基于史密斯模型的重大火災(zāi)隱患掛牌督辦過程研究
——以F 市D 廣場(chǎng)為例

黃普銘

（韶關(guān)市消防救援支隊(duì)，廣東 韶關(guān) 512026）

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展過程中，一些地方和單位消防安全意識(shí)淡薄，忽視了對(duì)消防安全的投入，產(chǎn)生了大量火災(zāi)隱患甚至是重大火災(zāi)隱患，已成為威脅城市公共安全的重大風(fēng)險(xiǎn). 現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)消防法》（1998 年4 月頒布，2008 年10 月、2019 年4 月兩次修訂，2021 年4 月修正，以下簡(jiǎn)稱《消防法》）第五十五條規(guī)定，“消防救援機(jī)構(gòu)在消防監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)消防安全布局、公共消防設(shè)施不符合消防安全要求，或者發(fā)現(xiàn)本地區(qū)存在影響公共安全的重大火災(zāi)隱患的，應(yīng)當(dāng)由應(yīng)急管理部門書面報(bào)告本級(jí)人民政府. 接到報(bào)告的人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)核實(shí)情況，組織或者責(zé)成有關(guān)部門、單位采取措施，予以整改”［1］. 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》的通知第六條規(guī)定，“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)消防工作責(zé)任制，……建立常態(tài)化火災(zāi)隱患排查整治機(jī)制，組織實(shí)施重大火災(zāi)隱患和區(qū)域性火災(zāi)隱患整治工作. 實(shí)行重大火災(zāi)隱患掛牌督辦制度. 對(duì)報(bào)請(qǐng)掛牌督辦的重大火災(zāi)隱患和停產(chǎn)停業(yè)整改報(bào)告，在7 個(gè)工作日內(nèi)作出同意或不同意的決定，并組織有關(guān)部門督促隱患單位采取措施予以整改”；第八條規(guī)定，“對(duì)重大火災(zāi)隱患，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門制定整改措施，督促限期消除”［2］. 可以說，重大火災(zāi)隱患掛牌督辦已經(jīng)有了法制層面的政策. 然而在具體的政策執(zhí)行過程中，由于建筑火災(zāi)隱患成因復(fù)雜，整改難度較大，導(dǎo)致各地的執(zhí)行方式和效果不一［3］. 常規(guī)的路徑是政府名義掛牌、消防部門督促、單位自行整改；非常規(guī)的路徑是政府名義掛牌、政府牽頭督促、“政府+部門+單位”協(xié)同整改［4］. F 市D 廣場(chǎng)重大火災(zāi)隱患3 次由政府掛牌督辦整改，先后采取了常規(guī)與非常規(guī)的路徑，前后歷時(shí)14 年才得以完成整改，是一個(gè)典型的重大火災(zāi)隱患掛牌督辦案例.筆者運(yùn)用史密斯政策執(zhí)行過程模型進(jìn)行分析，提出合理化的建議，為同類型的重大火災(zāi)隱患整改工作提供參考.

1 研究框架：史密斯政策執(zhí)行過程模型

史密斯政策執(zhí)行過程模型是由美國(guó)學(xué)者托馬斯·史密斯在20 世紀(jì)70 年代提出，主要有理想化政策、目標(biāo)群體、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和政策環(huán)境等4 個(gè)相互影響的核心要素（見圖1），是政策執(zhí)行領(lǐng)域一個(gè)重要的分析模型［5］.

圖1 史密斯政策執(zhí)行過程模型

2 F 市D 廣場(chǎng)重大火災(zāi)隱患整改過程

F 市D 廣場(chǎng)位于當(dāng)?shù)厣虡I(yè)步行街中段，是一幢集購(gòu)物、小商品城、旅業(yè)、數(shù)碼城、娛樂休閑、辦公、餐飲等功能于一體的綜合性商業(yè)大廈，始建于1994 年10 月. 開發(fā)商最初擬建地下1 層、地上6 層，建設(shè)過程中自行加建為9 層（高36 m，總建筑面積近50 000 m2），在未辦理消防審核驗(yàn)收手續(xù)情況下，于1997 年建成投入使用，至今已20 多年. 現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)業(yè)主160 多戶，經(jīng)營(yíng)商戶500 多家，高峰時(shí)段近6 000 人同時(shí)在大廈內(nèi)經(jīng)營(yíng)、消費(fèi)購(gòu)物. 與諸多既有建筑一樣，既存在疏散樓梯寬度不足、防火間距不足等先天性的火災(zāi)隱患，又存在后期違規(guī)私搭亂建、改變?cè)薪Y(jié)構(gòu)、改變場(chǎng)地用途、電線私拉亂接、占用消防通道等行為，加之部分業(yè)主拆分變賣，產(chǎn)權(quán)復(fù)雜，消防安全管理責(zé)任主體混亂，隱患問題重重，整改難度極大［6］. 當(dāng)?shù)叵啦块T先后于2004、2014 年提請(qǐng)市政府掛牌督辦整改，采取常規(guī)做法，由于物業(yè)公司和業(yè)主整改資金籌措困難，整改成效不理想（見表1）. 2018 年6 月，F(xiàn) 市政府成立了D 廣場(chǎng)火災(zāi)隱患整治工作指揮部，打破常規(guī)，由市財(cái)政出資及墊資整治. 市長(zhǎng)親自擔(dān)任指揮長(zhǎng)，29 個(gè)中省及市直有關(guān)單位的主要領(lǐng)導(dǎo)為成員，市長(zhǎng)與16 個(gè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)簽定整治工作責(zé)任狀，召開了40 多次會(huì)議，研究并解決了110 多項(xiàng)具體工作任務(wù). 在各成員單位的共同努力下，分階段整層查封，使用第三方公開透明資金運(yùn)用情況，并由市司法局聘請(qǐng)法律顧問提前介入，負(fù)責(zé)整治過程中的法律問題把關(guān). 經(jīng)過一年的時(shí)間，全面完成了D 廣場(chǎng)重大火災(zāi)隱患的整治工作，通過了整治專家組的聯(lián)合驗(yàn)收，排除了F 市中心威脅公共安全多年的重大風(fēng)險(xiǎn).

表1 F 市D 廣場(chǎng)重大火災(zāi)隱患3 次整改過程比較

3 F 市D 廣場(chǎng)重大火災(zāi)隱患掛牌督辦過程因素分析

3.1 理想化政策：上下需要銜接

目前，重大火災(zāi)隱患整改最根本的政策依據(jù)就是《消防法》. 按照《消防法》規(guī)定，消防機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知有關(guān)單位或者個(gè)人采取措施，限期消除隱患. 對(duì)于營(yíng)業(yè)性場(chǎng)所，逾期不改正的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，可以并處罰款.但責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活影響較大的，由公安消防機(jī)構(gòu)報(bào)請(qǐng)當(dāng)?shù)厝嗣裾婪Q定，由公安消防機(jī)構(gòu)執(zhí)行.《消防法》 還規(guī)定，消防機(jī)構(gòu)在消防監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)消防安全布局、公共消防設(shè)施不符合消防安全要求，或者發(fā)現(xiàn)本地區(qū)存在影響公共安全的重大火災(zāi)隱患的，應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)書面報(bào)告本級(jí)人民政府. 接到報(bào)告的人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)核實(shí)情況，組織或者責(zé)成有關(guān)部門、單位采取措施，予以整改. 也就是說，重大火災(zāi)隱患必須整改消除. 這也是在D 廣場(chǎng)重大火災(zāi)隱患多次掛牌督辦過程中，當(dāng)?shù)卣拖啦块T的最大底氣所在. 但是，在對(duì)于掛牌如何實(shí)施、掛牌期限等方面，全國(guó)沒有統(tǒng)一的政策規(guī)定；雖然2006 年5 月，當(dāng)時(shí)的公安部消防局曾經(jīng)頒布過《重大火災(zāi)隱患判定、督辦及立銷案辦法（試行）》，對(duì)消防部門如何開展工作進(jìn)行了規(guī)范，但是現(xiàn)在已經(jīng)廢止；F 市所在的省以及當(dāng)?shù)匾捕紱]有出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致D 廣場(chǎng)重大火災(zāi)隱患整改陷入僵局.

3.2 執(zhí)行機(jī)構(gòu)：消地需要協(xié)同

現(xiàn)行消防法律法規(guī)，消防部門對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活影響較大的企業(yè)沒有停產(chǎn)停業(yè)的決定權(quán)，只能報(bào)請(qǐng)政府決定. 傳統(tǒng)的掛牌督辦常常是一掛了之，由當(dāng)?shù)厝嗣裾l(fā)文予以掛牌，但實(shí)際上整個(gè)過程是由消防部門進(jìn)行督促整改，政府的分管領(lǐng)導(dǎo)或主要領(lǐng)導(dǎo)通常會(huì)在某個(gè)重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行檢查，但是真正落實(shí)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)還是消防部門. D 廣場(chǎng)重大火災(zāi)隱患整治涉及公安、工商、住建、城管、國(guó)土、消防、司法、供電等10 多個(gè)部門和3 大通信運(yùn)營(yíng)商，單靠消防部門肯定協(xié)調(diào)不過來的. 在前兩輪的掛牌督辦過程當(dāng)中，就是這樣的一個(gè)形式. 到了第3 輪整治，市政府成立了由市長(zhǎng)任指揮長(zhǎng)的火災(zāi)隱患整改指揮部，可以協(xié)調(diào)20 多個(gè)相關(guān)的部門單位，這才真正形成了強(qiáng)有力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)開展整改工作.

3.3 目標(biāo)群體：矛盾需要化解

在D 廣場(chǎng)重大火災(zāi)隱患掛牌督辦中，目標(biāo)群體主要是業(yè)主、經(jīng)營(yíng)商戶和物業(yè)公司. 他們各有各的訴求. 有的經(jīng)營(yíng)戶安全意識(shí)淡薄，認(rèn)為并不危險(xiǎn)，等待觀望；有的認(rèn)為由于消防設(shè)施維修改造工程范圍較大，需要一些商戶臨時(shí)搬遷，如果采取全部停業(yè)“一刀切”的方法，對(duì)他們的影響非常大. 由于整改資金近千萬(wàn)元，主觀上并非不想整改 ，但受現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)條件的制約而無(wú)力整改. 業(yè)主不愿意承擔(dān)，物業(yè)也一直拿不出來這么多錢，墊資的話，事后的追繳，他們沒有這個(gè)相關(guān)的能力，如果要提請(qǐng)法院的追討，他們也是有心無(wú)力. 在第3 輪的掛牌督辦中，F(xiàn) 市政府發(fā)現(xiàn)了這個(gè)問題. 考慮到該廣場(chǎng)的一些物業(yè)是國(guó)資委下屬的企業(yè)所有的，因此，這個(gè)部分就由市財(cái)政出資或者先行墊資，事后再采取用法院、司法部門介入進(jìn)行追討. 同時(shí)，采取分階段整層查封用于施工，最大程度了減少了對(duì)經(jīng)營(yíng)者的影響，因而得到了大家的支持.

3.4 政策環(huán)境：內(nèi)外需要聯(lián)動(dòng)

由于重大火災(zāi)隱患掛牌督辦涉及各行各業(yè)，如何凝聚政府部門和商戶業(yè)主的共識(shí)，增加整改的動(dòng)力，減少整改的阻力，這需要良好的政策環(huán)境. 在3 次的掛牌督辦當(dāng)中，消防部門都是借助當(dāng)時(shí)社會(huì)上發(fā)生的一些重大事件契機(jī)，提請(qǐng)政府進(jìn)行掛牌. 在前2 次的掛牌督辦過程中，消防部門主要是從外部發(fā)力，通過提請(qǐng)政府掛牌督辦，在新聞媒體曝光企業(yè)的火災(zāi)隱患，廣泛營(yíng)造整改聲勢(shì)，使得企業(yè)主體承受著較大的輿論壓力，從而配合開展整改［7-8］. 2004 年吉林“2.15”中百商廈特大火災(zāi)后，全國(guó)都開展了公眾聚集場(chǎng)所消防安全專項(xiàng)治理，F(xiàn) 市消防部門抓住契機(jī)及時(shí)提請(qǐng)市政府開展了第1 輪掛牌督辦；2014 年5 月，D 廣場(chǎng)二樓的一間小商鋪由于電線短路引發(fā)火災(zāi)，身處其中的廣大業(yè)主和商戶深受觸動(dòng)，當(dāng)?shù)匦侣劽襟w也進(jìn)行了廣泛的報(bào)道，消防部門因勢(shì)利導(dǎo)，又向市政府提請(qǐng)了第2 輪掛牌督辦. 但是，僅靠企業(yè)自身無(wú)法籌措巨額的整改資金，而且涉及建筑外圍的供電線路、寬帶改造、外墻廣告招牌、遮雨棚拆除等工作，沒有相關(guān)行業(yè)部門參與發(fā)力，導(dǎo)致整治工作陷入困境. 因此在內(nèi)部方面，政府以及各行業(yè)部門需要足夠的動(dòng)力履行自身職責(zé). 2018 年，全社會(huì)上下都對(duì)“管生產(chǎn)必須管安全、管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全”有了更深刻的認(rèn)識(shí)，在消防改革和應(yīng)急管理體系整合的大背景下，F(xiàn) 市消防部門再次向市主要領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)了D 廣場(chǎng)的重大火災(zāi)隱患情況，啟動(dòng)了第3 輪掛牌督辦. 市政府成立了整治工作指揮部，市長(zhǎng)親自擔(dān)任指揮長(zhǎng)，與16 個(gè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)簽定整治工作責(zé)任狀，還舉行了誓師大會(huì)，通過剛性問責(zé)機(jī)制“一插到底”，顯著提升了整改效能.

4 改進(jìn)措施和建議

通過以上的梳理，F(xiàn) 市D 廣場(chǎng)重大火災(zāi)隱患掛牌督辦一波三折，前后延續(xù)14 年才徹底完成整改的原因，正是沒有能夠在政策執(zhí)行過程的4 個(gè)核心要素找準(zhǔn)著力點(diǎn)，影響了執(zhí)行效能. 因此，為了使類似的重大火災(zāi)隱患掛牌督辦工作能夠更加順利進(jìn)行，筆者建議在政策執(zhí)行層面，需要在4 個(gè)方面有針對(duì)性加以改進(jìn).

4.1 制定配套文件，完善合理政策

F 市所在的廣東省已于2022 年頒布了《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)消防法〉辦法》，要求縣級(jí)以上人民政府實(shí)行重大火災(zāi)隱患掛牌督辦制度［9］. 各地政府應(yīng)當(dāng)出臺(tái)《重大火災(zāi)隱患掛牌督辦工作辦法》等配套的規(guī)范性文件，明確政府掛牌督辦的范圍、政府職責(zé)、部門職責(zé)、整改資金保障、責(zé)任制考核等內(nèi)容，建立重大火災(zāi)隱患掛牌督辦的長(zhǎng)效機(jī)制.

4.2 明確責(zé)任主體，建強(qiáng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)

重大火災(zāi)隱患掛牌督辦工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要采取強(qiáng)有力的手段攻堅(jiān)克難，持之以恒地將整改推進(jìn)深入. 屬地政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)整治行動(dòng)的總指揮責(zé)任，成立火災(zāi)隱患整改指揮部，或者由當(dāng)?shù)叵腊踩瘑T會(huì)調(diào)集各方力量參與整治. 同時(shí)，消防部門應(yīng)當(dāng)做好主推手，落實(shí)消防監(jiān)督執(zhí)法責(zé)任，確定隱患底數(shù)臺(tái)賬，提供專業(yè)整治依據(jù)和參考.

4.3 抓住主要矛盾，掌握目標(biāo)需求

重大火災(zāi)隱患單位通常涉及責(zé)任主體多，要抓住矛盾的主要方面，通過調(diào)查問卷、座談會(huì)等形式，充分了解群眾訴求，做好資金來源、停業(yè)補(bǔ)償、設(shè)施要求、整治意見等方面的調(diào)查摸底，可以有效減少群眾抵制的阻力、推進(jìn)隱患整治.

4.4 內(nèi)外雙向發(fā)力，改善政策環(huán)境

一方面，火災(zāi)隱患整改指揮部或者消防安全委員會(huì)要加大督導(dǎo)力度，實(shí)行績(jī)效考核，嚴(yán)格問責(zé)問效，通過壓力傳導(dǎo)，充分調(diào)動(dòng)各相關(guān)行業(yè)主管部門的整改工作動(dòng)力. 另一方面，要針對(duì)經(jīng)營(yíng)主體，加大整改隱患的宣傳，通過媒體曝光、張貼告示等方式，營(yíng)造隱患必改的氛圍，爭(zhēng)取社會(huì)群眾的理解和支持，增強(qiáng)輿論氛圍.

5 結(jié)束語(yǔ)

通過運(yùn)用史密斯政策執(zhí)行模型分析，可以知道理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體及環(huán)境是影響重大火災(zāi)隱患整改政策執(zhí)行的重要因素. 因此，應(yīng)當(dāng)完善合理政策、建強(qiáng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)、掌握目標(biāo)需求和改善政策環(huán)境，不斷優(yōu)化政策執(zhí)行過程，從而提升重大火災(zāi)隱患掛牌督辦的執(zhí)行效果.