江蘇推進(jìn)城市更新的路徑和啟示

吳 權(quán)

近年來(lái)，“城市更新”是各方面都關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)熱點(diǎn)。黨的十九屆五中全會(huì)明確提出“十四五”時(shí)期要加快“實(shí)施城市更新行動(dòng)”。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要實(shí)施城市更新行動(dòng)，打造宜居韌性智慧城市。根據(jù)中央部署要求，江蘇結(jié)合省情實(shí)際積極推進(jìn)城市更新行動(dòng)。2020年8月制定出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)美麗江蘇建設(shè)的意見(jiàn)》，要求推動(dòng)城市更新，增強(qiáng)城市宜居性。2021年11月召開(kāi)的江蘇省第十四次黨代會(huì)進(jìn)一步明確，要大力實(shí)施城市更新行動(dòng)，進(jìn)一步優(yōu)化城鄉(xiāng)人居環(huán)境，打造讓生活更美好的美麗宜居城市。2022年初江蘇出臺(tái)《關(guān)于實(shí)施城市更新行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出加快轉(zhuǎn)變城市開(kāi)發(fā)建設(shè)方式，堅(jiān)持走內(nèi)涵集約、綠色低碳發(fā)展之路，努力創(chuàng)造更加美好的城市人居環(huán)境。在貫徹落實(shí)中央和省委、省政府的部署中，江蘇涌現(xiàn)了不少推動(dòng)城市更新的成功案例，值得各地借鑒學(xué)習(xí)，以便更好地互促互進(jìn)。

形勢(shì)和背景

順應(yīng)社會(huì)主要矛盾發(fā)生的新變化。黨的十九大報(bào)告作出了我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾這一重要判斷。從江蘇來(lái)看，現(xiàn)在全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正處于加快向城市社會(huì)主導(dǎo)演進(jìn)的歷史進(jìn)程中，廣大城鄉(xiāng)居民對(duì)城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活的需求已從較低層級(jí)向中高層級(jí)轉(zhuǎn)變，從“數(shù)量短缺型”向“優(yōu)質(zhì)不足型”轉(zhuǎn)變，不同群體對(duì)城鎮(zhèn)“見(jiàn)物見(jiàn)人見(jiàn)生活見(jiàn)文化”的心理需求不斷上升，但現(xiàn)實(shí)表明供需矛盾仍然十分突出，絕大部分城市的功能還不完備，還有許多缺失，迫切需要通過(guò)城市更新行動(dòng)來(lái)完善城市功能，以便從根本上適應(yīng)這一重要的轉(zhuǎn)折性變化，滿足城鄉(xiāng)居民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。

順應(yīng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的新要求。2016年1月18日，習(xí)近平總書記在中央黨校省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專題研討班開(kāi)班式上發(fā)表了重要講話，對(duì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)行專門闡述。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是貫穿“十三五”以來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一條主線，城市更新也是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，它是指基于城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、功能提升、設(shè)施優(yōu)化等原因，將“補(bǔ)短板”“強(qiáng)弱項(xiàng)”與“長(zhǎng)優(yōu)勢(shì)”結(jié)合起來(lái)，對(duì)城市建成區(qū)進(jìn)行整治、改造與再開(kāi)發(fā)，促進(jìn)既有結(jié)構(gòu)與功能進(jìn)行更新迭代，促進(jìn)建成區(qū)功能和品質(zhì)的提升，增強(qiáng)城市發(fā)展活力，在微觀層面進(jìn)一步鞏固擴(kuò)大城市繁榮發(fā)展的“底部”基礎(chǔ)，在宏觀層面起到擴(kuò)大有效供給、拉動(dòng)投資和消費(fèi)的作用。

適應(yīng)城鎮(zhèn)化和城市建設(shè)的新階段。城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的必然結(jié)果，是現(xiàn)代化的必由之路，也是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要途徑。2022年底全國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)65.2%，江蘇達(dá)74.4%，各地城鎮(zhèn)人口承載力和集聚作用得到進(jìn)一步提升，大多數(shù)地區(qū)城鎮(zhèn)化由快速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向平穩(wěn)發(fā)展的新階段。與此同時(shí)，此前由于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展所引發(fā)的各種“城市病”也開(kāi)始不斷顯現(xiàn)，不同歷史階段城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的較大差異也導(dǎo)致老城與新城人居環(huán)境的落差越來(lái)越明顯，加上各種資源要素緊約束，城市建設(shè)由大規(guī)模增量拓展轉(zhuǎn)為增量平緩擴(kuò)張與存量提質(zhì)改造并存的新階段。對(duì)于如何解決城鎮(zhèn)化和城市建設(shè)中遇到的新矛盾新問(wèn)題，吳良鏞院士較早提出了“城市有機(jī)更新”的理念，認(rèn)為城市更新是城市發(fā)展的基本規(guī)律，如同生物體的新陳代謝，是一項(xiàng)伴隨性的活動(dòng)?，F(xiàn)在來(lái)看，城市更新既是為人民群眾創(chuàng)造高品質(zhì)生活的民生工程，也是穩(wěn)增長(zhǎng)促改革調(diào)結(jié)構(gòu)的發(fā)展工程。多重因素使然，“城市更新”成為時(shí)代必答之卷。

主要做法

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)指導(dǎo)，有力有序推進(jìn)城市更新。省級(jí)層面出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)。2022年4月，江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳出臺(tái)《關(guān)于實(shí)施城市更新行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確了全省城市更新的基本原則、建設(shè)目標(biāo)，并提出實(shí)施既有建筑安全隱患消除、市政基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、老舊小區(qū)宜居改善、低效產(chǎn)業(yè)用地活力提升、歷史文化保護(hù)傳承、城市生態(tài)空間修復(fù)以及城市數(shù)字化智慧化提升等7項(xiàng)工程，后又增加全齡友好城市建設(shè)工程，為全省各地如何推進(jìn)城市更新繪制了藍(lán)圖、提供了遵循。市級(jí)層面制定實(shí)施方案、成立專項(xiàng)組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。各地根據(jù)國(guó)家和省里要求，積極編制適合本地實(shí)際的城市更新方案、專項(xiàng)規(guī)劃、實(shí)施計(jì)劃以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，如南京、無(wú)錫等地還成立由市長(zhǎng)任組長(zhǎng)、分管副市長(zhǎng)任常務(wù)副組長(zhǎng)的城市更新領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌當(dāng)?shù)爻鞘懈轮卮笳咧贫?、重大?wèn)題協(xié)調(diào)、重點(diǎn)實(shí)施方案審核等重要事項(xiàng)，在住建部門設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，負(fù)責(zé)政策起草、標(biāo)準(zhǔn)制定、服務(wù)協(xié)調(diào)、督促考核等事項(xiàng)，從而有力有序地保障此項(xiàng)工作在面上的開(kāi)展。區(qū)（縣）層面具體負(fù)責(zé)組織實(shí)施。明確區(qū)（縣）政府作為本區(qū)域城市更新的責(zé)任主體，開(kāi)展城市更新試點(diǎn)項(xiàng)目的申報(bào)和推進(jìn)工作，優(yōu)化審批報(bào)批流程，優(yōu)先支持問(wèn)題調(diào)查實(shí)、公眾意愿強(qiáng)、對(duì)策措施新、資金平衡優(yōu)、政策運(yùn)用好和社會(huì)參與高的項(xiàng)目納入試點(diǎn)。

突出增添城市設(shè)施功能，滿足群眾急切期盼。解決城市一些功能的缺少或增添新的功能，把“短板”迅速補(bǔ)上去，是現(xiàn)階段城市更新的重要內(nèi)容。這些功能的缺少包括停車泊位跟不上機(jī)動(dòng)車數(shù)量增長(zhǎng)、老舊小區(qū)的電梯增設(shè)、兒童安全護(hù)學(xué)空間、保障行人過(guò)街安全的慢行系統(tǒng)缺乏等等，這些也都是人民群眾亟盼解決的焦點(diǎn)難點(diǎn)所在，各地對(duì)此都高度重視，想方設(shè)法予以解決。以南通解決“停車難”為例：一是市里立法明確停車規(guī)范，制定出臺(tái)《南通市機(jī)動(dòng)車停車條例》，對(duì)停車治理、停車場(chǎng)規(guī)劃建設(shè)、管理責(zé)任主體等作出明晰規(guī)定，這在國(guó)內(nèi)停車治理立法中屬首創(chuàng)。二是有效增加停車泊位供給，通過(guò)彈好“建、改、劃”三部曲，把每年增加2000個(gè)以上公共停車泊位列入政府為民辦實(shí)事項(xiàng)目。三是建立智慧停車管理系統(tǒng)，打造“市監(jiān)管、區(qū)運(yùn)營(yíng)”兩級(jí)停車治理平臺(tái)，開(kāi)發(fā)方便市民使用的“智泊南通”程序，實(shí)現(xiàn)智慧化、高效化管理。四是建立常態(tài)化保障機(jī)制，通過(guò)落實(shí)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)劃泊位、統(tǒng)一規(guī)范停車方向、統(tǒng)一安裝止車器、統(tǒng)一安裝智能道閘等“四統(tǒng)一”標(biāo)準(zhǔn)，管治效果明顯提升，群眾滿意率達(dá)94%。

著力修補(bǔ)城市“疤痕”，營(yíng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境。城市繁華地帶的一些破舊“城中村”、老工業(yè)區(qū)塊的廢舊廠地、城區(qū)周邊廢棄的礦山宕口以及傳統(tǒng)重化工業(yè)的廠區(qū)等等，修復(fù)這些昔日的城市“生態(tài)傷疤”，努力減少視覺(jué)污染，合理利用、變廢為寶，重現(xiàn)良好生產(chǎn)生活風(fēng)貌，都是此輪城市更新的重中之重。一些地方經(jīng)過(guò)治理，曾經(jīng)的“禿頭山”重披一身青翠，往昔的棚戶區(qū)改造成“城市亮點(diǎn)”，“工業(yè)銹帶”轉(zhuǎn)型為“生態(tài)繡帶”，推窗見(jiàn)綠、出門有景不再是奢望。例如，“鋼鐵城”曾是梅山鋼鐵帶給南京的城市印記，近幾年經(jīng)過(guò)治理，這里已成為集鋼鐵觀光、科普研學(xué)及文化體驗(yàn)等為一體的工業(yè)文化旅游“繡帶”。一方面打造生態(tài)化濱江廠區(qū)，公司把修復(fù)廠區(qū)內(nèi)的長(zhǎng)江段生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，通過(guò)對(duì)設(shè)備進(jìn)行大幅度更新改造，實(shí)現(xiàn)各類廢棄物的超低排放，通過(guò)對(duì)廠區(qū)“潔化、綠化、美化和文化”，打造“濱江工業(yè)生態(tài)走廊”；另一方面打造工業(yè)文旅景觀，針對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)價(jià)值特點(diǎn)，以傳播鋼鐵工業(yè)文化為主線，采取景觀塑造、遺址展示、傳統(tǒng)工藝演繹以及旅游休閑等，經(jīng)歷一次次鳳凰涅槃式的華麗蝶變，使公司成為全省首家廠區(qū)變景區(qū)的鋼鐵企業(yè)。

活化歷史文化街區(qū)，彰顯城市發(fā)展根脈。城市更新是為了保持城市的活力、延續(xù)城市的生命力，而活力和生命力的延續(xù)恰恰體現(xiàn)在歷史文化的傳承中。每個(gè)城市的歷史文化街區(qū)都是獨(dú)一無(wú)二的，它牽系城市根脈、反映城市記憶、觸動(dòng)市民心靈。在快速現(xiàn)代化進(jìn)程中，始終把保護(hù)放在第一位，加強(qiáng)保護(hù)利用傳承，活化一度被冷落的歷史文化街區(qū)，對(duì)于修復(fù)城市文脈、應(yīng)對(duì)城市建設(shè)“特色危機(jī)”和強(qiáng)化市民的家園歸屬感都有著非比尋常的意義。江蘇有較多的歷史文化名城，近年來(lái)，歷史文化街區(qū)保護(hù)更新的類型也較多，如南京頤和路、揚(yáng)州東關(guān)街、徐州戶部山、無(wú)錫清名橋以及鎮(zhèn)江西津渡等等，都是業(yè)內(nèi)公認(rèn)成功的典型案例。就我國(guó)歷史悠久、規(guī)模最大、保存最好的長(zhǎng)江下游古渡歷史街區(qū)——鎮(zhèn)江西津渡的活化來(lái)看，其主要做法是：“點(diǎn)”上修繕保護(hù)，延續(xù)古街文脈。對(duì)制定歷史建筑保護(hù)規(guī)劃方案，既“塑形”又“鑄魂”，激發(fā)歷史建筑新的生命力?！熬€”上精準(zhǔn)改造，展顯古街新韻。注重對(duì)街巷肌理和原貌特征的保護(hù)，實(shí)施小尺度、漸進(jìn)式“微更新”，精準(zhǔn)提升基礎(chǔ)設(shè)施水平?！懊妗鄙匣罨?，集聚古街新動(dòng)能?？茖W(xué)確定街區(qū)產(chǎn)業(yè)定位和發(fā)展方向，將歷史和現(xiàn)代融合，推進(jìn)設(shè)施嵌入、功能融入、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、資本引入、文化代入，實(shí)現(xiàn)“人、城、境、業(yè)”的有機(jī)統(tǒng)一、深度融合，驅(qū)動(dòng)新經(jīng)濟(jì)，集聚新動(dòng)能。

統(tǒng)籌環(huán)境建設(shè)與功能疊加，全方位提升城市品質(zhì)。提升城市品質(zhì)、建設(shè)品質(zhì)城市，是當(dāng)前城市發(fā)展的大勢(shì)所趨，也是不斷塑造城市特色、提升城市軟實(shí)力的有效途徑，更是推進(jìn)城市更新的題中之義。全方位提升城市品質(zhì)，需要跳出常規(guī)目標(biāo)和路徑，從更高層面、更深層次及更遠(yuǎn)布局來(lái)謀劃推進(jìn)城市更新，要在更大范圍內(nèi)統(tǒng)籌環(huán)境建設(shè)等進(jìn)行功能疊加，使城市特有的地域環(huán)境、人文風(fēng)格等進(jìn)一步放大，從而釋放出城市強(qiáng)大的凝聚力和吸引力。例如，揚(yáng)州把公園建設(shè)作為重要功能性設(shè)施納入城市更新的重要內(nèi)容，全力做好“+公園”和“公園+”的文章，積極構(gòu)建“園在城中、城在園中、城園一體”的融合發(fā)展形態(tài)，揚(yáng)州由此越發(fā)蘊(yùn)含古典與現(xiàn)代、秀美與曠達(dá)交融的氣韻。又如，淮安將大運(yùn)河國(guó)家文化公園建設(shè)與城市有機(jī)更新結(jié)合，正在按照“淮上四卷—運(yùn)河八園”的空間布局，通過(guò)實(shí)施運(yùn)河沿線生態(tài)治理、景觀改造等清綠工程，著力恢復(fù)城市自然生態(tài)，未來(lái)一幅水清岸綠精美的“百里畫廊”將徐徐展現(xiàn)在世人面前。再如，南通以沿江“五山”地區(qū)綜合治理為抓手，系統(tǒng)推進(jìn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)和沿江產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，將沿江生態(tài)岸線提高到60%以上，重塑了南通“山城相望、江城相擁”的優(yōu)美山水格局，展現(xiàn)出一幅青山相依、江海連天的壯美畫卷，成為展示南通獨(dú)有情懷、獨(dú)有品質(zhì)的城市大客廳。2020年11月，習(xí)近平總書記親臨五山地區(qū)考察，感慨“確實(shí)是滄桑巨變啊！”

幾點(diǎn)啟示

堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向。問(wèn)題是時(shí)代的聲音。推進(jìn)城市更新，要有強(qiáng)烈的問(wèn)題意識(shí)，只有敢于、善于正視和解決快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中遇到的各種矛盾問(wèn)題，才能掌握解決問(wèn)題的主動(dòng)。首先要傾聽(tīng)收集群眾的呼聲，分清問(wèn)題主次，制定可行有效的方案舉措，盡力解決不同群體在城市生產(chǎn)生活中遇到的各種“急難愁盼”問(wèn)題，這樣城市更新工作就會(huì)得到廣泛擁護(hù)而順利推進(jìn)。其次要組織發(fā)動(dòng)專業(yè)人士分析研究問(wèn)題，像道路交通、環(huán)境整治等問(wèn)題是相互交織的，應(yīng)以城市整體為對(duì)象，開(kāi)展城市更新體檢評(píng)估發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，對(duì)問(wèn)題分析研究得越透徹、越專業(yè)，解決起來(lái)就越有針對(duì)性、越有效果。

堅(jiān)持守正創(chuàng)新。城市更新是在存量基礎(chǔ)上對(duì)既有業(yè)態(tài)、功能進(jìn)行優(yōu)化提升的行為，若要取得有效成果，必須做到守正創(chuàng)新。關(guān)鍵要敬畏歷史，心存敬畏、行有所止，充分尊重城市基本格局和肌理，結(jié)合城市發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向以及歷史文化傳統(tǒng)，進(jìn)一步夯實(shí)城市的基底。此外，要推陳出新，對(duì)政策機(jī)制、方式方法要大膽探索，對(duì)新路徑、新技術(shù)以及新材料等要大膽應(yīng)用，對(duì)國(guó)內(nèi)外相關(guān)的更新案例要大膽借鑒吸收，既不因循守舊也不嘩眾取寵，努力取得實(shí)實(shí)在在又讓人眼前一亮的成果。

堅(jiān)持系統(tǒng)集成。從各地情況看，凡是城市更新做得好的地方，大多破除了碎片化思維慣性，以及就事論事孤立解決問(wèn)題的簡(jiǎn)單做法，做到既著眼盡快解決當(dāng)下群眾急難愁盼的問(wèn)題，又能為未來(lái)的城市發(fā)展謀篇布局；既著力“補(bǔ)短板”，又注重“鍛長(zhǎng)板”；既加大政府投入，又注意引入社會(huì)資本參與；既注重居民和產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利保護(hù)，又強(qiáng)調(diào)相應(yīng)義務(wù)責(zé)任；既努力打理好“面子”，又注重做好“里子”。通過(guò)項(xiàng)目生成、系統(tǒng)集成、綜合治理，明確目標(biāo)愿景、實(shí)施路徑，關(guān)注產(chǎn)權(quán)重置、征收搬遷、土地出讓、規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工建造、資金籌措和后期管理等關(guān)鍵性難點(diǎn)堵點(diǎn)，提出切實(shí)可行解決方案，促進(jìn)要素協(xié)同、空間復(fù)合、功能疊加，才有更大的可能使“城市讓生活更美好”的愿景化為現(xiàn)實(shí)圖景。

堅(jiān)持人民立場(chǎng)。人民城市人民建，人民城市為人民。人民立場(chǎng)既是前提，也是必須堅(jiān)守的底線。城市更新涉及許多事項(xiàng)，事關(guān)群眾切身利益，這是不可回避的大事難事。對(duì)此，要堅(jiān)持問(wèn)需于民、問(wèn)計(jì)于民、問(wèn)效于民，充分調(diào)動(dòng)社區(qū)及居民群眾的積極性，努力摸清民情民意；堅(jiān)持公開(kāi)公平公正，及時(shí)全面向居民群眾宣傳政策方案，引導(dǎo)居民依法理性表達(dá)訴求。只有從居民群眾中找辦法、求優(yōu)化、獲支持，讓更新項(xiàng)目真正成為暖心工程、民心工程，才能實(shí)現(xiàn)公共利益、綜合效益和社會(huì)價(jià)值的有機(jī)統(tǒng)一。