國(guó)有資產(chǎn)管理制度與科技成果轉(zhuǎn)化制度的沖突和協(xié)調(diào)

黃 寧

（中國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京 100038）

推動(dòng)職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化（以下簡(jiǎn)稱“科技成果轉(zhuǎn)化”）是我國(guó)深化科技體制改革、促進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的重要舉措。近年來(lái)，圍繞科技成果轉(zhuǎn)化，我國(guó)出臺(tái)了一系列政策文件，修訂了多部法律法規(guī)，并積極開(kāi)展政策試點(diǎn)，探索構(gòu)建符合我國(guó)實(shí)際的科技成果轉(zhuǎn)化制度。由于高校與科研機(jī)構(gòu)的公立屬性，科技成果轉(zhuǎn)化受到國(guó)有資產(chǎn)管理制度的管轄；而國(guó)有資產(chǎn)管理制度與科技成果轉(zhuǎn)化制度之間的沖突與協(xié)調(diào)關(guān)系，不僅影響了科技成果轉(zhuǎn)化改革的進(jìn)展，還將在很大程度上決定我國(guó)科技成果轉(zhuǎn)化體系的最終成效。

1 文獻(xiàn)回顧

伴隨著我國(guó)科技成果轉(zhuǎn)化改革的進(jìn)程，有大量文獻(xiàn)對(duì)我國(guó)科技成果轉(zhuǎn)化發(fā)展緩慢的原因進(jìn)行了研究。相對(duì)早期的研究主要集中在能力性的因素上，如李玉清等［1］認(rèn)為，成果少、成熟度低、實(shí)用性不強(qiáng)導(dǎo)致高校的科技成果轉(zhuǎn)化工作不盡如人意；遲寶旭［2］認(rèn)為，高校忽視對(duì)無(wú)形資產(chǎn)的保護(hù)且缺乏資金支持，制約了科技成果的轉(zhuǎn)化；梅姝娥等［3］指出，企業(yè)技術(shù)吸納能力不強(qiáng)也是高校研發(fā)成果在企業(yè)的轉(zhuǎn)化率很難提高的一個(gè)重要原因；郭強(qiáng)等［4］認(rèn)為，高?？蒲腥藛T的傳授能力、企業(yè)吸收能力、科技中介服務(wù)能力等均會(huì)影響高?？萍汲晒D(zhuǎn)化效率。隨著時(shí)間推移，相關(guān)研究更多集中在制度性的因素上，如趙哲［5］認(rèn)為，高校的科技成果轉(zhuǎn)化缺乏完善的政府政策保障和法律法規(guī)體系；張虎等［6］指出，在以學(xué)術(shù)論文為主要導(dǎo)向的科研評(píng)價(jià)機(jī)制下，高校產(chǎn)生的科技成果往往很難直接與市場(chǎng)接軌。。除這些因素外，國(guó)有資產(chǎn)管理制度也對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化形成了障礙，如楊武松等［7］、駱嚴(yán)等［8］認(rèn)為，在國(guó)有資產(chǎn)管理制度下，科技成果存在雙重所有權(quán)問(wèn)題，其轉(zhuǎn)化在產(chǎn)權(quán)管理、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)評(píng)估、資產(chǎn)收益等環(huán)節(jié)都受到限制。

近年我國(guó)經(jīng)濟(jì)與科技迅速發(fā)展，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步完善，上述很多因素（特別是能力因素）的負(fù)面影響減弱，國(guó)有資產(chǎn)管理制度的影響反而凸顯出來(lái)，相關(guān)的研究也開(kāi)始增多，且主要集中發(fā)表在2015 年國(guó)家新修訂《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》之后。這些文獻(xiàn)一方面關(guān)注了國(guó)有資產(chǎn)管理制度直接造成的程序性障礙，包括如吳壽仁［9］、聶常虹等［10］、張嶺等［11］以及張銘慎［12］等指出，科技成果評(píng)估復(fù)雜、審批流程較長(zhǎng)，對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化的股權(quán)激勵(lì)寬進(jìn)嚴(yán)出，作價(jià)入股的備案程序繁瑣，以及作價(jià)入股后不能把股份劃撥給科研人員等；另一方面也分析了國(guó)有資產(chǎn)約束通過(guò)權(quán)屬分配帶來(lái)的間接阻力，特別是由此導(dǎo)致的對(duì)各主體實(shí)施科技成果轉(zhuǎn)化的積極性的打擊［13］。在政策溯因方面，徐潔［14］認(rèn)為，科技成果轉(zhuǎn)化的環(huán)節(jié)阻塞源于國(guó)有資產(chǎn)管理政策與科技成果轉(zhuǎn)化政策的沖突［14］；謝地［15］則認(rèn)為，國(guó)有科技成果無(wú)法由最適格的主體進(jìn)行轉(zhuǎn)化，這是《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》條款設(shè)計(jì)造成的限制［15］；還有如肖尤丹等［16］、李政剛［17］等的研究從法律概念的角度指出，以所有權(quán)表達(dá)科技成果權(quán)屬也是導(dǎo)致科技成果轉(zhuǎn)化實(shí)踐困境的重要原因。在解決方案方面，既有文獻(xiàn)的建議主要集中在進(jìn)一步下放權(quán)力，如蔣興華等［13］提出的下放科技成果轉(zhuǎn)化審批權(quán)；趙雨菡等［18］建議放寬審批要求；王影航［19］認(rèn)為要擴(kuò)大科技成果處置權(quán)的解釋；劉鳳等［20］提議以混合所有制方式進(jìn)行權(quán)屬改革。也有一些文獻(xiàn)建議為科技成果轉(zhuǎn)化建立有針對(duì)性的國(guó)有資產(chǎn)管理制度，或者把職務(wù)科技成果歸為法人財(cái)產(chǎn)，如張勝等［21］、馬波等［22］的研究。上述文獻(xiàn)既觸及了國(guó)有資產(chǎn)管理制度影響科技成果轉(zhuǎn)化的機(jī)制、表現(xiàn)與原因，也深入到國(guó)有資產(chǎn)管理制度與科技成果權(quán)屬改革的關(guān)系層面，為改革的推進(jìn)提供了有益的理論探索和政策借鑒。

但科技成果轉(zhuǎn)化改革進(jìn)程沒(méi)有終止，近年相關(guān)的標(biāo)志性政策設(shè)計(jì)只是我國(guó)科技成果轉(zhuǎn)化制度的階段性形態(tài)。隨著改革的深入推進(jìn)，科技成果轉(zhuǎn)化制度和相應(yīng)的國(guó)有資產(chǎn)管理制度很可能面臨更艱難的政策取舍，需從宏觀視角觀察國(guó)有資產(chǎn)管理制度與科技成果轉(zhuǎn)化制度之間的互動(dòng)關(guān)系，剖析這種互動(dòng)關(guān)系下科技成果權(quán)屬改革的政策邏輯，尋找從根本上化解制度障礙的方案。基于此，本研究結(jié)合國(guó)有資產(chǎn)管理制度與科技成果轉(zhuǎn)化制度關(guān)系的歷史演進(jìn)，提煉科技成果轉(zhuǎn)化改革的邏輯與思路，挖掘國(guó)有資產(chǎn)管理制度限制科技成果轉(zhuǎn)化的根本問(wèn)題并提出針對(duì)性的建議，以期為未來(lái)的改革推進(jìn)提供參考。

2 國(guó)有資產(chǎn)管理制度與科技成果轉(zhuǎn)化制度的沖突

2.1 國(guó)有資產(chǎn)管理制度的關(guān)鍵特征

根據(jù)財(cái)政部2006 年印發(fā)的《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱“2006 年《暫行辦法》”）等文件的規(guī)定，國(guó)有資產(chǎn)是指依法確認(rèn)為國(guó)家所有，能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總稱，其中既包括國(guó)家直接撥給的資產(chǎn)，也包括運(yùn)用國(guó)有資產(chǎn)組織收入形成的資產(chǎn)。在本研究范圍內(nèi)，國(guó)有資產(chǎn)管理制度有以下幾個(gè)關(guān)鍵特征：

第一，基本安排是國(guó)家所有、單位占有和使用。除2006 年《暫行辦法》外，《中央級(jí)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》《中央級(jí)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)處置管理暫行辦法》《中央級(jí)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)使用管理暫行辦法》等文件均明確規(guī)定，事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一所有、單位占有和使用的管理體制?；谶@種安排，事業(yè)單位對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)只是代行使用權(quán)、和處置權(quán)，國(guó)有資產(chǎn)處置收入仍然歸國(guó)家所有，而且在處置國(guó)有資產(chǎn)前往往要經(jīng)過(guò)復(fù)雜嚴(yán)格的審批程序。

第二，核心要求是防止資產(chǎn)流失。除2006 年《暫行辦法》外，《中央級(jí)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》《中央級(jí)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)使用管理暫行辦法》等文件均從正反兩方面強(qiáng)化了防止資產(chǎn)流失的核心要求。一方面，明確規(guī)定了應(yīng)當(dāng)依法維護(hù)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的安全完整，提高國(guó)有資產(chǎn)使用效益，加強(qiáng)對(duì)本單位專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)、著作權(quán)、土地使用權(quán)、非專利技術(shù)等無(wú)形資產(chǎn)的管理，防止無(wú)形資產(chǎn)流失，以及加強(qiáng)對(duì)無(wú)形資產(chǎn)的管理和保護(hù)等，另一方面，這些文件通常會(huì)在法律責(zé)任章節(jié)對(duì)低價(jià)處置國(guó)有資產(chǎn)、造成國(guó)有資產(chǎn)損失等行為制定嚴(yán)格的處罰措施。

第三，把無(wú)形資產(chǎn)與有形資產(chǎn)混同管理。一方面，國(guó)有資產(chǎn)管理制度明確將無(wú)形資產(chǎn)納入管轄范圍。1991 年《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》在第三十條規(guī)定了對(duì)國(guó)有無(wú)形資產(chǎn)的簡(jiǎn)單估值分類。2006 年《暫行辦法》規(guī)定的國(guó)有資產(chǎn)表現(xiàn)形式中，明確涵蓋了流動(dòng)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)和對(duì)外投資。另一方面，國(guó)有資產(chǎn)管理制度并未針對(duì)無(wú)形資產(chǎn)作出單獨(dú)明確的管理規(guī)定，現(xiàn)行文件中涉及無(wú)形資產(chǎn)的內(nèi)容多為粗略的原則性規(guī)定，未在程序和方式上區(qū)別對(duì)待無(wú)形資產(chǎn)與有形資產(chǎn)。在實(shí)際的國(guó)有資產(chǎn)管理過(guò)程中，高校院所等事業(yè)單位也很難按照事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則對(duì)專利等知識(shí)產(chǎn)權(quán)建立相應(yīng)的國(guó)有資產(chǎn)管理臺(tái)賬。

2.2 國(guó)有資產(chǎn)管理制度與科技成果轉(zhuǎn)化規(guī)律的內(nèi)在矛盾

科技成果轉(zhuǎn)化活動(dòng)往往被視為具有使用、處置國(guó)有資產(chǎn)的屬性，因此，科技成果轉(zhuǎn)化活動(dòng)在受其自身轉(zhuǎn)化規(guī)律支配的同時(shí)，還受到國(guó)有資產(chǎn)管理制度的約束。然而，我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)有資產(chǎn)管理制度與科技成果轉(zhuǎn)化規(guī)律之間存在一些內(nèi)在矛盾：

一是國(guó)有資產(chǎn)的公權(quán)安排與知識(shí)產(chǎn)權(quán)的私權(quán)屬性之間的矛盾?？萍汲晒D(zhuǎn)化往往伴隨著對(duì)專利權(quán)等知識(shí)產(chǎn)權(quán)的使用和處置。由于知識(shí)產(chǎn)權(quán)的私權(quán)屬性，理論上說(shuō)，權(quán)利所有人應(yīng)該最了解自己的權(quán)利內(nèi)容，發(fā)揮主體作用的積極性最高［23］。但在國(guó)有資產(chǎn)管理制度下，國(guó)家是科技成果的最終所有權(quán)人，卻并非科技成果的直接創(chuàng)造者，在實(shí)際中無(wú)法發(fā)揮主導(dǎo)作用。這種隱含的沖突關(guān)系，很容易引發(fā)專利制度、科技成果轉(zhuǎn)化制度和國(guó)有資產(chǎn)管理制度的不協(xié)調(diào)、不一致［24］。

二是防止國(guó)有資產(chǎn)流失的確定目標(biāo)與科技成果應(yīng)用的不確定收益之間的矛盾。受技術(shù)成熟度、市場(chǎng)條件、宏觀環(huán)境等因素的影響，科技成果應(yīng)用收益的多少具有很強(qiáng)的不確定性，而科技成果轉(zhuǎn)化活動(dòng)本身就建立在這種不確定性的基礎(chǔ)上。但防止國(guó)有資產(chǎn)流失的目標(biāo)卻內(nèi)在地要求對(duì)科技成果應(yīng)用收益有一個(gè)確定的預(yù)期。這就導(dǎo)致，從事后來(lái)看，科技成果轉(zhuǎn)化活動(dòng)（特別是間接轉(zhuǎn)化活動(dòng)）可能會(huì)由于對(duì)科技成果應(yīng)用收益的低估導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的流失。

2.3 國(guó)有資產(chǎn)管理制度與科技成果轉(zhuǎn)化制度的歷史沖突

近20 年來(lái)，關(guān)于科技成果轉(zhuǎn)化和國(guó)有資產(chǎn)管理的重要制度文件曾在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)存在直接的沖突，甚至表現(xiàn)為政策的反復(fù)。2002 年，科技部與財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于國(guó)家科研計(jì)劃項(xiàng)目研究成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理的若干規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“2002 年《若干規(guī)定》”），首次在科技成果轉(zhuǎn)化領(lǐng)域內(nèi)將原為國(guó)有知識(shí)產(chǎn)權(quán)的使用權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)下放給單位。該規(guī)定雖然僅針對(duì)國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目產(chǎn)生的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，卻是對(duì)原有科技成果轉(zhuǎn)化制度的重大突破，賦予了項(xiàng)目承擔(dān)單位相應(yīng)的科技成果轉(zhuǎn)化活動(dòng)的自主權(quán)。

然而，2006 年《暫行辦法》卻重新收緊了對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化活動(dòng)的國(guó)有資產(chǎn)約束。2006 年《暫行辦法》不僅強(qiáng)調(diào)了事業(yè)單位對(duì)于國(guó)有無(wú)形資產(chǎn)的管理責(zé)任，要求處置國(guó)有資產(chǎn)必須以嚴(yán)格審批為前提，同時(shí)還規(guī)定事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)處置收入屬于國(guó)家所有。根據(jù)2006 年《暫行辦法》，職務(wù)科技成果的使用權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)仍然歸國(guó)家，高校和科研院所在實(shí)施科技成果轉(zhuǎn)化方面仍然不能享有自主權(quán)。2006年《暫行辦法》實(shí)際上否定了2002年《若干規(guī)定》的文件精神［25］，逆轉(zhuǎn)了2002 年《若干規(guī)定》的政策突破。不僅如此，2006 年《暫行辦法》所施加的國(guó)有資產(chǎn)約束與其后多項(xiàng)科技成果轉(zhuǎn)化制度之間都存在沖突：一是與2007 年《科技進(jìn)步法》的沖突。2007 年《科技進(jìn)步法》以上位法的形式重申了2002年《若干規(guī)定》的政策突破，但在實(shí)踐中仍因受到2006 年《暫行辦法》影響而難以落實(shí)。二是與2015年《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》的沖突。2015 年修訂的《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》第十八條、十九條、四十三條正式將職務(wù)科技成果的處置權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)下放到項(xiàng)目承擔(dān)單位，與2006 年《暫行辦法》的規(guī)定明顯相互矛盾。在實(shí)踐中，高校和科研院所出于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的考慮，往往會(huì)遵守2006 年《暫行辦法》的規(guī)定。由此可見(jiàn)，在2006 年《暫行辦法》的約束下，即便是更高位階的《科技進(jìn)步法》和《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》，也未能在科技成果轉(zhuǎn)化自主權(quán)的下放方面取得真正的突破。

3 國(guó)有資產(chǎn)管理制度與科技成果轉(zhuǎn)化制度的協(xié)調(diào)

近年來(lái)，針對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化，相關(guān)部門推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)管理制度進(jìn)行了一些調(diào)整。主要包括以下幾個(gè)方面：

第一，簡(jiǎn)化科技成果的國(guó)有資產(chǎn)管理程序，包括評(píng)估程序、評(píng)估備案程序、產(chǎn)權(quán)登記和變更程序等，主要目的是縮短科技成果轉(zhuǎn)化周期。例如，2017 年7 月《國(guó)務(wù)院關(guān)于強(qiáng)化實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)一步推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新深入發(fā)展的意見(jiàn)》要求，依法發(fā)揮資產(chǎn)評(píng)估的功能作用，簡(jiǎn)化資產(chǎn)評(píng)估備案程序；2017 年11 月財(cái)政部《關(guān)于<國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估項(xiàng)目備案管理辦法>的補(bǔ)充通知》規(guī)定，國(guó)家設(shè)立的高校與科研機(jī)構(gòu)的科技成果資產(chǎn)評(píng)估備案工作，從由財(cái)政部負(fù)責(zé)調(diào)整為由主管部門負(fù)責(zé)，這相當(dāng)于減少了一個(gè)備案環(huán)節(jié)；2017 年12 月教育部辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)高校落實(shí)科技成果轉(zhuǎn)化政策相關(guān)事項(xiàng)的通知》則規(guī)定，教育部授權(quán)部屬高校負(fù)責(zé)科技成果資產(chǎn)評(píng)估備案工作，相當(dāng)于將科技成果資產(chǎn)評(píng)估備案權(quán)進(jìn)一步下放，同時(shí)進(jìn)一步縮短了備案流程；2019 年1 月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于抓好賦予科研機(jī)構(gòu)和人員更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實(shí)工作的通知》發(fā)布，要求財(cái)政部簡(jiǎn)化科技成果的國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估程序，縮短評(píng)估周期，同時(shí)進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記和變更程序，提高科技成果轉(zhuǎn)化效率。

第二，主要采取增設(shè)條款的方式為科技成果轉(zhuǎn)化開(kāi)設(shè)例外，這主要是為了解決以上述及的國(guó)有資產(chǎn)管理制度與科技成果轉(zhuǎn)化制度之間沖突的問(wèn)題。其中，最典型的是2019 年《財(cái)政部關(guān)于修改<事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法>的決定》（以下簡(jiǎn)稱“2019 年《決定》”）。2019 年《決定》對(duì)2006 年《暫行辦法》作出了重要修改，通過(guò)新增第四十條和第五十六條，基本解決了上述直接沖突問(wèn)題。第五十六條明確了職務(wù)科技成果處置權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)的下放；同時(shí)，2019 年《決定》將第五十六條作為2006 年《暫行辦法》多項(xiàng)條款（包括第二十一條、第二十五條、第二十九條）的前置例外，也解決了2006 年《暫行辦法》內(nèi)部的條款沖突。2021 年《行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》在第二十三條規(guī)定，國(guó)家設(shè)立的研究開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)、高等院校對(duì)其持有的科技成果的使用和處置，依照《中華人民共和國(guó)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》《中華人民共和國(guó)專利法》和國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，則是以更高層級(jí)的制度文件確認(rèn)了科技成果轉(zhuǎn)化作為國(guó)有資產(chǎn)管理制度的例外，同時(shí)也進(jìn)一步解決了2006 年《暫行辦法》與其后《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》等文件的沖突。

第三，提出了根據(jù)科技成果轉(zhuǎn)化規(guī)律進(jìn)一步調(diào)整國(guó)有資產(chǎn)管理模式的初步構(gòu)想。2020 年科技部等九部門印發(fā)的《賦予科研人員職務(wù)科技成果所有權(quán)或長(zhǎng)期使用權(quán)試點(diǎn)實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱“2020 年《實(shí)施方案》”）提出，充分賦予試點(diǎn)單位管理科技成果自主權(quán)，探索形成符合科技成果轉(zhuǎn)化規(guī)律的國(guó)有資產(chǎn)管理模式。

4 科技成果轉(zhuǎn)化改革的思路與進(jìn)展

4.1 科技成果轉(zhuǎn)化改革的邏輯主線

從國(guó)內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，解決職務(wù)科技成果國(guó)有屬性與科技成果轉(zhuǎn)化規(guī)律之間的矛盾，是科技成果轉(zhuǎn)化改革的一個(gè)普遍邏輯。例如，美國(guó)在1980 年以前，其財(cái)政資助科技成果實(shí)行“誰(shuí)投資，誰(shuí)擁有、管理、受益”的原則，導(dǎo)致科技成果轉(zhuǎn)化困難，彼時(shí)的科技成果利用率低于4%［26］；1980 年的《拜杜法案》打破了這一原則，允許大學(xué)擁有發(fā)明的所有權(quán)，有效激勵(lì)了大學(xué)科研成果的商業(yè)化利用。這本質(zhì)上是通過(guò)消除職務(wù)科技成果的國(guó)有屬性，化解其與科技成果轉(zhuǎn)化規(guī)律之間的矛盾。英國(guó)、日本等國(guó)也經(jīng)歷了類似的調(diào)整過(guò)程，將職務(wù)科技成果所有權(quán)由國(guó)家所有調(diào)整為高校所有［25］。

我國(guó)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的一系列制度改革同樣遵循了上述邏輯。我國(guó)的主要思路是，在保持國(guó)有資產(chǎn)管理制度基本不變的前提下，規(guī)避其對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化的約束。有文獻(xiàn)將我國(guó)科技成果轉(zhuǎn)化改革依次總結(jié)為絕對(duì)國(guó)家主義、相對(duì)國(guó)家主義、不完全的單位主義、“單位主義+個(gè)人主義”4 個(gè)演進(jìn)階段［27］，這反映出通過(guò)逐步強(qiáng)調(diào)職務(wù)科技成果的私有屬性、回避其公有屬性，從而規(guī)避國(guó)有資產(chǎn)管理制度約束的意圖。2015 年我國(guó)修訂《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》的核心是“三權(quán)下放”，通過(guò)允許公立科研機(jī)構(gòu)和高校對(duì)其持有的科技成果自主決定轉(zhuǎn)讓、許可或者作價(jià)投資，在保留了職務(wù)科技成果國(guó)家占有權(quán)的同時(shí)，將使用權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)下放給單位，意在打破職務(wù)科技成果由于屬于國(guó)有無(wú)形資產(chǎn)而在單位自主使用、處置和收益方面受到的制約。

但在實(shí)踐中，職務(wù)科技成果始終處在政府行政監(jiān)管的范圍之內(nèi)，高校與科研機(jī)構(gòu)的科技成果轉(zhuǎn)化自主權(quán)仍然受到行政權(quán)力的介入。國(guó)有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)如同一把“達(dá)摩克利斯之劍”，高校與科研機(jī)構(gòu)由于擔(dān)心國(guó)有資產(chǎn)流失，在促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化方面遲疑不前。但在“三權(quán)下放”以后，高校與科研機(jī)構(gòu)開(kāi)展科技成果轉(zhuǎn)化的積極性并沒(méi)有顯著提升。從制度演化的角度，后續(xù)的改革可以視為對(duì)這種困境的回應(yīng)。2016 年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于實(shí)行以增加知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向分配政策的若干意見(jiàn)》，提出探索賦予科研人員科技成果所有權(quán)或長(zhǎng)期使用權(quán)；2020 年《實(shí)施方案》的核心即是試點(diǎn)將職務(wù)科技成果的部分所有權(quán)或長(zhǎng)期使用權(quán)授予科研人員。其中的輿論關(guān)注點(diǎn)和最重要試點(diǎn)模式是對(duì)部分所有權(quán)的賦權(quán)，即職務(wù)科技成果權(quán)屬混合所有制改革（以下簡(jiǎn)稱“混合所有制改革”）。2020 年《實(shí)施方案》一方面確認(rèn)了職務(wù)科技成果的所有權(quán)屬于單位，另一方面允許試點(diǎn)單位將成果所有權(quán)賦予成果完成人（團(tuán)隊(duì)），試點(diǎn)單位與成果完成人（團(tuán)隊(duì)）成為共同所有權(quán)人。由于成果完成人的隱性知識(shí)在科技成果轉(zhuǎn)化中起著決定性作用，對(duì)其參與科技成果轉(zhuǎn)化進(jìn)行激勵(lì)是必要－。2020 年《實(shí)施方案》實(shí)際是在2015 年《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》的基礎(chǔ)上，試圖更進(jìn)一步解決職務(wù)科技成果的國(guó)家占有權(quán)問(wèn)題，意在進(jìn)一步弱化職務(wù)科技成果的國(guó)有屬性、強(qiáng)化其私有屬性，從而規(guī)避國(guó)有資產(chǎn)管理制度的約束。

反觀國(guó)有資產(chǎn)管理制度方面，卻是被動(dòng)修補(bǔ)型的調(diào)整，對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化的根本性束縛始終存在。如2019 年《決定》對(duì)2006 年《暫行辦法》的修訂，僅是事后確認(rèn)了科技成果轉(zhuǎn)化政策推行多年的主張，且只是小范圍的、局部的修訂，除對(duì)與前述科技成果轉(zhuǎn)化政策直接抵觸的條文進(jìn)行修改以外，仍然沿用管理有形資產(chǎn)的辦法來(lái)管理科技成果資產(chǎn)［29］。

4.2 混合所有制改革的實(shí)施成效

從我國(guó)目前的實(shí)踐來(lái)看，混合所有制改革取得了一定的成效，但總體效果還未達(dá)到預(yù)期。2016 年11 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實(shí)行以增加知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向分配政策的若干意見(jiàn)》，首次在中央政府層面提出探索賦予科研人員科技成果所有權(quán)或長(zhǎng)期使用權(quán)。以該文件發(fā)布時(shí)間為起點(diǎn)，觀察我國(guó)混合所有制改革以來(lái)的科技成果轉(zhuǎn)化情況。2017—2020 年，全國(guó)高校與科研機(jī)構(gòu)以轉(zhuǎn)讓、許可、作價(jià)投資方式轉(zhuǎn)化科技成果的合同金額從121.6 億元增長(zhǎng)到202.6 億元［30］40，年均增速為18.6%。但這種高增速很難完全歸因于混合所有制改革，特別是不能排除國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、技術(shù)需求擴(kuò)大、技術(shù)市場(chǎng)更加成熟等因素的作用。已有文獻(xiàn)通過(guò)實(shí)證檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，市場(chǎng)化因素對(duì)于科技成果（包括職務(wù)與非職務(wù)）轉(zhuǎn)化效率具有重要影響［31］。如果與同時(shí)期全機(jī)構(gòu)類型的技術(shù)交易情況相比，混合所有制改革的作用就更加模糊。2017—2020 年間，全國(guó)技術(shù)轉(zhuǎn)讓合同成交額從 2017 年的1400.3 億元［32］6，增長(zhǎng)到2020年的2 397.7 億元［33］6，年均增速為19.6%。此外，混合所有制改革以來(lái)，我國(guó)高校與科研機(jī)構(gòu)的專利實(shí)施率反而表現(xiàn)不佳：2017—2021 年企業(yè)有效專利實(shí)施率累計(jì)提高7.9 個(gè)百分點(diǎn)，科研機(jī)構(gòu)卻累計(jì)下降2.9 個(gè)百分點(diǎn)，高校甚至逆轉(zhuǎn)了此前的上升趨勢(shì)，累計(jì)下降1.9 個(gè)百分點(diǎn)（見(jiàn)表1）［34］。

表1 我國(guó)不同類型專利權(quán)人有效專利實(shí)施率年度分布

當(dāng)然，由于混合所有制改革是從部分地區(qū)逐步展開(kāi)試點(diǎn)的，尚未達(dá)到全國(guó)普及的程度，因此還需結(jié)合具體地區(qū)的情況來(lái)觀察其成效。四川省是開(kāi)展混合所有制改革試點(diǎn)的先行省份，有文獻(xiàn)基于對(duì)四川省33 家試點(diǎn)單位的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分試點(diǎn)單位在改革后2 年～3 年內(nèi)的職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化量以及轉(zhuǎn)化比率較試點(diǎn)前明顯提升［35］；2017—2020 年，四川省高校與科研機(jī)構(gòu)以轉(zhuǎn)讓、許可、作價(jià)投資方式轉(zhuǎn)化科技成果的合同金額從不低于5.00 億元增長(zhǎng)到11.37 億元［30］462，年均增速不高于31.5%。但這同樣不能排除四川省及相關(guān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、技術(shù)需求擴(kuò)大、技術(shù)市場(chǎng)更加成熟等因素的作用。同期，四川省輸出技術(shù)合同成交額從2017 年的406 億－，增長(zhǎng)到2020 年的1 245 億元［33］23，年均增速為45.3%。有文獻(xiàn)的實(shí)證檢驗(yàn)則顯示，四川省開(kāi)展的混合所有制改革試點(diǎn)并未明顯帶動(dòng)省內(nèi)高校專利數(shù)量與質(zhì)量的提升，也未對(duì)高校轉(zhuǎn)化科技成果的數(shù)量產(chǎn)生顯著正向作用［36］。

科研人員對(duì)于混合所有制改革的主觀感受也有參考意義。一些文獻(xiàn)開(kāi)展的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，科研人員對(duì)混合所有制改革的認(rèn)同感沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的程度，如有受訪人員對(duì)于職務(wù)科技成果混合所有制改革的總體評(píng)價(jià)并不高，認(rèn)為改革有一定的必要性，但不是非常必要，其中存在的主要障礙是不好確定權(quán)利雙方持有比例和發(fā)明人欠缺成果轉(zhuǎn)化的能力［37］。

4.3 混合所有制改革的推廣前景

隨著2020 年《實(shí)施方案》3 年試點(diǎn)期限接近結(jié)束，混合所有制改革可能會(huì)在全國(guó)更大范圍推廣，但其推廣前景還面臨一些困難和不確定性。其中既有政策自身局限的因素，也有適用范圍差異的因素。

第一，科技成果共有導(dǎo)致決策成本上升。一是權(quán)利主體增加，提高了決策的復(fù)雜程度。2020 年《實(shí)施方案》第2.1 條要求，試點(diǎn)單位與科技成果完成人（團(tuán)隊(duì)）合理約定轉(zhuǎn)化決策機(jī)制。雙方約定轉(zhuǎn)化決策機(jī)制本身就增加了一個(gè)博弈環(huán)節(jié)，意味著決策成本的上升。如果單位與成果完成人事前沒(méi)有約定，根據(jù)《專利法》第十四條的規(guī)定，實(shí)施成果轉(zhuǎn)化必須征得全體共有人的同意，因此，如果單位與成果完成人在事前的轉(zhuǎn)化決策機(jī)制或者事中的轉(zhuǎn)化行為上發(fā)生爭(zhēng)議，由于缺乏合適的爭(zhēng)議解決渠道，反而會(huì)阻礙成果轉(zhuǎn)化。二是成果共有導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清。2020 年《實(shí)施方案》第2.1 條要求，試點(diǎn)單位與科技成果完成人（團(tuán)隊(duì)）合理約定轉(zhuǎn)化費(fèi)用分擔(dān)以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)維持費(fèi)用等，明確轉(zhuǎn)化科技成果各方的權(quán)利和義務(wù)。這表明，政策制定者已經(jīng)預(yù)見(jiàn)到成果共有引發(fā)的權(quán)責(zé)模糊問(wèn)題，以及由此帶來(lái)的糾紛隱患，然而，科技成果轉(zhuǎn)化過(guò)程細(xì)致而復(fù)雜，其中除了轉(zhuǎn)化費(fèi)用分擔(dān)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)維持費(fèi)用問(wèn)題外，還有其他難以提前預(yù)料的細(xì)節(jié)，僅憑提前簽署的書(shū)面協(xié)議還容易造成共有人之間成本、收益與風(fēng)險(xiǎn)關(guān)系的不安全和不公平［38］。歐洲的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也顯示，知識(shí)產(chǎn)權(quán)的共同所有因?yàn)殡y以有效管理而在知識(shí)轉(zhuǎn)移和成果轉(zhuǎn)化方面效果不佳［39］。

第二，推廣效果很可能達(dá)不到試點(diǎn)效果。首先，試點(diǎn)與推廣之間存在選擇性偏差。試點(diǎn)單位原本就是擇優(yōu)后的結(jié)果，其往往已經(jīng)積累了一批成熟度較高的科技成果，改革所獲得的收益較高，改革動(dòng)力較強(qiáng)；推廣時(shí)，非試點(diǎn)單位的待轉(zhuǎn)化科技成果數(shù)量相對(duì)較少，改革收益較低，改革動(dòng)力趨弱。其次，混合所有制改革的性質(zhì)會(huì)進(jìn)一步放大試點(diǎn)與推廣的差距。混合所有制改革作為科技政策改革試點(diǎn)，與通常的經(jīng)濟(jì)政策改革試點(diǎn)有很大不同，后者一般是將權(quán)力下放至試點(diǎn)的執(zhí)行主體（一般是地區(qū)政府），因而賦予執(zhí)行主體更多的權(quán)力或政策空間；而混合所有制改革是將權(quán)力經(jīng)過(guò)試點(diǎn)單位進(jìn)一步下放給個(gè)人，并未賦予試點(diǎn)單位實(shí)質(zhì)性權(quán)力，反而增加了試點(diǎn)單位的行政成本。在試點(diǎn)時(shí)期，由于受到較高的政治關(guān)注，試點(diǎn)單位會(huì)出于政治壓力或政績(jī)追求而積極推進(jìn)改革，但在推廣時(shí)期，政治關(guān)注消失，非試點(diǎn)單位可能會(huì)采取消極應(yīng)對(duì)措施。

5 國(guó)有資產(chǎn)管理制度限制科技成果轉(zhuǎn)化的根本問(wèn)題

2020 年《實(shí)施方案》第2.4 條提出，要優(yōu)化科技成果轉(zhuǎn)化國(guó)有資產(chǎn)管理方式，這表明，政策制定者已經(jīng)注意到現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理制度對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化活動(dòng)造成的制約。以上分析近年我國(guó)科技成果轉(zhuǎn)化改革的主要思路是規(guī)避國(guó)有資產(chǎn)管理制度的約束，然而，不符合科技成果轉(zhuǎn)化規(guī)律的國(guó)有資產(chǎn)管理制度所帶來(lái)的是根本性障礙，因此，如果僅以規(guī)避的思路推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化改革，不僅難以消除這些障礙，還可能產(chǎn)生新的問(wèn)題。

5.1 防止科技成果資產(chǎn)流失的兩難

國(guó)有資產(chǎn)管理制度的核心要求是防止資產(chǎn)流失。這在適用于有形資產(chǎn)時(shí)邊界較為清晰，可以通過(guò)資產(chǎn)評(píng)估、資產(chǎn)清查等機(jī)制確保資產(chǎn)的安全完整，但在適用于職務(wù)科技成果時(shí)卻存在難以把握的模糊空間，面臨防止資產(chǎn)“表面上流失”和防止資產(chǎn)“實(shí)質(zhì)性流失”的兩難。

職務(wù)科技成果具有潛在的資產(chǎn)價(jià)值，但在完成轉(zhuǎn)化之前，其資產(chǎn)價(jià)值不能顯現(xiàn)出來(lái)，也不會(huì)產(chǎn)生任何收益。如果對(duì)職務(wù)科技成果實(shí)施轉(zhuǎn)化，由于難以在事前進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，就存在實(shí)施者以低于合理價(jià)格實(shí)施轉(zhuǎn)化從而牟取私利的可能，間接導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)。因此，如果以通常意義上的防止資產(chǎn)流失為目標(biāo)，最簡(jiǎn)單易行的做法是不實(shí)施轉(zhuǎn)化，使職務(wù)科技成果保持“沉睡”狀態(tài)。既然還未明確其資產(chǎn)價(jià)值，只要不采取任何處置措施，就不存在國(guó)有資產(chǎn)“表面上流失”的問(wèn)題。但職務(wù)科技成果主要來(lái)源于財(cái)政科研投入，由財(cái)政科研資金產(chǎn)出的科技成果，如果原本可以通過(guò)轉(zhuǎn)化獲得經(jīng)濟(jì)收益（從而增加國(guó)有資產(chǎn)），卻未實(shí)施轉(zhuǎn)化，可以視為國(guó)有資產(chǎn)的“實(shí)質(zhì)性流失”。有文獻(xiàn)將國(guó)有資產(chǎn)管理嚴(yán)格導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)實(shí)質(zhì)性流失的現(xiàn)象稱為“國(guó)資詛咒”［12］。

目前我國(guó)高校與科研機(jī)構(gòu)的科技成果有效專利實(shí)施率較低。根據(jù)國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局［40］的抽樣調(diào)查，2021 年我國(guó)國(guó)內(nèi)有效專利實(shí)施率為61.1%，且由表1 可見(jiàn)，我國(guó)高校與科研機(jī)構(gòu)產(chǎn)出的職務(wù)科技成果大部分都處于“沉睡”狀態(tài)。根據(jù)《中國(guó)科技統(tǒng)計(jì)年鑒2022》，2021 年我國(guó)高校與科研機(jī)構(gòu)研發(fā)經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出中，來(lái)自政府的資金共計(jì)4 256.3 億元；同年，我國(guó)高校與科研機(jī)構(gòu)研發(fā)經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出中，用于基礎(chǔ)研究的經(jīng)費(fèi)分別為904.5億元和646.1億元［41］?？紤]到不同經(jīng)費(fèi)來(lái)源在支出用途上的比例差異，如政府資金用于基礎(chǔ)研究的比例更高，企業(yè)資金用于試驗(yàn)發(fā)展的比例更高，假設(shè)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)全部來(lái)自政府，那么2021 年來(lái)自政府的資金中用于應(yīng)用研究和試驗(yàn)發(fā)展的研發(fā)資金至少達(dá)2 705.7 億元。再假設(shè)這些用于應(yīng)用研究和試驗(yàn)發(fā)展的研發(fā)資金均取得了科技成果，按照表1 中2021 年高校與科研機(jī)構(gòu)的專利實(shí)施率粗略估算，這些資金中有超過(guò)1 966 億元產(chǎn)出的是“沉睡”的科技成果，其中必然有一定比例的可以轉(zhuǎn)化從而轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有資產(chǎn)但卻未轉(zhuǎn)化的成果，這部分成果即屬于國(guó)有資產(chǎn)的“實(shí)質(zhì)性流失”。

在科技成果轉(zhuǎn)化問(wèn)題上，國(guó)有資產(chǎn)管理制度對(duì)于資產(chǎn)不同類型流失的監(jiān)管和問(wèn)責(zé)并不平衡，使得高校與科研機(jī)構(gòu)在推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化方面傾向于消極應(yīng)對(duì)。例如，知識(shí)產(chǎn)權(quán)的權(quán)屬單位如果在專利轉(zhuǎn)讓或者作價(jià)投資時(shí)的價(jià)格低于合理價(jià)格，須承擔(dān)監(jiān)管失職等相應(yīng)法律責(zé)任，但如果沒(méi)有及時(shí)對(duì)專利進(jìn)行維護(hù)而使其失效，單位卻不需要承擔(dān)任何責(zé)任。這就導(dǎo)致高校與科研機(jī)構(gòu)對(duì)于未使用、未處置的知識(shí)產(chǎn)權(quán)往往疏于管理和運(yùn)營(yíng)?，F(xiàn)實(shí)的普遍情況是，作為專利等職務(wù)科技成果的所有權(quán)人，高校與科研機(jī)構(gòu)并未承擔(dān)起維持專利尤其是負(fù)責(zé)支付專利年費(fèi)的職責(zé)，而普遍是由發(fā)明人籌措專利年費(fèi)等知識(shí)產(chǎn)權(quán)維護(hù)經(jīng)費(fèi)，一旦發(fā)明人團(tuán)隊(duì)停止繳納年費(fèi)，就意味著這部分國(guó)有無(wú)形資產(chǎn)的蒸發(fā)［42］。

5.2 國(guó)資屬性約束產(chǎn)生的委托代理問(wèn)題

鑒于我國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)制度，不管科技成果轉(zhuǎn)化改革如何推進(jìn)，都不可能發(fā)展到完全私有化的程度，職務(wù)科技成果也就無(wú)法從根本上擺脫國(guó)資屬性的約束。即使國(guó)家將職務(wù)科技成果的所有權(quán)下放給單位，單位也不能真正獲得所有權(quán)，高校與科研機(jī)構(gòu)的公立屬性決定了職務(wù)科技成果的公有屬性［43］。高校與科研機(jī)構(gòu)僅是其自身資產(chǎn)的持有人或使用人，而不是所有人［16］。2020 年《實(shí)施方案》第2.1 條雖然明確了職務(wù)科技成果的所有權(quán)屬于單位，但第2.4條又要求優(yōu)化科技成果轉(zhuǎn)化國(guó)有資產(chǎn)管理方式。這表明，試點(diǎn)單位作為職務(wù)科技成果所有權(quán)人，仍然承擔(dān)著國(guó)家施加的防止國(guó)有資產(chǎn)流失的義務(wù)，并沒(méi)有獲得真正的所有權(quán)，因此，高校與科研機(jī)構(gòu)本質(zhì)上是受國(guó)家委托，代持職務(wù)科技成果的所有權(quán)。在科技成果轉(zhuǎn)化方面，國(guó)家與科技成果持有單位實(shí)際構(gòu)成委托代理關(guān)系。在委托代理關(guān)系中，對(duì)代理方形成有效激勵(lì)的關(guān)鍵是作出合理的制度安排，促進(jìn)代理方與委托方利益的一致性。但在科技成果轉(zhuǎn)化問(wèn)題上，現(xiàn)行的制度安排卻不能形成有效激勵(lì)，在某些情況下還會(huì)產(chǎn)生負(fù)向激勵(lì)。具體而言，代理方推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的預(yù)期收益不能彌補(bǔ)風(fēng)險(xiǎn)損失。高校與科研機(jī)構(gòu)（及其負(fù)責(zé)人）的效用目標(biāo)在于考核評(píng)價(jià)與職位晉升，但在其考核評(píng)價(jià)體系中，科技成果轉(zhuǎn)化成效并不是一個(gè)重要的指標(biāo)，因此積極推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的預(yù)期收益較低。另一方面，由于職務(wù)科技成果的國(guó)資屬性，成果轉(zhuǎn)化中的國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法完全消除。例如，在混合所有制改革以后，仍然存在對(duì)科技成果定價(jià)的轉(zhuǎn)化風(fēng)險(xiǎn)焦慮和國(guó)資流失隱憂［11］。而在高校與科研機(jī)構(gòu)（及其負(fù)責(zé)人）的考核評(píng)價(jià)體系中，國(guó)有資產(chǎn)流失是一個(gè)重要的負(fù)向指標(biāo)，甚至有“一票否決”的作用，因此積極推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的風(fēng)險(xiǎn)損失較高。最終結(jié)果是，沒(méi)有對(duì)代理方推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化產(chǎn)生顯著的正向激勵(lì)。

對(duì)于現(xiàn)行制度下的激勵(lì)不足問(wèn)題，混合所有制改革作出了一些回應(yīng)。2020 年《實(shí)施方案》第2.7條要求建立盡職免責(zé)機(jī)制，就是為了降低高校與科研機(jī)構(gòu)（及其負(fù)責(zé)人）推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)損失。但實(shí)際作用有限。一是免責(zé)條件較模糊。2020 年《實(shí)施方案》第2.7 條中諸如履行勤勉盡職義務(wù)、定性判斷標(biāo)準(zhǔn)等要求均沒(méi)有明確的界定，難以為高校與科研機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人提供足夠的安全感。二是實(shí)施細(xì)則較難落地。2020 年《實(shí)施方案》第2.7條要求，各地方、各主管部門要建立相應(yīng)容錯(cuò)和糾錯(cuò)機(jī)制，探索通過(guò)負(fù)面清單等方式制定勤勉盡責(zé)的規(guī)范和細(xì)則，但在國(guó)資屬性約束下，對(duì)于制定盡職免責(zé)的實(shí)施細(xì)則，主管部門會(huì)傾向于施加繁瑣嚴(yán)苛的免責(zé)條件。根據(jù)有關(guān)管理部門的抽樣調(diào)查，高校與科研機(jī)構(gòu)認(rèn)為，依法依規(guī)免責(zé)的具體細(xì)則不明確，不僅增加很大工作負(fù)擔(dān)，而且在涉及保證國(guó)有產(chǎn)權(quán)不流失的責(zé)任等問(wèn)題上很難實(shí)施［30］27。

5.3 規(guī)避思路的長(zhǎng)期隱患

短期而言，規(guī)避思路有一定的合理性。一方面，在高校和科研機(jī)構(gòu)缺乏相對(duì)獨(dú)立的法人地位，受到國(guó)有資產(chǎn)管理制度強(qiáng)力約束的條件下，賦予科研人員更大的主導(dǎo)權(quán)有利于為科技成果轉(zhuǎn)化提供更多的動(dòng)力和空間；另一方面，我國(guó)高校和科研機(jī)構(gòu)尚未普遍建立起有效的科技成果管理機(jī)構(gòu)，采用科研人員替代專門機(jī)構(gòu)實(shí)施轉(zhuǎn)化不失為一種折中的選擇。但長(zhǎng)期而言，規(guī)避思路不利于我國(guó)科技成果轉(zhuǎn)化活動(dòng)的可持續(xù)發(fā)展?？蒲腥藛T并不適合作為科技成果轉(zhuǎn)化的主導(dǎo)者。第一，真正激勵(lì)科研人員創(chuàng)新的并不是專利權(quán)帶來(lái)的許可收益，而是學(xué)術(shù)的信譽(yù)與聲譽(yù)［44］，因此，以科研人員為主導(dǎo)的制度安排在激勵(lì)科技成果的產(chǎn)出和轉(zhuǎn)化方面缺乏有效的動(dòng)力機(jī)制。第二，科研人員缺乏直接從事科技成果轉(zhuǎn)化的經(jīng)驗(yàn)儲(chǔ)備與技術(shù)條件。科研人員一般并不擅長(zhǎng)市場(chǎng)端的技術(shù)開(kāi)發(fā)與項(xiàng)目運(yùn)作，不僅缺少實(shí)施科技成果轉(zhuǎn)化的設(shè)備設(shè)施等條件，更是難以克服市場(chǎng)中的信息不對(duì)稱問(wèn)題。第三，以科研人員為主導(dǎo)的制度安排容易干擾科研人員潛心從事長(zhǎng)周期研究、專注底層技術(shù)突破的注意力，甚至產(chǎn)生轉(zhuǎn)化一批科技成果便流失一批專家的嚴(yán)重后果［14］。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也顯示，單位主導(dǎo)比個(gè)人主導(dǎo)更有利于科技成果轉(zhuǎn)化。美國(guó)基于《拜杜法案》確立了單位主導(dǎo)的科技成果轉(zhuǎn)化制度，通常將知識(shí)產(chǎn)權(quán)授予高校與科研機(jī)構(gòu)，并由其主導(dǎo)科技成果轉(zhuǎn)化活動(dòng)；瑞典則建立了個(gè)人主導(dǎo)的科技成果轉(zhuǎn)化制度，通常將知識(shí)產(chǎn)權(quán)直接授予發(fā)明人，并由發(fā)明人主導(dǎo)科技成果轉(zhuǎn)化活動(dòng)，政府提供配套的便利化機(jī)制。經(jīng)驗(yàn)證據(jù)顯示，美國(guó)的上述制度系統(tǒng)在促進(jìn)科技成果商業(yè)化方面比瑞典的制度系統(tǒng)更加有效［45］。另有文獻(xiàn)基于歐洲6 個(gè)國(guó)家的專利數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，大學(xué)所有權(quán)下的專利商業(yè)化率更高，專利的個(gè)人所有則會(huì)降低知識(shí)轉(zhuǎn)移效率［46］。

6 結(jié)論與建議

近年我國(guó)不斷推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化改革，取得了一定的成效，但以規(guī)避國(guó)有資產(chǎn)管理制度約束為主的改革思路逐漸顯現(xiàn)出其局限性，已經(jīng)難以進(jìn)一步激發(fā)科技成果轉(zhuǎn)化的活力。規(guī)避思路在兩種權(quán)屬模式上都存在難以克服的障礙。一是以高校與科研機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的權(quán)屬模式（以“三權(quán)下放”為代表）。由于高校與科研機(jī)構(gòu)（及其負(fù)責(zé)人）始終面臨國(guó)有資產(chǎn)流失的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，就難以在推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化方面產(chǎn)生充足的激勵(lì)。與我國(guó)相比，美國(guó)《拜杜法案》選擇該模式卻取得顯著成效，主要是因?yàn)槊绹?guó)的許多高校與科研機(jī)構(gòu)并非公立，不存在國(guó)有資產(chǎn)約束，從而有足夠的動(dòng)力實(shí)施轉(zhuǎn)化［47］。二是以科研人員為主導(dǎo)的權(quán)屬模式（以混合所有制為代表）。我國(guó)的政治與經(jīng)濟(jì)制度決定了這種權(quán)屬模式的推進(jìn)程度有限。長(zhǎng)期而言，科研人員也并不適合作為科技成果轉(zhuǎn)化的主導(dǎo)者。堅(jiān)持推動(dòng)以科研人員為主導(dǎo)的轉(zhuǎn)化模式，實(shí)際上反映了對(duì)舊的管理體制的遷就和維護(hù)，讓舊的思維方式和管理模式仍有存在的空間［14］。

綜上分析，我國(guó)應(yīng)回歸到以高校與科研機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的模式，同時(shí)對(duì)不適應(yīng)科技成果轉(zhuǎn)化規(guī)律的國(guó)有資產(chǎn)管理制度進(jìn)行徹底改革，真正消除推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化引發(fā)的國(guó)有資產(chǎn)流失責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，并采取相應(yīng)配套措施以強(qiáng)化推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化的正向激勵(lì)，從防止國(guó)有資產(chǎn)“表面上流失”轉(zhuǎn)變?yōu)榉乐箛?guó)有資產(chǎn)“實(shí)質(zhì)性流失”。

第一，針對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化制定特殊的國(guó)有資產(chǎn)管理制度。一種方式是，將職務(wù)科技成果作為一種特殊的國(guó)有無(wú)形資產(chǎn)，采取單獨(dú)的管理模式。以負(fù)面清單形式明確列出涉及職務(wù)犯罪的情形，免除這些情形外的單位負(fù)責(zé)人造成國(guó)有資產(chǎn)流失的責(zé)任。另一種方式是，對(duì)職務(wù)科技成果進(jìn)行非資產(chǎn)化管理。在職務(wù)科技成果完成轉(zhuǎn)化前，不將其作為國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理，職務(wù)科技成果作價(jià)入股形成的國(guó)有股權(quán)也不納入國(guó)有資產(chǎn)保值增值管理考核范圍。目前四川省、山西省等地方政府正嘗試探索推動(dòng)職務(wù)科技成果退出或部分退出國(guó)有資產(chǎn)管理清單。

第二，進(jìn)一步明確高校與科研機(jī)構(gòu)的法人自主地位。在《關(guān)于擴(kuò)大高校和科研院所科研相關(guān)自主權(quán)的若干意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步從法律層面明確高校與科研機(jī)構(gòu)的法人地位，厘清與科技成果轉(zhuǎn)化相關(guān)的權(quán)責(zé)定位?；诟咝Ｅc科研機(jī)構(gòu)的學(xué)科方向與專業(yè)優(yōu)勢(shì)，探索實(shí)施分類管理，對(duì)不同機(jī)構(gòu)賦予不同的法人權(quán)限［48］。此外，將科技成果轉(zhuǎn)化績(jī)效作為重要內(nèi)容納入對(duì)部分高校與科研機(jī)構(gòu)的相關(guān)評(píng)價(jià)體系中，以其作為機(jī)構(gòu)認(rèn)定、人才晉升等的重要指標(biāo)。

第三，提升科技成果轉(zhuǎn)化管理服務(wù)部門的專業(yè)化水平。根據(jù)國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局［49］開(kāi)展的專利調(diào)查，缺乏技術(shù)轉(zhuǎn)移的專業(yè)隊(duì)伍是高校與科研機(jī)構(gòu)實(shí)施專利轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的首要障礙。目前我國(guó)高校與科研機(jī)構(gòu)已成立的大多數(shù)科技成果轉(zhuǎn)化管理服務(wù)部門都存在專業(yè)化不足的問(wèn)題，難以在成果轉(zhuǎn)化中發(fā)揮主導(dǎo)作用。應(yīng)引導(dǎo)有條件的高校與科研機(jī)構(gòu)在管理模式、薪酬待遇、激勵(lì)方式上采取靈活的政策，向科技成果轉(zhuǎn)化管理服務(wù)部門投入更多資源，提升其專業(yè)化水平?？萍汲晒D(zhuǎn)化管理服務(wù)部門應(yīng)負(fù)責(zé)對(duì)職務(wù)科技成果的商業(yè)化價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，決定是否申報(bào)專利或是否提前終止專利權(quán)、是否承擔(dān)專利申請(qǐng)費(fèi)和維持費(fèi)用，以及決定實(shí)施轉(zhuǎn)化的方式。

第四，建立更加市場(chǎng)化的科技成果評(píng)估機(jī)制。完善科技成果評(píng)估機(jī)制是我國(guó)推動(dòng)技術(shù)市場(chǎng)化的一項(xiàng)重要任務(wù)。目前我國(guó)已通過(guò)一些規(guī)范性文件對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)、評(píng)估程序、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等作出規(guī)定，初步建立了科技成果評(píng)估的制度框架，應(yīng)在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提升科技成果評(píng)估機(jī)制的市場(chǎng)化水平，提高評(píng)估公信力，例如，明確評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估專家的準(zhǔn)入資格、細(xì)化評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)估流程、保障評(píng)估結(jié)果的客觀公正等。