內(nèi)部治理”占據(jù)了較高的政策注意力配比。

2. 問題源流推動(dòng)高校人事、專業(yè)制度改革

問題源流往往來(lái)源于有待地方政府解決的各項(xiàng)問題。 地方政府高等教育“放管服”改革問題源流的匯聚主要依賴于焦點(diǎn)事件的爆發(fā)，尤其是在當(dāng)焦點(diǎn)事件吸引了大量公眾輿論的情況下，多起類似的焦點(diǎn)事件所聚焦的問題可以迅速倒逼地方政府進(jìn)行改革。 回溯上文，“改進(jìn)高校教師職稱評(píng)審機(jī)制”之所以聚焦了大量的政府政策注意力，一方面是由于高校教師的職稱作為教師勞動(dòng)力市場(chǎng)的價(jià)值符號(hào)，職稱高低常常與教師經(jīng)濟(jì)績(jī)效、社會(huì)地位等息息相關(guān)，所以職稱評(píng)審自然成了教師群體最為關(guān)切的問題之一；另一方面是因?yàn)榻┠旮咝５穆毞Q評(píng)審“亂象”揭露了評(píng)審制度的短板［14-15］。 可見，教師職稱評(píng)審過程不僅受到教師與社會(huì)面的廣泛關(guān)注，同時(shí)或可能存在一定的權(quán)力尋租空間，所以自然會(huì)凝聚地方政府改革的政策注意力。

另外，高校的學(xué)科設(shè)置關(guān)系著高等教育人才培養(yǎng)的口徑和結(jié)構(gòu)，人才結(jié)構(gòu)與質(zhì)量影響著地方的人力資源儲(chǔ)備。 由于人才培養(yǎng)的滯后性，高校人才供給同市場(chǎng)需求經(jīng)常發(fā)生錯(cuò)配，對(duì)高等教育人才培養(yǎng)和專業(yè)結(jié)構(gòu)布局形成了直接挑戰(zhàn)。 當(dāng)前的高等教育發(fā)展暴露出片面追求高校綜合化、人才培養(yǎng)結(jié)構(gòu)與專業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展定位不適應(yīng)、行業(yè)類專門院校服務(wù)能力明顯下降等問題［16］。 這些問題的解決不僅要求高校審時(shí)度勢(shì)調(diào)整人才培養(yǎng)方向，同時(shí)也離不開地方政府的頂層設(shè)計(jì)。 因此，地方政府在“放管服”政策文本中著重強(qiáng)調(diào)了這兩方面的改革要點(diǎn)。

3. 政治源流指向府學(xué)關(guān)系轉(zhuǎn)型

多源流理論中的政治流是指，由公眾情緒、壓力集團(tuán)間的競(jìng)爭(zhēng)、選舉結(jié)果、政黨或意識(shí)形態(tài)等因素共同匯聚的政治趨勢(shì)。 對(duì)于政權(quán)相對(duì)集中的國(guó)家而言，N.Zahariadis 將政治源流擴(kuò)展與修正為執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)。 中國(guó)共產(chǎn)黨作為我國(guó)唯一的執(zhí)政黨，我黨的意識(shí)形態(tài)指明了我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展方向。 新中國(guó)成立以來(lái)的70 多年，高校工作發(fā)展始終堅(jiān)持未變的就是堅(jiān)持和完善了“黨的領(lǐng)導(dǎo)”這一根本制度，尤其是自黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央審時(shí)度勢(shì)、總攬大局，進(jìn)一步加強(qiáng)了黨對(duì)高校教育工作的領(lǐng)導(dǎo)［17］。 進(jìn)入新時(shí)代，在“治理”理論和實(shí)踐逐步成為當(dāng)前中國(guó)特色社會(huì)主義治國(guó)理政和社會(huì)政治實(shí)踐的背景下，高校治理形式從強(qiáng)調(diào)校長(zhǎng)治校、教授治學(xué)，再到民主管理和社會(huì)參與的完善過程，無(wú)不體現(xiàn)了高校發(fā)展不僅應(yīng)遵循高校自身的一般規(guī)律，而且還要符合中央政府創(chuàng)新治理和中國(guó)特色社會(huì)主義的時(shí)代要求。

2015 年5 月12 日，國(guó)務(wù)院召開全國(guó)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會(huì)議，首次提出了“放管服”改革的概念。 自此，高等教育“放管服”政策之窗得以開啟。 隨后，政策源流、問題源流和政治源流的匯聚指明了地方政府高等教育“放管服”政策文本中的政策注意力方向?；厮莞叩冉逃l(fā)展歷史可以看到，高等教育“放管服”改革的三大源流并非孤立存在，高等教育自身發(fā)展規(guī)律和央地政府的注意力可能都會(huì)影響政策注意力的方向。 因此，在使用多源流理論分析教育現(xiàn)象時(shí)，應(yīng)該站在教育外圍看教育，否則可能會(huì)忽視其他因素對(duì)教育發(fā)展的影響。

四、優(yōu)化“放管服”改革中地方政府政策注意力配置的建議

地方政府高等教育“放管服”改革是國(guó)家高等教育治理現(xiàn)代化的重要組成部分。 本文以我國(guó)地方政府高等教育“放管服”改革政策文本為依據(jù)，采用Nvivo11 軟件分析地方政府高等教育“放管服”政策注意力配置情況，同時(shí)從多源流理論視角解析政策注意力配置邏輯。 為了優(yōu)化高等教育“放管服”改革成效，研究認(rèn)為：

首先，地方政府可以基于有效政策注意力分配的三要素：正確的方向、合適的強(qiáng)度、必要的持續(xù)性［18］，對(duì)應(yīng)“放管服”改革的總方針，堅(jiān)持將“優(yōu)化服務(wù)”作為改革的方向，轉(zhuǎn)變政府職能和角色；把握好“放權(quán)”的強(qiáng)度，區(qū)別不同類型和層次的高校自主權(quán)分配，以及不同層級(jí)政府和部門對(duì)高等教育“放管服”政策的理解和執(zhí)行；守住“監(jiān)管”的持續(xù)性，創(chuàng)新監(jiān)管方式，采用“事中事后”監(jiān)管方式及時(shí)矯正不合規(guī)的自主行為。

其次，地方政府要針對(duì)當(dāng)前改革重點(diǎn)、難點(diǎn)和突破口，出臺(tái)專項(xiàng)實(shí)施細(xì)則和改革辦法，尤其是優(yōu)先突破政策注意力較為集中的幾大區(qū)域，為高校的改革建設(shè)提供務(wù)實(shí)的制度指導(dǎo)。 同時(shí)，由于“放管服”改革中涉教部門較多，因此要避免各個(gè)部門落實(shí)“放管服”改革過程中“層層加碼”，避免出現(xiàn)制度失控。

注釋：

①由于數(shù)據(jù)公開可得性，本文所指24 份政策文本不包括上海、浙江、海南、吉林、重慶、西藏、青海、香港、澳門、臺(tái)灣。