國土空間規(guī)劃下鄉(xiāng)村建設(shè)用地控制性詳細規(guī)劃研究

陳金星

0 引言

為貫徹落實中共廣東省委、廣東省人民政府出臺的《關(guān)于進一步促進粵東西北地區(qū)振興發(fā)展的決定》，推動梅州城區(qū)擴容提質(zhì)的戰(zhàn)略部署，確保重要項目落地，通盤考慮與統(tǒng)籌整體城市土地價值，實現(xiàn)科學化、標準化、信息化的城市規(guī)劃管理，梅州市自然資源局發(fā)布《梅州市中心城區(qū)鄉(xiāng)村建設(shè)用地控制性詳細規(guī)劃（程江部分鄉(xiāng)村用地）》，進一步加強梅州中心城區(qū)范圍內(nèi)的鄉(xiāng)村建設(shè)用地進行管控。

1 規(guī)劃區(qū)概況

規(guī)劃區(qū)位于梅州市中心城區(qū)西部，規(guī)劃面積約14.40km2，涉及程江鎮(zhèn)長灘村及墩上村2個行政村。

2 規(guī)劃區(qū)現(xiàn)狀

2.1 開發(fā)水平較低、生態(tài)環(huán)境較好

規(guī)劃區(qū)總用地面積1439.97hm2，其中建設(shè)用地面積56.22hm2，占規(guī)劃區(qū)總用地面積比例為3.90%，非建設(shè)用地面積1383.75hm2，占規(guī)劃區(qū)總用地面積比例為96.10%，反映出規(guī)劃區(qū)的開發(fā)建設(shè)水平較低、生態(tài)環(huán)境較好。

建設(shè)用地中村莊建設(shè)用地面積49.04hm2，占建設(shè)用地面積比例為87.22%，非村莊建設(shè)用地7.18hm2，占建設(shè)用地面積比例為12.78%。

2.2 對外道路暢通，內(nèi)部路網(wǎng)窄小

規(guī)劃區(qū)現(xiàn)狀對外交通主要依賴鄉(xiāng)道Y242和鄉(xiāng)道Y243，總體呈“X”形格局，路幅寬度分別為5m和7m，主要道路基本通暢。內(nèi)部道路中，宅間道路和斷頭路較多，局部斷面待優(yōu)化。現(xiàn)狀道路網(wǎng)密度為0.59km/km2，路幅寬度為3～7m。

2.3 設(shè)施品質(zhì)較低，服務水平不高

規(guī)劃區(qū)內(nèi)現(xiàn)有7處公共服務設(shè)施，包括長灘村村委會、長灘村衛(wèi)生站（2處）、長灘村小學、長灘村小學舊址、祥興寺及水文站?，F(xiàn)狀設(shè)施分布不均衡，且設(shè)施規(guī)模等級均為居委或村級，服務水平不高，難以滿足人們?nèi)找嬖鲩L的文化活動需求，此外學校用地規(guī)模小，擴建受限，無法滿足未來區(qū)域發(fā)展需求。

2.4 鄉(xiāng)村景觀較差，質(zhì)量參差不齊

規(guī)劃區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀建筑空間分布特征明顯，即沿道路分布和集中于村莊中心分布，部分支路甚至出現(xiàn)“沿路-層皮”的現(xiàn)象。整體上建筑質(zhì)量參差不齊，道路兩側(cè)部分建筑質(zhì)量較好，各地塊內(nèi)部的自建住宅建筑質(zhì)量一般，建筑形式單一，多為火柴盒式建筑，缺乏特色。

3 建設(shè)策略

3.1 目標定位

程江片區(qū)位于梅州中心城區(qū)外圍地帶，是梅州市中心城區(qū)外圍重要的生態(tài)緩沖區(qū)，未來應在城市中“承載使命、彰顯特色”，打造“山水相依”特色空間。該片區(qū)著力推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，大力推進各項村莊人居環(huán)境建設(shè)項目，重點發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游，未來打造成為梅州市城郊鄉(xiāng)村休閑旅游目的地、山水生態(tài)宜居典范。

3.2 用地布局：“粗放利用”向“精品增值”轉(zhuǎn)變

結(jié)合規(guī)劃要求，落實三區(qū)三線劃定成果與區(qū)域內(nèi)永久基本農(nóng)田保護紅線；結(jié)合第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果，針對現(xiàn)行土規(guī)劃定的村莊建設(shè)用地區(qū)與規(guī)劃區(qū)內(nèi)已有建設(shè)存在較大不符的現(xiàn)象，在本次控規(guī)用地布局上，遵循求真保真、實事求是原則，對現(xiàn)狀已有連片且保持較好的村莊建設(shè)區(qū)進行保留，延續(xù)城市總體規(guī)劃以村莊建設(shè)用地為主的用地結(jié)構(gòu)，并根據(jù)《村莊規(guī)劃用地分類指南》細分用地（見圖1）。

1 規(guī)劃區(qū)用地布局

此外，考慮到規(guī)劃區(qū)屬梅州中心城區(qū)的外圍鄉(xiāng)村區(qū)域，規(guī)劃建議該區(qū)域內(nèi)重點推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，打造城郊鄉(xiāng)村特色空間，并預留部分發(fā)展空間，為后續(xù)片區(qū)發(fā)展保留彈性，結(jié)合《自然資源部關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕87號）與《自然資源部辦公廳關(guān)于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》（自然資辦發(fā)〔2019〕35號）等文件，以用地適宜性評價分析為基底，疊加基本農(nóng)田、現(xiàn)狀村莊建設(shè)區(qū)、河流水域、規(guī)劃道路、高壓走廊等要素，初步劃定約1.7hm2用地作為規(guī)劃區(qū)的預留發(fā)展區(qū)，并劃定約7.03hm2用地作為規(guī)劃區(qū)的有條件建設(shè)區(qū)，用地大部分為適宜建設(shè)區(qū)，坡度較緩、高程較低，可對場地進行平整處理后進行相關(guān)建設(shè)活動，作為未來片區(qū)重點項目落地等保留彈性空間。

3.3 道路交通：從“通而不暢”向“內(nèi)外暢達”轉(zhuǎn)變

對接區(qū)域、聯(lián)系周邊，構(gòu)建與規(guī)劃區(qū)空間布局形態(tài)和功能結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)的路網(wǎng)系統(tǒng)，整體形成快速路、村主路、村支路相結(jié)合的城郊特色路網(wǎng)結(jié)構(gòu)?！翱焖俾贰笔侵笘|西向的西部快速路線位，是聯(lián)系中心城區(qū)與梅西、大坪、石坑等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要通道和旅游通道，同時也是片區(qū)未來聯(lián)系城區(qū)的主要通道，該段道路按二級公路設(shè)計，路基寬度為16.50m，雙向四車道，設(shè)計速度為60km/h；村主路是指升級改造的鄉(xiāng)道Y242和鄉(xiāng)道Y243，控制寬度為12～20m，雙向四車道，設(shè)計速度為10～20km/h；村支路是指各自然村道路以現(xiàn)有村道線形走向為主，適當進行優(yōu)化調(diào)整（見圖2）。

2 道路系統(tǒng)規(guī)劃

3.4 配套設(shè)施：從“低效服務”向“品質(zhì)提升”轉(zhuǎn)變

以打造鄉(xiāng)村生活示范區(qū)為目的，建設(shè)具有地域特色的生活區(qū)域，規(guī)劃區(qū)內(nèi)公共服務配套設(shè)施按實際需求設(shè)置，結(jié)合服務半徑統(tǒng)籌布局，建立規(guī)劃區(qū)多元化設(shè)施體系。本次規(guī)劃區(qū)主要為鄉(xiāng)村地區(qū)，因此在公共服務設(shè)施配套上參考CECS 354：2013《鄉(xiāng)村公共服務設(shè)施規(guī)劃標準》及其他國家相關(guān)規(guī)范的要求，通盤考慮村域范圍的服務半徑，對交通便利、空間較完整的地區(qū)，規(guī)劃宜盡可能集中布局。

根據(jù)本次村莊規(guī)劃人口測算，至規(guī)劃期末，規(guī)劃區(qū)內(nèi)總?cè)丝跒?500人（屬于特大型村莊），因此應按特大型村莊標準設(shè)置村公共服務設(shè)施。結(jié)合村莊建設(shè)用地分布及設(shè)施情況，規(guī)劃形成村級公共服務中心及村級公共服務次中心，完善村教育設(shè)施、村社會福利設(shè)施、村醫(yī)療保健設(shè)施三大項目，包括新建1處小學（含幼兒園）、新建1處敬老院、提升改造1處老年人活動中心及1處衛(wèi)生站。此外，根據(jù)GB 50282-2016《城市給水工程規(guī)劃規(guī)范》等國家規(guī)范標準科學預測各類市政設(shè)施用量規(guī)模，包括給水工程規(guī)劃、污水工程規(guī)劃、雨水工程規(guī)劃、電力工程規(guī)劃及通信工程規(guī)劃，明確各類設(shè)施的布局方式，考慮管徑大小，并結(jié)合上層規(guī)劃選擇供應源頭，保障片區(qū)能源供給。

3.5 環(huán)境品質(zhì)：從“風貌混亂”向“靚麗清新”轉(zhuǎn)變

考慮到規(guī)劃區(qū)是納入梅州中心城區(qū)管控范圍的外圍城郊村莊，因此，本次規(guī)劃應加強村莊風貌整治和特色塑造，如對風貌較為混亂的村民住宅區(qū)進行適當整治，拆除危舊房，清理道路和死角垃圾，增加公共綠化，改善村民生活環(huán)境，并對區(qū)域山水、田、村、道路提出風貌管控要求。

3.5.1 山水景觀格局風貌控制

1）山 保護山體植被、水源及生物資源的多樣性，嚴禁掠奪性的資源開發(fā)；保護植被環(huán)境，防止因人工建設(shè)而破壞自然環(huán)境，進而造成對村莊整體風貌的破壞。

2）水 保護水資源，加快村莊污水處理設(shè)施建設(shè)，防治污水污染河流、溪流，遠期適當結(jié)合實際，將片區(qū)污水納入城區(qū)污水處理系統(tǒng)統(tǒng)籌；完善生態(tài)駁岸建設(shè)，提升鄉(xiāng)村自然濱水景觀建設(shè)。

3.5.2 田園景觀風貌控制

樹立“嚴格保護、統(tǒng)一管理、合理開發(fā)、永續(xù)利用”的理念，以連續(xù)、原生態(tài)、自然為原則，保護村內(nèi)農(nóng)田空間格局，并提高農(nóng)民耕作的積極性，對區(qū)內(nèi)具備連片種植的農(nóng)田按照高標準現(xiàn)代農(nóng)田建設(shè)標準要求，逐步實現(xiàn)農(nóng)田集約化、平整化、規(guī)則化、溝渠系統(tǒng)化、設(shè)施智能化，遠期以生態(tài)旅游為依托，積極發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)，美化凈化種植景觀環(huán)境，引導田園農(nóng)作物規(guī)?；?，營造廣袤色彩大地景觀，助推現(xiàn)代農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

3.5.3 村莊風貌控制

按照山環(huán)水繞、顯山露水的空間要求，對區(qū)內(nèi)各類建筑提出控制指引，凸顯客家特色鄉(xiāng)村的建筑風貌，使村內(nèi)建筑與周邊山體、河塘水系、農(nóng)田等共同構(gòu)成錯落有致的天際線。

1）村口空間風貌控制 適當結(jié)合村主干道建設(shè)入口景觀節(jié)點，推進沿西部快速路、鄉(xiāng)道Y242及鄉(xiāng)道Y243沿線的道路標識系統(tǒng)，以整體提升鄉(xiāng)村道路的視覺環(huán)境品質(zhì)。

2）公共活動空間控制 充分利用禾坪等村莊傳統(tǒng)空間和村內(nèi)現(xiàn)有的活動廣場等開敞空間，通過鋪設(shè)鄉(xiāng)村風格硬地，增設(shè)健身器材、欄桿等，營造村莊公共空間，部分有條件的公共空間可增加小型綠地、健身廣場等，適當將村莊生活生產(chǎn)工具改造成景觀小品，體現(xiàn)傳統(tǒng)民俗風情。

3）建筑空間風貌控制 保留傳統(tǒng)建筑風貌，延續(xù)村落肌理，改建、新建建筑的風格應與傳統(tǒng)文化和民居風格相宜，比例要協(xié)調(diào)、造型要簡潔、房屋結(jié)構(gòu)體系要牢固，整體風格統(tǒng)一。為避免新建民居出現(xiàn)單一、呆板的布局形式，應結(jié)合地形靈活布局，空間圍合豐富，套型設(shè)計多樣，同時遵循適用、經(jīng)濟、安全、美觀、節(jié)能的原則，積極推廣節(jié)能、綠色環(huán)保建筑材料，并滿足工程質(zhì)量要求。

開發(fā)強度方面，以中低強度為主，村莊建設(shè)用地容積率按不超過1.6控制，居住用地容積率按不超過1.8控制，中小學用地容積率按不超過0.8控制；建筑高度方面，區(qū)域大部分建筑控制在12～36m，其中村民住宅用地建筑高度均按不高于15m控制，商業(yè)用地建筑高度按不超過24m控制，居住用地建筑高度按不超過36m控制。

4）庭院風貌控制 本次規(guī)劃建議將庭院圍墻設(shè)置為通透的竹籬笆；因地制宜對庭院進行綠化，遵循“宜樹則樹、宜灌則灌、宜藤則藤、宜竹則竹”原則，選種經(jīng)濟作物，如芒果樹、石榴樹等，既能美化建筑庭院環(huán)境，又能給村民帶來經(jīng)濟效益，還能提高村莊整體的風貌環(huán)境。

3.5.4 道路沿線風貌控制

對片區(qū)內(nèi)西側(cè)快速路、鄉(xiāng)道Y242及鄉(xiāng)道Y243等主要交通道路沿線的風貌建設(shè)，應以自然景觀為背景，以具有人文特色的鄉(xiāng)土田園風光為點綴。道路沿線的建筑立面、牌匾、標語、廣告等應統(tǒng)一整治，宜采用客家傳統(tǒng)建筑風格。

沿線配置層次豐富的鄉(xiāng)土樹種形成連續(xù)道路綠化景觀，可選擇高大的喬木，宜以落葉喬木為主，以使夏有樹蔭，冬有陽光；路幅較窄的支路可選擇小型喬木或灌木進行綠化，栽種形式靈活多樣，可鼓勵村民在道路兩側(cè)自主種植各類樹木（見圖3）。

3 風貌控制效果

4 結(jié)語

控制性詳細規(guī)劃規(guī)劃的編制有利于提升城市規(guī)劃的管理水平，推進城市的法制化建設(shè)進程，然而鄉(xiāng)村建設(shè)用地往往游離于城郊邊緣或城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍外，因城市總體規(guī)劃的編制時期過早，未能很好地指導鄉(xiāng)村的開發(fā)建設(shè)，無法滿足新時代鄉(xiāng)村建設(shè)的發(fā)展需求。通過新時代國土空間規(guī)劃編制背景下鄉(xiāng)村用地控制性詳細規(guī)劃的編制探索，落實三區(qū)三線的劃定成果，合理確定鄉(xiāng)村建設(shè)的發(fā)展方向和規(guī)模，組織鄉(xiāng)村各建設(shè)項目的用地與布局，妥善安排建設(shè)項目的進程，科學、有計劃地推進鄉(xiāng)村振興建設(shè)，滿足農(nóng)村居民日益增長的物質(zhì)和文化生活需要。