新預(yù)算法框架下加強行政事業(yè)單位預(yù)算管理的思考

管麗靖

（深圳市光明區(qū)上域幼兒園，深圳 518000）

引 言

部門預(yù)算是政府的收支預(yù)算，體現(xiàn)著國家的方針政策，反映了政府的決策導(dǎo)向，對推進各項事業(yè)發(fā)展、保障政府機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)具有重要作用。近年來，政府預(yù)算管理改革工作不斷推進，有效保障了行政事業(yè)單位的重點支出，資金效益顯著提高，較好地服務(wù)了國家改革發(fā)展大局。

一、預(yù)算法實施條例概述

（一）《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》頒布的背景

2020 年8 月3 日中華人民共和國國務(wù)院令第729 號公布修訂后的《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》（以下稱《預(yù)算法實施條例》），并且于2020 年10 月1 日起施行?！额A(yù)算法實施條例》的頒布與實施使財政預(yù)算改革實踐進一步深化，財政預(yù)算管理更加規(guī)范、透明、科學(xué)、合理。

（二）《預(yù)算法實施條例》修訂的主要內(nèi)容

原《預(yù)算法實施條例》于1995 年發(fā)布施行，隨著2014年新預(yù)算法的修訂，提出了新的預(yù)算管理規(guī)范，原條例已不相適應(yīng)，亟須進行修訂。在此背景下，國家修訂并頒布了新的預(yù)算法實施條例，順應(yīng)了當(dāng)前政府部門和國家機關(guān)關(guān)于預(yù)算管理的新情況與新需求，主要包含以下內(nèi)容。

第一，明確政府預(yù)算收支的范圍和編制內(nèi)容，細化部門預(yù)算管理的各項要求。

一是從日常工作要求來看，各部門預(yù)算應(yīng)當(dāng)反映一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、安排給本部門及其所屬各單位的所有預(yù)算資金。各部門必須做到統(tǒng)一預(yù)算口徑。

二是規(guī)范預(yù)算編報方法及期限，加大預(yù)算信息公開的要求及力度，增強預(yù)算透明度。

三是強化項目庫管理措施，建立健全項目入庫評審機制，有效規(guī)劃行政事業(yè)單位各部門的項目支出，確保項目滾動管理機制的有效運行。

四是深化預(yù)算績效管理，績效管理貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，“花錢必問效、無效必問責(zé)”，提高資金使用效益。

第二，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付和地方政府債務(wù)管理，完善相關(guān)制度及要求。

一是建立專項轉(zhuǎn)移支付的定期評估和退出機制，對實際績效與標準水平差距過大的專項項目予以取消。財政部門辦理轉(zhuǎn)移支付預(yù)算下達工作，對轉(zhuǎn)移支付預(yù)算基數(shù)提前下達比例做出了明確規(guī)定。

二是進一步明確政府債務(wù)的舉債方式、舉債規(guī)模、舉債用途、舉債責(zé)任等政策細節(jié)，要求建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險評估指標體系，以加強各方面對地方政府債務(wù)的監(jiān)督，切實防范和化解債務(wù)風(fēng)險。

二、融合新預(yù)算法框架下的行政事業(yè)單位預(yù)算管理分析

（一）概覽

1.預(yù)算管理的內(nèi)涵

預(yù)算管理的應(yīng)用與行政事業(yè)單位的發(fā)展有著密不可分的關(guān)系，其能夠針對不同部門經(jīng)濟活動與其相關(guān)資產(chǎn)進行合理管控，做到良好的分配與控制，同時更能夠促進部門資產(chǎn)與其他非直接財產(chǎn)資源之間的整合。對于行政事業(yè)單位的內(nèi)部管控來說，預(yù)算管理具有重要作用。為了充分完善單位的內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)，促進整體經(jīng)濟效益的發(fā)展，預(yù)算管理不僅要做到幫助做好決策，還要為事業(yè)單位的整體收支與投資方向做好相關(guān)的計劃準備和方案應(yīng)用。

在行政事業(yè)單位中，預(yù)算管理主要是對單位未來一年的資金使用情況做出提前規(guī)劃，為保證行政事業(yè)單位的穩(wěn)定運行，在預(yù)算管理過程中要充分保證其自身的各項作用得到有效發(fā)揮，在事前進行規(guī)劃與協(xié)調(diào)，在事中做好監(jiān)督與控制，在事后保證考核與績效評估。

2.加強行政事業(yè)單位預(yù)算管理的意義

（1）提高財政資金利用率

加強預(yù)算管理有助于提高財政資金的利用效率，有效制訂財政資金的預(yù)算計劃，對財政資金使用情況進行明確的監(jiān)控，同時控制資金使用額度，防止內(nèi)部人員資金誤用、濫用，對行政事業(yè)單位的內(nèi)部資金運行進行充分管控。

（2）提高內(nèi)部管理

預(yù)算管理的加強不斷提高行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平，從預(yù)算編制的準確性到預(yù)算執(zhí)行的力度，都體現(xiàn)了單位領(lǐng)導(dǎo)的管理能力及團隊的協(xié)作能力。在預(yù)算管理水平不斷提高的過程中，內(nèi)部管理水平和工作效率水平同步不斷提高。

（3）提高政府宏觀調(diào)控

行政事業(yè)單位預(yù)算管理是針對財政資源的充分優(yōu)化和有效利用，科學(xué)的預(yù)算管理是行政事業(yè)單位的宏觀調(diào)控手段之一，有助于加強管控，從而有效滿足社會群眾的需求并提高公共服務(wù)質(zhì)量水平。

（二）行政事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀問題分析

1.預(yù)算編制質(zhì)量有待提高

當(dāng)前，事業(yè)單位的預(yù)算編制質(zhì)量普遍不高。其一，預(yù)算工作形式大于實際已經(jīng)成了普遍現(xiàn)象，多數(shù)情況下預(yù)算都是由財務(wù)部門單獨完成，很多單位不能做到預(yù)算全體性參與。這主要是由于單位對預(yù)算編制缺乏重視，未意識到編制的重要價值。另外，預(yù)算編制和執(zhí)行力之間的融合也經(jīng)常被忽視，實際上這二者互為表里。其二，預(yù)算數(shù)據(jù)缺乏科學(xué)性及合理性，一般僅基于單位的往年數(shù)據(jù)或主觀臆斷，預(yù)算前缺乏深入的調(diào)查取證，預(yù)算編制盲目籠統(tǒng)、追求短期效益的問題依然存在，最終導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行進度滯后及預(yù)算頻繁調(diào)整，不利于預(yù)算資金的高效使用。

2.預(yù)算績效考核意識有待加強

全面推進預(yù)算績效管理是新預(yù)算法的重要內(nèi)容之一，全面推進預(yù)算績效管理，優(yōu)化財政資源配置，杜絕低效、無效、資源閑置浪費等問題，進一步夯實各部門單位自身的績效主體責(zé)任，從而提高政府部門事業(yè)單位的工作效能與積極性，增強政府的公信力和執(zhí)行力。但當(dāng)前事業(yè)單位對預(yù)算績效的考核評價意識還不夠成熟，對預(yù)算績效考核的重要性和作用缺乏認識，對預(yù)算績效工作隨意應(yīng)付；部分事業(yè)單位的預(yù)算績效考核方法和觀念較為陳舊，考核內(nèi)容不夠全面，預(yù)算績效管理缺乏系統(tǒng)性；績效目標設(shè)置隨意性大，未進行細化，缺乏可衡量性。以上均不利于預(yù)算績效管理工作的有效開展。

3.預(yù)算內(nèi)部控制管理薄弱

預(yù)算內(nèi)部控制是單位內(nèi)部控制的重要組成，能夠有效加強預(yù)算管理，降低風(fēng)險，保證預(yù)算數(shù)據(jù)信息的真實性和精準性。然而，目前行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制意識普遍薄弱，單位對內(nèi)部控制制度缺乏正確認識，重視程度不高。另外，單位內(nèi)部缺少適合自身的預(yù)算管理制度，缺乏專業(yè)化的預(yù)算內(nèi)部控制管理流程和程序，預(yù)算管理出現(xiàn)隨意性，影響了預(yù)算內(nèi)部控制管理的有效性，并最終影響了行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行的效果和資金配置的精細化程度。

4.預(yù)算監(jiān)督管理力度有待加強

從目前的預(yù)算管理工作執(zhí)行情況來看，監(jiān)督制度與主體在整體上仍然有需要提升的部分，需要進一步健全監(jiān)督制度，明確監(jiān)督主體，針對監(jiān)督方式的效能進行改善。找到核心問題，破除現(xiàn)存的困境，充分發(fā)揮監(jiān)督作用，從而進一步增強預(yù)算管理。

5.預(yù)算管理人員綜合素質(zhì)與能力有待提高

大部分行政事業(yè)單位未對財務(wù)人員進行系統(tǒng)、定期的科學(xué)培訓(xùn)，其對國家、行業(yè)新形勢、新政策缺乏及時傳達和普及，使得行政事業(yè)單位的預(yù)算管理人員出現(xiàn)了不適應(yīng)工作崗位、無法達到崗位要求的情況。此外，部分財務(wù)管理人員將編制內(nèi)的工作視為“鐵飯碗”，缺乏積極工作的動力，導(dǎo)致整體能力無法匹配當(dāng)前行政事業(yè)單位財務(wù)預(yù)算管理工作對其的要求，并最終影響了行政事業(yè)單位財務(wù)預(yù)算管理工作的開展質(zhì)量。

三、新預(yù)算法框架下加強行政事業(yè)單位預(yù)算管理的有效思考

（一）提高預(yù)算編制質(zhì)量

預(yù)算編制的重要性不需要贅述，預(yù)算編制是預(yù)算管理的指導(dǎo)性內(nèi)容，其質(zhì)量尤為重要。

首先，單位主要負責(zé)人要全面提高對預(yù)算的重視程度，行政事業(yè)單位要確保全員重視并動員全員參與到預(yù)算工作中。成立專門的預(yù)算工作推進小組，小組成員包括業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門，單位領(lǐng)導(dǎo)為第一負責(zé)人，各部門指定責(zé)任人。

其次，預(yù)算編制要進行全面統(tǒng)籌、科學(xué)規(guī)劃。預(yù)算編制需要以部門為單位進行數(shù)據(jù)采集和歸納的相關(guān)工作，各級部門都需要配合財務(wù)部門開展預(yù)算工作，提供真實調(diào)查詢價的預(yù)算信息，并對所提供的預(yù)算數(shù)據(jù)負責(zé)，要確保預(yù)算信息的合理性、準確性和科學(xué)性。首先，預(yù)算人員需要熟悉預(yù)算項目的標準，確保預(yù)算在財政規(guī)定的預(yù)算標準內(nèi)；其次，預(yù)算需要符合經(jīng)濟業(yè)務(wù)和合同條款的實際情況，確保預(yù)算編制的項目性質(zhì)、經(jīng)濟分類和支付口徑一致。高質(zhì)量的預(yù)算編制是高效預(yù)算支付的基礎(chǔ)，提高預(yù)算編制的質(zhì)量能從根本上加快預(yù)算支付進度，提高預(yù)算資金的使用效率。

（二）增強績效管理意識，完善績效管理模式

為了提高預(yù)算管理的科學(xué)性和合理性，積累充分的預(yù)算管理經(jīng)驗，運用已有的預(yù)算經(jīng)驗來指導(dǎo)以后的預(yù)算管理工作，事業(yè)單位應(yīng)提高預(yù)算績效管理意識，從整體上增強對預(yù)算績效考核和評價的認識，全體預(yù)算人員須加強績效管理理念及概念的學(xué)習(xí)，灌輸“花錢必問效、無效必問責(zé)”的意識。構(gòu)建合理且健全的預(yù)算績效考核指標體系和評價機制，績效考核指標要盡量細化、量化，并能較好地反映預(yù)算目標的實現(xiàn)，這有利于績效的考評及應(yīng)用。另外，還需要完善預(yù)算績效管理模式，在預(yù)算管理中建立全過程預(yù)算績效管理鏈條，包括建立事前績效評估機制、做好事中績效運行監(jiān)控、強化事后績效評價和結(jié)果應(yīng)用等內(nèi)容。不僅要對事業(yè)單位的預(yù)算績效進行考核和評價，還應(yīng)從考核評價信息中提取有效的參考信息，將績效考核的結(jié)果與標準化指標進行分析對比，充分挖掘預(yù)算編制與執(zhí)行當(dāng)中存在的各項問題，并對預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性進行反饋，總結(jié)預(yù)算編制和執(zhí)行的經(jīng)驗。對預(yù)算績效結(jié)果進行運用，從而優(yōu)化預(yù)算管理，是預(yù)算績效管理的意義所在。

（三）加強預(yù)算內(nèi)部控制建設(shè)

事業(yè)單位應(yīng)進一步加強預(yù)算內(nèi)部控制建設(shè)，將預(yù)算管理工作與財務(wù)內(nèi)部控制管理體系深度結(jié)合起來。事業(yè)單位應(yīng)建立完善的預(yù)算內(nèi)部控制體系和業(yè)務(wù)流程，從項目經(jīng)濟可行性分析、預(yù)算編制、預(yù)算控制、預(yù)算調(diào)整和預(yù)算考核等環(huán)節(jié)出發(fā)，依托現(xiàn)代化的信息技術(shù)，不斷優(yōu)化預(yù)算流程，加強預(yù)算審批及過程控制管理。另外，事業(yè)單位還需要完善預(yù)算管理相關(guān)制度，以打造良好的預(yù)算環(huán)境，建立嚴格的權(quán)責(zé)清單制度，明確權(quán)利和責(zé)任的劃分，保障各個預(yù)算管理程序工作職責(zé)的精確化落實。

（四）加大監(jiān)督管理力度

監(jiān)督管理體系的運行目的是確保行政事業(yè)單位內(nèi)部預(yù)算管理的科學(xué)化運營，可以從以下幾個方面構(gòu)建科學(xué)的監(jiān)督管理體系。

首先，運用制度來實現(xiàn)約束和監(jiān)督。預(yù)算監(jiān)督制度作為體系當(dāng)中不可或缺的一部分，需要從內(nèi)容、形式、范圍、職責(zé)等方面進行完善，并細化到具體執(zhí)行當(dāng)中，比如經(jīng)費支出的報批審核監(jiān)督。

其次，需要明確監(jiān)督主體。監(jiān)督主體當(dāng)中有三個角色，分別是專門部門、職能部門及員工。這三個部分監(jiān)督內(nèi)容不同，行使的職能也有區(qū)分，在實際工作過程中只有有機結(jié)合才能夠切實確保預(yù)算管理監(jiān)督的實效性。

最后，監(jiān)督管理的形式不能過于單一。要堅持多元化，內(nèi)部和外部監(jiān)督相結(jié)合，管理層針對單位內(nèi)部職工的意見做到有效聽取，將預(yù)算內(nèi)部控制工作細化到實處。對于外部監(jiān)督，既要積極配合人民代表大會的監(jiān)督，又要接受審計部門的核查，做好相關(guān)的預(yù)決算公開，對公眾公開具體信息，實現(xiàn)監(jiān)督管理的透明與公開。

（五）提高預(yù)算管理人員的綜合素質(zhì)與能力

《預(yù)算法實施條例》的頒布對行政事業(yè)單位的預(yù)算工作產(chǎn)生了較為顯著的影響，相應(yīng)的預(yù)算工作流程和要求也發(fā)生了變化，預(yù)算管理人員需要相應(yīng)地調(diào)整并提升自我能力結(jié)構(gòu)和素養(yǎng)結(jié)構(gòu)。提高預(yù)算管理人員的綜合素養(yǎng)應(yīng)從以下兩個方面展開。第一，適當(dāng)增加行政事業(yè)單位財務(wù)團隊力量，提高單位財務(wù)人員的工作地位，使財務(wù)人員能夠?qū)Ｗ⒂诒韭毠ぷ骷皩I(yè)領(lǐng)域發(fā)展，緊跟時勢，切實保障預(yù)算工作的有效執(zhí)行。第二，聘請專業(yè)人員定期對預(yù)算人員進行培訓(xùn)，把握當(dāng)下的財務(wù)預(yù)算管理理論重點，同時對預(yù)算管理案例進行實戰(zhàn)分析，保證單位內(nèi)部的預(yù)算人員能夠在知識理論與案例分析的指導(dǎo)過程中實現(xiàn)合作，進一步開展預(yù)算管理工作。

結(jié) 語

綜上所述，《預(yù)算法實施條例》的頒布與實施對單位預(yù)算管理的質(zhì)量提出了更高要求，各行政事業(yè)單位應(yīng)借此契機，對單位預(yù)算管理工作進行全面的優(yōu)化提升，單位預(yù)算管理人員應(yīng)認真學(xué)習(xí)新預(yù)算法框架下的預(yù)算相關(guān)法律制度，梳理單位的預(yù)算流程，認真分析預(yù)算管理現(xiàn)狀，找出問題，在實踐中尋找問題的解決方法。同時，進一步加強預(yù)算管理的科學(xué)化與規(guī)范化，提高預(yù)算管理的水平和質(zhì)量，這樣才能夠為單位整體的穩(wěn)步發(fā)展打下扎實的基礎(chǔ)，確保行政事業(yè)單位有效發(fā)揮社會職能。