城鄉(xiāng)一體化需要公平正義的制度變革

張英洪

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的雙重性

我國不但存在著以農(nóng)業(yè)戶籍人口為一元、非農(nóng)業(yè)戶籍人口為一元的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，還存在著以本地戶籍人口為一元、以外地戶籍人口為一元的城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)共同構(gòu)成了雙重二元結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)一體化可以區(qū)分為狹義城鄉(xiāng)一體化與廣義城鄉(xiāng)一體化，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的城鄉(xiāng)一體化叫作狹義城鄉(xiāng)一體化，既破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，又破除城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)的城鄉(xiāng)一體化叫作廣義城鄉(xiāng)一體化。狹義城鄉(xiāng)一體化是片面的城鄉(xiāng)一體化，廣義城鄉(xiāng)一體化才是全面的城鄉(xiāng)一體化。城市化與城鄉(xiāng)一體化都涉及城市與農(nóng)村的關(guān)系，是對城鄉(xiāng)關(guān)系的不同表達。城市化與城鄉(xiāng)一體化之間存在著兩種不同的關(guān)系。

黨的十八屆三中全會提出：“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。”城鄉(xiāng)一體化與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)一樣，都是富有中國特色的重要概念，是20世紀80年代當時中國最優(yōu)秀的政策研究者在改革開放實踐中提出來的。

城鄉(xiāng)一體化與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關(guān)系，就像“矛”與“盾”的關(guān)系一樣，城鄉(xiāng)一體化就是針對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)來說的，城鄉(xiāng)一體化的過程實際上就是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的過程。以城鄉(xiāng)一體化之“矛”破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之“盾”，最終形成平等、開放、融合、功能互補的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，這不但是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑，也是實現(xiàn)社會文明進步的根本要求。當前，我們既需要重新認識城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，也需要重新認識城鄉(xiāng)一體化。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)具有鮮明的中國特色，它是造成中國“三農(nóng)”問題的重要體制根源。20世紀80年代，以郭書田、劉純彬為代表的農(nóng)村政策研究者對中國二元社會結(jié)構(gòu)做了開創(chuàng)性的重要研究。在此基礎(chǔ)上，我們曾提出解決“三農(nóng)”問題的根本在于破除二元社會結(jié)構(gòu)。

2008年10月，中共十七屆三中全會明確提出要著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局，到2020年，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化體制機制基本建立。近些年，加快推進城鄉(xiāng)一體化、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，已成為主流政策選擇，各地在推進城鄉(xiāng)一體化中出臺了不少新措施，取得了許多新進展。

我國城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)有靜態(tài)與動態(tài)兩種形態(tài)。

靜態(tài)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)就是在計劃經(jīng)濟體制下基于農(nóng)民與市民兩種不同的戶籍身份，以此建立城市與農(nóng)村、市民與農(nóng)民兩種權(quán)利不平等的制度體系，實行“城鄉(xiāng)分治、一國兩策”，使農(nóng)民處于“二等公民”的不平等地位。動態(tài)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是基于本地居民與外來人口（主要是農(nóng)民工，但不只是農(nóng)民工）兩種不同的身份，以此建立城市本地居民與外來人口兩種權(quán)利不平等的制度體系，實行“城市分治、一市兩策”，使外來人口處于“二等公民”的不平等地位。動態(tài)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是市場化改革以來原靜態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在城市中的新形態(tài)。

靜態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與動態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)共同構(gòu)成了當代中國的雙重二元結(jié)構(gòu)。在沿海發(fā)達地區(qū)和各大中城市，雙重二元結(jié)構(gòu)交織在一起，共同構(gòu)成了城市化和城鄉(xiāng)一體化面臨的重大體制障礙。

城鄉(xiāng)一體化的狹義與廣義

與重新認識城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，我們也需要深化對城鄉(xiāng)一體化的認識。我們提出將城鄉(xiāng)一體化區(qū)分為狹義城鄉(xiāng)一體化與廣義城鄉(xiāng)一體化。這是對城鄉(xiāng)一體化認識的一個重大的突破。

北京作為國家首都和人口特大城市，既有全國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的共性，又有城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)的特性。以及疊加在一起的雙重二元結(jié)構(gòu)。北京的城鄉(xiāng)一體化必然存在雙重使命，既要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，又要破除城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)。

城鄉(xiāng)一體化進程中，傳統(tǒng)靜態(tài)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)正在破除，而動態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在有的地方卻在日益強化。我國各個城市在空間結(jié)構(gòu)上包括城區(qū)與郊區(qū)農(nóng)村，在人口構(gòu)成上包括非農(nóng)業(yè)戶籍的市民與農(nóng)業(yè)戶籍的農(nóng)民及外來人口。20世紀50年代以來，我國各城市內(nèi)部就開始存在靜態(tài)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。20世紀80年代以來，隨著外來人口向城市流動遷居，受傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，一種區(qū)分城市本地戶籍人口與外來人口的新的動態(tài)二元結(jié)構(gòu)逐漸形成，并日益成為影響城市健康發(fā)展的重要因素。

發(fā)達地區(qū)各大中城市中的動態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)相當突出，推進廣義城鄉(xiāng)一體化的任務(wù)更加繁重。以北京市為例，2013年末，全市常住人口2114.8萬人，其中常住外來人口802.7萬人，占常住人口的比重為38%。在常住人口中，城鎮(zhèn)人口1825.1萬人，占常住人口的比重為86.3%。2013年末全市戶籍人口1316.3萬人，其中農(nóng)業(yè)戶籍人口約250萬人。在北京市常住人口構(gòu)成中，受傳統(tǒng)靜態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)直接影響的是約250萬的本市農(nóng)業(yè)戶籍人口，而受動態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)直接影響的是802.7萬的外來人口。外來人口遠多于北京市農(nóng)業(yè)戶籍人口。

因此，從某種意義上說，動態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的消極影響甚至超過靜態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。全國其他大城市都與北京一樣，都存在雙重二元結(jié)構(gòu)的復(fù)雜問題。在北京市，推進狹義城鄉(xiāng)一體化，就是著眼于1316.3萬的戶籍人口，重點解決約250萬農(nóng)業(yè)戶籍人口的平等市民待遇問題，讓農(nóng)業(yè)戶籍人口平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。推進廣義城鄉(xiāng)一體化，就是著眼于2114.8萬常住人口，全面解決約250萬農(nóng)業(yè)戶籍人口及802.7萬外來人口的平等市民待遇問題，讓農(nóng)業(yè)戶籍人口及外來人口平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。

廣義城鄉(xiāng)一體化就是要破除靜態(tài)與動態(tài)兩種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，樹立既統(tǒng)籌兼顧本地城鄉(xiāng)戶籍居民權(quán)益，又統(tǒng)籌兼顧本地戶籍居民與外來流動人口的權(quán)益，實現(xiàn)市民與農(nóng)民、本地居民與外來人口的身份平等、機會平等和權(quán)利平等。既要使本市戶籍農(nóng)民共享城市發(fā)展成果，也要使外來人口共享城市發(fā)展的成果。忽視外來人口基本權(quán)益的城鄉(xiāng)一體化，只是片面的城鄉(xiāng)一體化，實質(zhì)上并沒有完全跳出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)窠臼。

對任何城市發(fā)展來說，只有全面破除靜態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和動態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進廣義城鄉(xiāng)一體化，才能真正形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局。

只有統(tǒng)籌破除雙重二元結(jié)構(gòu)，全面推進城鄉(xiāng)一體化，才能使城市郊區(qū)農(nóng)民、外來人口與城市戶籍市民一樣融為一體、休戚與共，才能從根本上解決農(nóng)民問題、農(nóng)民工問題和城市其他外來人口問題等，才能有效應(yīng)對城市快速發(fā)展所面臨的各種危機與挑戰(zhàn)。破除雙重二元結(jié)構(gòu)既是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的基本要求與具體體現(xiàn)，也是城市獲得新的人力資本的公正選擇，是一個城市走上公平正義發(fā)展軌道的必然選擇。

狹義城鄉(xiāng)一體化就是要讓戶籍人口中的農(nóng)業(yè)戶籍人口與城鎮(zhèn)戶籍人口“同城同權(quán)同尊嚴”；廣義城鄉(xiāng)一體化既要讓農(nóng)業(yè)戶籍人口與城鎮(zhèn)戶籍人口“同城同權(quán)同尊嚴”，又要讓外來人口與本地戶籍人口“同城同權(quán)同尊嚴”。

城鄉(xiāng)一體化與城市化

城市化與城鄉(xiāng)一體化，都涉及城市與農(nóng)村的關(guān)系，是一對既有緊密聯(lián)系又有重大區(qū)別的概念，是對城鄉(xiāng)關(guān)系的不同表達。

城市化是全世界都在共同使用的概念。一般認為，城市化是由傳統(tǒng)農(nóng)村社會向現(xiàn)代城市社會轉(zhuǎn)變的歷史過程。城市化將農(nóng)村與城市聯(lián)系起來，其實質(zhì)就是將農(nóng)村社會轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐣?，其表現(xiàn)為城市人口的增加、城市規(guī)模的擴大、城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、城市生活方式的確立等方面。城市化是針對農(nóng)村社會來說的。城市化表達的城鄉(xiāng)關(guān)系，就是將農(nóng)村社會轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐣倪^程。衡量城市化發(fā)展水平的指標就是城市化率，即城市人口占總?cè)丝诘谋戎亍?/p>

城鄉(xiāng)一體化是中國特有的概念。一般認為城鄉(xiāng)一體化是我國現(xiàn)代化和城市化發(fā)展的一個新階段，城鄉(xiāng)一體化就是要把城市與鄉(xiāng)村作為一個整體統(tǒng)籌謀劃，實現(xiàn)城鄉(xiāng)功能互補、制度統(tǒng)一、權(quán)利平等的發(fā)展過程。

城鄉(xiāng)一體化將農(nóng)村與城市聯(lián)系起來，其實質(zhì)就是要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)農(nóng)村與城市平等開放、共同發(fā)展，其表現(xiàn)為改變城鄉(xiāng)分割的二元制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)制度統(tǒng)一開放；改變城鄉(xiāng)不平等的制度安排，實現(xiàn)城鄉(xiāng)制度平等；改變城鄉(xiāng)對立、城市對農(nóng)村的歧視與掠奪，縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)功能互補、平等發(fā)展。

城鄉(xiāng)一體化是針對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)來說的。城鄉(xiāng)一體化表達的城鄉(xiāng)關(guān)系，就是要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)城鄉(xiāng)平等發(fā)展的過程。目前衡量城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平的指標并沒有形成公認權(quán)威統(tǒng)一的認識，還沒有出現(xiàn)單一的“城鄉(xiāng)一體化率”這一概念。學(xué)術(shù)理論界對城鄉(xiāng)一體化的衡量指標進行了很多研究探討，但都是建立繁多的指標體系，不像城市化率那樣單一和權(quán)威。我們雖然在此提出了“城鄉(xiāng)一體化率”這一概念，但同樣沒有建立一個簡單明了的衡量指標。城鄉(xiāng)一體化不是城鄉(xiāng)一樣化，而是城鄉(xiāng)平等化。如果說城市化是經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果，那么城鄉(xiāng)一體化就是制度變革的結(jié)果。

城市化與城鄉(xiāng)一體化之間存在著兩種不同的關(guān)系。一方面，城市化可以強化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，阻滯城鄉(xiāng)一體化；另一方面，城市化也可以破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進城鄉(xiāng)一體化。

第一種情況可以稱為傳統(tǒng)城市化，第二種情況可以稱為新型城市化。那種認為城鄉(xiāng)一體化是城市化發(fā)展的高級階段的說法并不靠譜。例如2012年北京市城市化率已高達86.2%，已進入城市化發(fā)展的高級階段，但北京市城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)都嚴重地存在著。城市化高度發(fā)展了，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并沒有破除。

一方面，我國的城市化在既有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中快速發(fā)展；另一方面，快速發(fā)展的城市化進程催生了一個兩億多人口的農(nóng)民工階層，形成了城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)。城市化重在經(jīng)濟發(fā)展，而城鄉(xiāng)一體化重在制度變革。因此，我們不能簡單地認為城市化就一定會推進城鄉(xiāng)一體化。沒有現(xiàn)代公平正義的制度變革，城鄉(xiāng)一體化不會在城市化發(fā)展中自動實現(xiàn)。