論環(huán)境領(lǐng)域生態(tài)損害賠償與民事公益“兩訴”的重塑

吳如巧 李靜玥

［提要］ 生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟可同時就同一生態(tài)環(huán)境損害進行救濟。若以“兩訴”作為兩種獨立的訴訟類型,設(shè)置其銜接規(guī)則,不僅難以實現(xiàn)二者的合力,且將抑制環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展?！皟稍V”的高度一致性為二者統(tǒng)合于生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟提供了正當性依據(jù)。有利于糾紛解決及公眾參與原則應(yīng)作為融通多元原告主體啟動訴訟程序的規(guī)則指引,而類似必要共同訴訟理論則可作為“兩訴”共同訴訟規(guī)則設(shè)置的理論指向。對生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟關(guān)涉的既有規(guī)則進行修正,可為其單行法的制定打下基礎(chǔ)。

從黨的十九大報告為中國未來的發(fā)展界定了“綠色屬性”,到《民法典》綠色原則的確定,伴隨著生態(tài)文明建設(shè)在全國范圍內(nèi)的展開,環(huán)境領(lǐng)域的司法改革呈現(xiàn)出漸進式的發(fā)展趨勢。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟(以下簡稱“兩訴”)可同時作為,就同一生態(tài)環(huán)境損害,進行救濟的訴訟途徑。因“兩訴”在適用范圍與賠償范圍等方面均存在一定程度的重疊,由此引發(fā)了一系列問題,其中最為核心的問題是:由同一污染或破壞生態(tài)環(huán)境的行為所引起的“兩訴”,如何處理二者關(guān)系才能最大程度上實現(xiàn)維護生態(tài)環(huán)境公共利益的目的?對該問題進行正確地回應(yīng)與處理,不僅是環(huán)境資源“二合一”或者“三合一”歸口審理機制建立的基礎(chǔ),同時也是實現(xiàn)“十四五”規(guī)劃提出的完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度這一2035年遠景目標亟須解決的首要問題之一。[1]

一、“兩訴”銜接的司法困境

最高人民法院于2019年6月發(fā)布《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(以下簡稱《試行規(guī)定》)①為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟提供法律依據(jù);同日亦發(fā)布了“人民法院保障生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革典型案例”,其中兩例(見下文)涉及到“兩訴”的銜接問題。兩件案例分別代表著現(xiàn)階段審判機關(guān)處理“兩訴”銜接問題時,所運用的兩種典型模式,即生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟絕對優(yōu)先模式以及合并審理模式。對該兩件典型案例進行詳細解析,可對探求《試行規(guī)定》關(guān)于“兩訴”銜接程序規(guī)則的設(shè)置背景、真實內(nèi)涵、是否存在誤讀、如何完善等問題提供指引。下文將從該兩件典型案例中多種訴訟程序交織進行的實際案情出發(fā),勾勒現(xiàn)階段司法實踐中存在的兩種銜接模式圖景,并結(jié)合《試行規(guī)定》關(guān)于“兩訴”銜接模式的程序規(guī)定,對其真實內(nèi)涵進行解讀,同時指出《試行規(guī)定》未能解決的其他銜接問題。

(一)案例一:生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟絕對優(yōu)先模式

案例一亦被稱為“山東章丘‘10·21’重大非法傾倒危險廢物案”,該案同時引發(fā)三類訴訟程序的并行,即刑事訴訟②、環(huán)境民事公益訴訟③、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟④。案例一由此形成,就同一生態(tài)環(huán)境損害事實,交織進行多種訴訟程序,構(gòu)成多種責(zé)任承擔(dān)方式的復(fù)雜狀況。

縱觀由此案引發(fā)的多種訴訟程序的進程及相關(guān)裁判結(jié)果,可將“案例一”中所涉“兩訴”銜接問題的處理方式稱為“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟絕對優(yōu)先模式”。該案所涉環(huán)境民事公益訴訟早在2016年3月14日即立案受理,兩日后進行案件受理情況公告,同年7月28日中止訴訟,直到近兩年半后的2018年12月26日方才恢復(fù)審理。而生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟卻是在環(huán)境民事公益訴訟立案受理近一年半后的2017年8月23日才受理,二者存在明顯的時間上的先后順序。不難發(fā)現(xiàn),本案在“兩訴”立案受理時間相差近一年半的情況下,一邊倒地確立了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的優(yōu)先地位,故將其稱為“絕對優(yōu)先模式”。

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟絕對優(yōu)先模式是指:適格主體同時或先后提起“兩訴”,“兩訴”將分別立案受理;且無論環(huán)境民事公益訴訟是否先予立案或是否已先行進入實質(zhì)審理階段,均應(yīng)先停止其審理,待同案的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟審理完畢,并作出裁判后,再依法恢復(fù)其審理裁判。此種模式的確立主要是基于政府部門、機構(gòu)在工作人員的專業(yè)性、設(shè)施設(shè)備的完備化、技術(shù)及資金支持等方面都較社會組織更為優(yōu)越的考慮,因此,生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先具有一定程度的合理性。但這一模式亦存在明顯的弊端,比如勢必會造成同案件環(huán)境民事公益訴訟審理上的拖延,降低環(huán)境民事公益訴訟適格原告的獲得感,從而打擊法定社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的積極性等。

(二)案例二:合并審理模式

案例二同時引發(fā)了四類訴訟程序并行,即行政訴訟⑤、刑事訴訟⑥、環(huán)境民事公益訴訟⑦、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟⑧。案例二中所涉“兩訴”銜接問題的處理方式可稱之為“合并審理模式”。申言之,即就同一生態(tài)環(huán)境損害事實,適格主體分別提起“兩訴”,經(jīng)當事人同意,人民法院可以將“兩訴”合并審理。具體到“案例二”,則是人民法院在經(jīng)過各方當事人同意后以民事裁定書的形式依法裁定對“兩訴”進行合并審理的情形⑨。

“江蘇省環(huán)保聯(lián)合會訴德司達(南京)染料有限公司環(huán)境污染民事公益訴訟”案(以下簡稱“德司達案”)⑩與“案例二”案情相似,即已有適格主體提起環(huán)境民事公益訴訟,然基于同一生態(tài)環(huán)境損害事實,生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟又被提起的情形。兩案相比,二者在程序形式上實現(xiàn)“兩訴”合并的路徑并不相同,“德司達案”采用的是由被授權(quán)行政機關(guān)主動申請參加已立案受理的相關(guān)環(huán)境民事公益訴訟,經(jīng)法院準許列為共同原告,以類似但區(qū)別于普通共同訴訟程序的形式實現(xiàn)“兩訴”的合并審理。

縱觀由“案例二”引發(fā)的多種訴訟程序的進程及相關(guān)裁判結(jié)果,并結(jié)合“德司達案”的司法經(jīng)驗,可以發(fā)現(xiàn)“案例二”對“兩訴”銜接問題進行探索的重要成果,在于初步確立了“兩訴”適格當事人之間訴權(quán)平等且存在良性競爭,從而可依據(jù)現(xiàn)行規(guī)定合并審理。綜上,就合并審理銜接模式而言,基于同一生態(tài)環(huán)境損害事實,符合法定條件的社會組織和政府部門、機構(gòu)同時或者先后提起“兩訴”的,法院可通過以下兩種路徑實現(xiàn)“兩訴”的合并審理:一是“兩訴”分別立案受理,經(jīng)當事人同意后,法院以民事裁定書的形式依法裁定“兩訴”合并審理;二是先訴立案受理后,后訴適格原告申請加入已有訴訟,經(jīng)法院準許列為共同原告,以類似但區(qū)別于普通共同訴訟程序的形式實現(xiàn)“兩訴”的合并審理。

合并審理模式將“兩訴”合為“一訴”審理,有利于節(jié)約司法資源,同時避免了前一模式下環(huán)境民事公益訴訟案件的審理拖延問題。有學(xué)者指出,合并審理模式支持、鼓勵多元主體參與到維護環(huán)境公共利益的過程中,更有利于實現(xiàn)其法律效果和社會效果的統(tǒng)一。[2]然而,司法實踐中該種銜接模式呈現(xiàn)出明顯的操作不一致問題,這就亟須從訴訟邏輯出發(fā),制定系統(tǒng)化關(guān)涉“兩訴”合并審理銜接模式的細則。

(三)《試行規(guī)定》及其所存弊端

從前述案例所反映出的司法實踐現(xiàn)狀可以發(fā)現(xiàn),《試行規(guī)定》實施前,“兩訴”應(yīng)當是一種并行關(guān)系。換言之,多元適格原告主體均具有獨立的訴權(quán),“兩訴”不存在程序選擇適用上的互斥。《試行規(guī)定》發(fā)布后,“兩訴”從并行關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榱瞬l(fā)關(guān)系,此時二者該如何排序成為首先要解決的問題。因此,對《試行規(guī)定》中涉及“兩訴”銜接的規(guī)定進行準確解讀并發(fā)現(xiàn)其中所存問題,是促進司法操作統(tǒng)一、重新認識“兩訴”關(guān)系、進一步細化“兩訴”銜接規(guī)則的基石。

《試行規(guī)定》涉及“兩訴”銜接的具體規(guī)定分別是:第16條涉及管轄及審判組織;第17條關(guān)于“兩訴”序位;第18條則關(guān)涉裁判效力。從相關(guān)規(guī)定來看,《試行規(guī)定》關(guān)于“兩訴”銜接問題的處理,基本確立了“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟絕對優(yōu)先模式”。該模式下,“兩訴”可分別立案,而“兩訴”關(guān)系中生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟居于絕對優(yōu)先序位,即無論環(huán)境民事公益訴訟先于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟處于何階段,在其尚未作出生效裁判前,都應(yīng)中止其審理,待生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟審理完畢后,再恢復(fù)其審理。此為案例一對“兩訴”銜接所采取的處理方式。此外,《試行規(guī)定》很大程度上解決了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟“無法可依”的問題,比如對司法實踐中亟待明確的受理條件、賠償協(xié)議司法確認、強制執(zhí)行等問題進行了規(guī)定。然而,《試行規(guī)定》為了給實踐探索留有余地,保持生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的開放性和前瞻性,故暫未對爭議較大的問題作出規(guī)定。[3]

《試行規(guī)定》所確立的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟絕對優(yōu)先銜接模式存在以下較為明顯的弊端:

首先,《試行規(guī)定》關(guān)于“兩訴”銜接所涉管轄問題的規(guī)定,在司法實踐中存在增添訴訟負累、難以操作等問題。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定,“兩訴”各自都存在多個有管轄權(quán)的法院,且各自管轄法院并不完全一致。在此情況下,由于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟未設(shè)立受理公告規(guī)則,司法實踐中不同法院分別受理“兩訴”的現(xiàn)象將不可避免。特別是跨行政區(qū)域的案件,由于信息的不對稱,要實現(xiàn)由同一審判組織審理的目的,移送管轄將成為必經(jīng)程序。這不僅會進一步拉長訴訟的時長、有損適格訴訟主體的訴訟權(quán)利,亦會增添法院的訴訟負累。同時,信息的不對稱亦讓移送管轄存在操作上的客觀困難。

其次,《試行規(guī)定》第18條對“兩訴”生效裁判效力的規(guī)定,未能涵蓋前訴裁定被駁回、前訴撤訴被裁定準許等情形。該規(guī)定隱含“一事不再理”的民事訴訟原則,即前訴裁判生效后,人民法院僅可在“有證據(jù)證明存在前案審理時未發(fā)現(xiàn)的損害”這一情形下,才可受理后訴。然而,若前訴被裁定駁回、前訴原告申請撤訴被裁定準許等,前訴并未進入實質(zhì)審理階段,受損的生態(tài)環(huán)境仍然處于未被救濟的狀態(tài),此時若拒絕受理后訴顯然與我國目前實行的嚴格環(huán)保政策不符。

最后,《試行規(guī)定》所確立的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟絕對優(yōu)先模式,將導(dǎo)致今后,本因具有更為豐富的司法實踐經(jīng)驗,而相對完備的環(huán)境民事公益訴訟發(fā)展滯退。具言之,當“兩訴”中環(huán)境民事公益訴訟程序在先,生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟絕對優(yōu)先模式將不可避免地在客觀上造成環(huán)境民事公益訴訟審理期限的延宕,及訴訟獲得感的降低,從而打擊適格主體通過環(huán)境民事公益訴訟途徑救濟生態(tài)環(huán)境損害的積極性。此外,相較于環(huán)境民事公益訴訟,生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為新型訴訟途徑,其使用率較低,比如2019年的受案量,生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟受理49件,環(huán)境民事公益訴訟則有491件。[4](P.29-32)而據(jù)2023年3月發(fā)布的《最高人民法院工作報告》可知,黨的十九大以來的五年,已有1.7萬件檢察機關(guān)和社會組織提起的環(huán)境公益訴訟案件被審結(jié)。[5]

綜上,《試行規(guī)定》所選擇的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟絕對優(yōu)先的“兩訴”銜接模式,是否為處理“兩訴”銜接問題的最優(yōu)模式,仍然有待今后司法實踐的檢驗。最高人民法院將采行合并審理模式的案例作為典型案例與指導(dǎo)案例予以推介(如前述案例二),但在《試行規(guī)定》中卻拋棄了這一模式,其本身就存在矛盾之處,并有可能給今后的司法實踐造成誤導(dǎo)。要對“兩訴”銜接問題作出準確回應(yīng),首先需要對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)進行準確定位,并在此基礎(chǔ)上重新對《試行規(guī)定》所確立的“兩訴”銜接模式加以審視。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的再定位

(一)文本解構(gòu):“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”類型定位的演進

在民眾對生態(tài)環(huán)境糾紛類事件的關(guān)注度日益增高的同時,國家環(huán)境危機意識亦在不斷增強。據(jù)此,政府頂層設(shè)計,經(jīng)由試點到全國展開的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度應(yīng)運而生,期間頒布了一系列文件作為制度支撐,最重要的兩份是《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》(以下簡稱《試點方案》)及《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》)。映射到司法領(lǐng)域,最高人民法院陸續(xù)于2016年5月發(fā)布了《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》(以下簡稱《2016最高院意見》),2018年5月發(fā)布了《關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想為新時代生態(tài)環(huán)境保護提供司法服務(wù)和保障的意見》(以下簡稱《2018最高院意見》兩份文件,2019年6月發(fā)布了《試行規(guī)定》司法解釋性文件。值得注意的是,政府機關(guān)可基于生態(tài)環(huán)境損害對責(zé)任者提出損害賠償要求的民事訴訟,早在《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》(1999年修訂)(以下簡稱《海洋環(huán)境法》)第90條第2款就有所規(guī)定,亦在最高人民法院于2014年6月發(fā)布的《關(guān)于全面加強環(huán)境資源審判工作 為推進生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》(以下簡稱《2014最高院意見》)中有所體現(xiàn)?？v觀2014年至2019年間關(guān)涉“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”的重要文件可知,以“兩訴”關(guān)系為視角,司法領(lǐng)域?qū)Α吧鷳B(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”類型的定位,歷經(jīng)了單一訴訟類型、模糊訴訟類型、獨立訴訟類型三個階段。單一訴訟類型是指將“兩訴”統(tǒng)歸于“環(huán)境民事公益訴訟”,文件依據(jù)為《2014年最高院意見》第4章下設(shè)第11條;模糊訴訟類型是指僅將“兩訴”所涉案件統(tǒng)歸屬于“生態(tài)環(huán)境損害賠償案件”,而對“兩訴”關(guān)系進行模糊處理,文件依據(jù)為《2016年最高院意見》第7條、第4章下設(shè)第17、18、19條;獨立訴訟類型是指將“兩訴”明確作為兩種獨立的訴訟類型,文件依據(jù)為《2018年最高院意見》第14、15條,2019年《試行規(guī)定》。根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟類型定位的演進過程,其首次作為獨立訴訟類型確定于國務(wù)院發(fā)布的政策性文件,具體體現(xiàn)于2015年《試點方案》第4條第5項,2017年《改革方案》延續(xù)其規(guī)定;而最高人民法院發(fā)布的《試行規(guī)定》很大程度上僅是對上述制度規(guī)定的進一步細化。此種背景下,《試行規(guī)定》難免身帶濃厚的政策性規(guī)定和政府規(guī)章的魅影,缺失了作為訴訟規(guī)則本身應(yīng)當具有的程序特性。因此,要準確界定“兩訴”銜接問題,首先需要以訴這一法概念為出發(fā)點,對“兩訴是否是兩種獨立的訴訟類型”這一前提基礎(chǔ)性問題進行論證?如若“兩訴”并非兩種獨立的訴訟類型,那么《試行規(guī)定》將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為獨立訴訟類型確立的原因及延伸問題又是什么?由于我國環(huán)境領(lǐng)域司法實踐總是走在立法前面,故對上述問題還需結(jié)合司法實踐進行深入思考。

(二)實踐探索:行政機關(guān)曾作為環(huán)境民事公益訴訟原告

在《民事訴訟法》以立法的形式確立環(huán)境民事公益訴訟之前,我國司法實踐已對環(huán)境民事公益訴訟進行了深入地有益探索,原告資格作為基礎(chǔ)問題之一得到了重點關(guān)注。除《海洋環(huán)境法》早以立法形式明確規(guī)定,就海洋生態(tài)環(huán)境損害,政府機關(guān)可作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟向責(zé)任者要求損害賠償外;就環(huán)境民事公益訴訟的原告主體資格的相關(guān)規(guī)定,多通過地方法規(guī)或規(guī)范性文件進行明確。[6](P.121-122)行政機關(guān)作為環(huán)境民事公益訴訟原告的地方性司法經(jīng)驗豐富,且在海洋領(lǐng)域有著長期的立法經(jīng)驗。

2012年修改《民事訴訟法》時,以立法形式將“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”規(guī)定為適格的環(huán)境民事公益訴訟原告主體,此后2014年《環(huán)境保護法》(修訂)限制了“有關(guān)組織”的范圍。2015年全國人大授權(quán)檢察機關(guān)作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟,并得以于2017年《民事訴訟法》(修訂)中確立。根據(jù)《民事訴訟法》(2021年修訂)第55條、《環(huán)境保護法》(2014年修訂)第58條以及《行政訴訟法》(2017修訂)第25條的規(guī)定,當社會組織或檢察機關(guān)符合法定條件時,可作為適格的環(huán)境民事公益訴訟原告主體;而損害賠償作為訴訟請求之一則于2015年1月7日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《公益訴訟解釋》)中予以確定。

綜覽環(huán)境民事公益訴訟原告資格的整體立法進程,適格原告從“行政機關(guān)、檢察機關(guān)和有關(guān)社會團體”限縮到“符合條件的社會組織或檢察機關(guān)”,直至行政機關(guān)被排除在立法規(guī)定的原告資格范圍外。與此同時,《試點方案》和《改革方案》規(guī)定賦權(quán)相關(guān)行政機關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟,以賠償權(quán)利人的身份向責(zé)任者提出損害賠償要求。故司法實踐一直呈現(xiàn)著“兩訴”交織適用的“雙軌”現(xiàn)象。綜上,排除海洋環(huán)境領(lǐng)域,行政機關(guān)可基于生態(tài)環(huán)境損害,通過訴訟對責(zé)任者提出損害賠償要求,這一原告訴訟資格歷經(jīng)了“有—無—有”的過程,這也與環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格范圍所歷經(jīng)的“放寬—限縮—適度放寬”[6](P.124-125)的過程相呼應(yīng),是我國立法機關(guān)力圖在擴大環(huán)境民事公益訴訟原告資格范圍與防止其濫訴之間尋求平衡的體現(xiàn)。

行政機關(guān)曾作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟的司法實踐,與現(xiàn)今確立的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之間是否存在區(qū)別?如若存在,這些區(qū)別是概念上缺乏共識造成的表述上的不同,還是環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展必然帶來的改變?抑或是“兩訴”作為不同的訴訟類型本身應(yīng)有的不同?對上述問題的解答,需要再次對“兩訴”性質(zhì)關(guān)系進行論證。環(huán)境民事公益訴訟是屬于民事訴訟范疇的新型公益訴訟,這一性質(zhì)定位已經(jīng)達成共識,故下文著重論證生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。

(三)性質(zhì)關(guān)系定位:單一訴訟類型

1.同屬民事訴訟

“兩訴”同屬民事訴訟研疇。就生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟而言:首先,以權(quán)利處分為視角,貫之以“制度目的-性質(zhì)界定”的邏輯思維,生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟前置磋商程序中,政府機關(guān)具有的代表公眾行使的權(quán)利處分,其權(quán)利來源于賦權(quán)而非職權(quán)本身;磋商行為更易被界定為民事行為。[7]其次,從責(zé)任性質(zhì)來看,《改革方案》側(cè)面表明生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任應(yīng)定性為民事責(zé)任,具體表現(xiàn)在,其規(guī)定行為人已依法承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的,并不影響其承擔(dān)因同一生態(tài)環(huán)境損害行為引起的行政責(zé)任或刑事責(zé)任等其它責(zé)任。第三,從訴訟主體來看,生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與傳統(tǒng)行政訴訟典型的“民告官”特征相悖,是“官”為原告“民”為被告的“官告民”,顯然該訴訟并不屬于傳統(tǒng)行政訴訟的范疇,亦不屬于刑事訴訟。最后,從法源來看,《試行規(guī)定》的制定依據(jù)是《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國民事訴訟法》等法律規(guī)定。

2.同屬公益訴訟

關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟定性問題:是應(yīng)在傳統(tǒng)的公私益劃分中擇一?抑或是應(yīng)當作為獨立的新型第三類訴訟進行界定?當下,學(xué)界對這一問題的認識并不統(tǒng)一,相關(guān)觀點可概括為國益訴訟說、私益訴訟說、公益訴訟說、公產(chǎn)訴訟說[8]等。其中,認可度較高、且可體現(xiàn)問題爭議點的是國益訴訟說和私益訴訟說兩種學(xué)說。該兩種學(xué)說呈現(xiàn)限縮生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟適用范圍的弊端,難以實現(xiàn)維護公益的設(shè)立目的。[9]申言之,雖然《2016最高院意見》中提到生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟系基于國家自然資源所有權(quán)提起,但該訴訟的目的應(yīng)當在于維護生態(tài)環(huán)境公益。基于環(huán)境問題的整體性,以及我國自然資源并非均歸國家所有,將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟定性為國益訴訟難以實現(xiàn)《試點方案》及《改革方案》的制定目的。私益訴訟說主張:基于對自然資源的國家所有權(quán),生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟原告是作為直接利害關(guān)系人,通過提起普通民事訴訟追究責(zé)任者損害賠償責(zé)任。[9]然而需要指出的是,生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利人是經(jīng)法律特別授權(quán)才具備了訴訟主體資格,其訴訟主體資格的獲得并非基于直接利害關(guān)系,故私益訴訟說亦不成立。

學(xué)界至今仍對環(huán)境民事公益訴訟的訴訟目的、訴訟權(quán)利、訴訟構(gòu)造、訴訟標的、裁判效力等基本理論存有爭議,原告資格、管轄法院、審理程序等具體程序內(nèi)容現(xiàn)多做概括性規(guī)定。然而,環(huán)境民事公益訴訟作為環(huán)境公共利益受到損害時,由并無直接的訴的利益,而是經(jīng)法律授權(quán)具有當事人資格的主體提起的民事訴訟,這一內(nèi)涵卻已基本受到公認?，F(xiàn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的適格原告自身并不享有訴的利益,其訴訟利益歸屬于社會,這是不應(yīng)存疑的。除此之外,“兩訴”具有維護社會公共利益這一共同目的。綜上可知,“兩訴”應(yīng)是單一訴訟類型的性質(zhì)關(guān)系。

三、生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的建構(gòu)

“兩訴”雖于不同的現(xiàn)行司法解釋中予以規(guī)范,卻在訴訟的性質(zhì)、目的、請求等多個訴訟類型區(qū)分方面存在高度的一致性。這種一致性使得“兩訴”的單列并無必要,反而給“兩訴”的統(tǒng)合提供了正當性依據(jù)。在前述一致性的基礎(chǔ)上,本文主張應(yīng)探索“兩訴”間的第三種銜接模式,即將“兩訴”合二為一,統(tǒng)合為生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟。從規(guī)則層面來說,脫胎于“兩訴”的生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟可繼續(xù)沿用《公益訴訟解釋》《試行規(guī)定》等關(guān)于“兩訴”的大部分規(guī)則,包括但不限于證據(jù)規(guī)則、禁止反訴規(guī)則、法院釋明規(guī)則、和解及調(diào)解規(guī)則等。生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟構(gòu)建的重點應(yīng)在于多元原告主體啟動訴訟程序規(guī)則的融通以及共同訴訟程序規(guī)則的設(shè)置。故除了沿用的訴訟規(guī)則之外,仍需從上述兩個方面對生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟程序規(guī)則進行具體設(shè)置,以達到消解“兩訴”銜接中的程序裂痕,從而構(gòu)建系統(tǒng)性訴訟程序規(guī)則的效果。

(一)訴訟啟動的程序規(guī)則:基于有利于糾紛解決及公眾參與原則

新時代社會共治語境下,現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境治理體系逐步形成了以政府、企業(yè)、社會公眾多元互動的環(huán)境治理模式[10],旨在充分調(diào)動所有積極力量救濟生態(tài)環(huán)境損害。在此大背景下,為實現(xiàn)最嚴格的環(huán)境保護,并保障社會共治理念下多元主體參與環(huán)境治理的權(quán)利,與之相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)設(shè)置多元原告主體。為滿足多元原告主體訴訟權(quán)利融通的客觀需求,應(yīng)從以下兩方面進行規(guī)則設(shè)置:第一,囿于該訴多元訴訟主體均非生態(tài)環(huán)境公共利益的直接利害關(guān)系人,故應(yīng)當本著有利于糾紛解決的原則對各個原告主體啟動訴訟的權(quán)利進行限制,映射到具體規(guī)則上,主要是對原告資格、起訴條件進行規(guī)制;第二,多元原告主體存在于同一訴訟程序必將造成各個主體交錯啟動訴訟的復(fù)雜局面,解決該問題的最佳方式應(yīng)當是基于公眾參與原則,暢通多元原告主體彼此信息互通的路徑。具體規(guī)則設(shè)置路徑及依據(jù)如下:

1.對《民事訴訟法》(2021年修訂)第55條“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”進行擴大解釋,修正《環(huán)境保護法》(2014年修訂)第58條的具體內(nèi)容,多元原告主體經(jīng)法律授權(quán)具備生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟原告資格。根據(jù)現(xiàn)行法律及司法解釋的規(guī)定,結(jié)合司法實踐經(jīng)驗與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的客觀需求,生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的原告主體應(yīng)包括法定社會組織、行政機關(guān)、檢察機關(guān)及村民委員會。其一,法定社會組織及檢察機關(guān)的原告資格獲得可以沿用既有法律規(guī)定,即沿用社會組織訴訟主體資格限制及確立檢察機關(guān)的兜底訴訟序位。其二,生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)定性為民事公益訴訟,關(guān)涉法定行政機關(guān)與社會組織的訴訟資格規(guī)定應(yīng)置于同一條款,即在《環(huán)境保護法》第58條中加以確立,其訴訟范圍不應(yīng)沿用《試行規(guī)定》“已經(jīng)發(fā)生的嚴重生態(tài)環(huán)境損害”的限制,而應(yīng)從行政執(zhí)法前置程序上進行限制。其三,村民委員會在解決農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境損害糾紛問題上具有天然的優(yōu)勢,司法實踐中亦不乏村民委員會作為原告為救濟生態(tài)環(huán)境損害而提起民事公益訴訟的探索。[11](P.87-92)出于有利于糾紛解決的考慮,村民委員會的訴訟資格也應(yīng)當在法律層面得以確立,但應(yīng)將訴訟范圍限定在其所在地。需要指出的是,由于法定社會組織在維護生態(tài)環(huán)境公共利益上具有大量的實踐經(jīng)驗,且多以城市生態(tài)環(huán)境損害糾紛提起訴訟,故沒有必要賦予居民委員會同樣的訴訟資格。

2.對《公益訴訟解釋》第8條、《試行規(guī)定》第1條及第5條的具體內(nèi)容進行修正,確立生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟行政執(zhí)法前置程序,即生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)當以窮盡行政救濟程序仍未能完全實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害救濟作為前提。鑒于生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的原告主體各具特殊性,“窮盡行政執(zhí)法程序”的具體內(nèi)涵也不應(yīng)一概而論。其一,對社會組織及村民委員會而言,其在提起訴訟前應(yīng)有就生態(tài)環(huán)境損害事實向行政機關(guān)舉報的行為,當行政機關(guān)怠于履行其法定職責(zé)或未能實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害救濟時,二者方可為維護生態(tài)環(huán)境公共利益提起訴訟。具體到規(guī)則設(shè)置上,應(yīng)修正《公益訴訟解釋》第8條,增設(shè)“社會組織及村民委員會應(yīng)提供已就生態(tài)環(huán)境損害事實向行政機關(guān)進行舉報的證明材料”的相關(guān)規(guī)定。其二,行政機關(guān)提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟或開展生態(tài)環(huán)境民事磋商程序,需以“窮盡行政執(zhí)法程序”為前提,即行政機關(guān)應(yīng)積極履行職責(zé),在窮盡既有的行政執(zhí)法手段未能有效救濟生態(tài)環(huán)境損害時,可以民事主體身份與責(zé)任人開展磋商程序,當無法經(jīng)磋商達成一致或無法進行磋商時,可提起訴訟。具體到規(guī)則設(shè)置上,可將《試行規(guī)定》第5條修正為“作為原告的行政機關(guān)應(yīng)提交積極履職但未能有效救濟生態(tài)環(huán)境損害的初步證明,并提交與責(zé)任人開展磋商程序及未達成協(xié)議的相關(guān)證據(jù)”。其三,檢察機關(guān)提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)延續(xù)其兜底順位,即檢察機關(guān)僅在不存在法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織或者其不提起訴訟的情況下,方可成為適格主體。根據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《檢察公益訴訟解釋》)第13條的規(guī)定,檢察機關(guān)提起訴訟前應(yīng)進行為期30日的公告程序。其與行政執(zhí)法前置程序之間的關(guān)系在于,檢察機關(guān)應(yīng)依法督促行政機關(guān)履行職責(zé),行政機關(guān)怠于履行職責(zé)或未能實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害救濟的,經(jīng)公告且無其他適格主體提起訴訟的,檢察機關(guān)方可提起訴訟。具體到規(guī)則設(shè)置上,應(yīng)修正該解釋第14條第3款,規(guī)定提起訴訟時檢察機關(guān)應(yīng)提交包括“已經(jīng)依法督促行政機關(guān)履職”的證明材料。

3.將行政機關(guān)就生態(tài)環(huán)境損害事實與責(zé)任人進行磋商予以法定化,并增設(shè)磋商協(xié)議公開的規(guī)定,以暢通公眾參與生態(tài)環(huán)境糾紛解決的途徑。公眾參與環(huán)境保護原則的核心內(nèi)容不僅應(yīng)當包括《環(huán)境保護法》第53條所確立的環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境決策參與權(quán),還應(yīng)當包括未被立法確立的環(huán)境糾紛解決參與權(quán)。[12]環(huán)境糾紛解決參與權(quán)作為公眾參與原則的核心內(nèi)容,可以消解行政機關(guān)開展磋商這一前置程序時所存在的弊端。由于磋商并未進入訴訟程序,且不屬于行政訴訟調(diào)整的范圍,從而給磋商雙方留出了暗箱操作的空間?；诠妳⑴c原則下的環(huán)境糾紛解決參與權(quán),磋商過程及協(xié)議均應(yīng)當公開,并暢通公眾參與磋商且對磋商進行監(jiān)督的途徑。具體可就環(huán)境糾紛解決參與權(quán)作如下規(guī)定:“賠償權(quán)利人及其指定部門或機構(gòu)應(yīng)當積極創(chuàng)新公眾參與方式,可以邀請專家參加環(huán)境修復(fù)或者賠償磋商工作。對于申請參加環(huán)境修復(fù)或者賠償磋商工作的利益相關(guān)的公民、法人和其他組織,如無正當理由不得拒絕其參與;如果確有正當理由,應(yīng)當向申請人出具拒絕申請的處理意見書。磋商協(xié)議達成一致后應(yīng)當將協(xié)議內(nèi)容公告,公告期間不少于30日?！?/p>

(二)共同訴訟的程序規(guī)則:基于類似必要共同訴訟理論

訴的主、客體合并作為傳統(tǒng)訴的合并的兩大分類[13](P.9-21),就同一生態(tài)環(huán)境損害事實提起的“兩訴”而言,其訴訟標的基本相同,故對“兩訴”重塑后的生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟在規(guī)則設(shè)置方面,應(yīng)將焦點集中于就同一生態(tài)環(huán)境損害事實,數(shù)個適格原告同時或先后提起訴訟的情況,亦即訴的主體合并。

基于生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的特殊性,其無法直接適用我國現(xiàn)行民訴法關(guān)于共同訴訟的規(guī)定。首先,生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的多元原告主體應(yīng)當各自享有獨立訴權(quán)。但就同一生態(tài)環(huán)境損害事實,訴訟標的的同一性導(dǎo)致了多元原告主體一方的訴訟行為不可避免地會對其他適格原告發(fā)生效力,故此有別于普通共同訴訟。其次,生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟多元原告主體均突破了傳統(tǒng)民事訴訟關(guān)于直接利害關(guān)系人的規(guī)定。雖然就同一生態(tài)環(huán)境損害事實的訴訟標的是同一的,但因存在適格原告數(shù)量眾多且不確定這一客觀因素,使得適格原告一同起訴難以實現(xiàn),故此亦有別于必要共同訴訟。需要指出的是,必要共同訴訟理論上可細分為固有的和類似的這兩種必要共同訴訟類型。類似的必要共同訴訟主要是指多個適格當事人既可以分別訴訟,也可以合并訴訟,而當合并訴訟時,法院則必須合一裁判。[14]類似必要共同訴訟作為生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟關(guān)于其共同訴訟規(guī)則設(shè)置的理論淵源,可厘清多元原告主體的內(nèi)部關(guān)系,為生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟系統(tǒng)性規(guī)則的設(shè)置提供理論指引?；陬愃票匾餐V訟理論,生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟數(shù)個適格原告就同一訴訟標的提起訴訟時,既可以合并訴訟,也可以分別訴訟,合并訴訟時法院必須合一裁判,分別訴訟時則既判力具有擴張效果。具體規(guī)則設(shè)置路徑如下:

1.修正《試行規(guī)定》,增設(shè)受理公告程序,暢通生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟多元原告主體,就同一生態(tài)環(huán)境損害事實,進行共同訴訟的信息傳遞途徑。涉及生態(tài)環(huán)境公共利益糾紛的既有訴訟程序中,環(huán)境民事公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟均有公告程序,而生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟則未有相關(guān)規(guī)定。其中環(huán)境民事公益訴訟包括了案件受理情況及和解或者調(diào)解協(xié)議兩種公告程序(以下簡稱為受理公告程序、協(xié)議公告程序),受理公告程序與多元原告主體共同訴訟問題關(guān)系緊密。受理公告程序是對某一案件受理情況的公告,而公告的對象主要指向“有權(quán)提起訴訟的其他機關(guān)和社會組織”。生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟中該程序的設(shè)置目的,是為了暢通多元主體,就某一生態(tài)環(huán)境損害事實,以單獨或共同訴訟原告身份參加訴訟的信息傳遞途徑。應(yīng)將受理公告程序作為生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的訴前程序加以保留,且在延續(xù)檢察機關(guān)作為兜底原告的定位基礎(chǔ)上,將檢察機關(guān)提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的受理公告程序轉(zhuǎn)變?yōu)樵V前程序。

2.修正《公益訴訟解釋》第10條、《試行規(guī)定》第16條,規(guī)制生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟多元原告主體進行共同訴訟的程序界點。實踐中,生態(tài)環(huán)境損害事實因其復(fù)雜性致使多數(shù)訴訟具有前期準備工作繁雜、耗時較長的特點,可能在受理公告期已過的很長一段時間內(nèi)訴訟都未進入庭審階段。在未進入實質(zhì)訴訟階段前,其他適格原告主體申請參加訴訟并不會干擾訴訟程序的進行,故其訴權(quán)應(yīng)當?shù)玫皆V訟程序的及時保障,不宜因錯過受理公告期而當然地被擱淺為后訴?；谏鷳B(tài)環(huán)境民事公益訴訟多元原告主體訴權(quán)平等,應(yīng)當修改《公益訴訟解釋》第10條,規(guī)定“其他適格主體在公告之日起庭審辯論終結(jié)前可申請參加訴訟,經(jīng)審查符合法定條件的,人民法院應(yīng)當將其列為共同原告;逾期申請的,不予準許”?；谕辉V訟程序,訴訟規(guī)則系統(tǒng)性的應(yīng)然要求,生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟單行法制定前,《試行規(guī)定》應(yīng)當增設(shè)上述條款,并修正《試行規(guī)定》第16條,將“在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件審理過程中”修改為“在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件庭審辯論終結(jié)前”。

3.修正《試行規(guī)定》第17、18條,對生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟多元主體就同一事實提起訴訟的合一裁判以及既判力的擴張效果進行規(guī)制。根據(jù)《公益訴訟解釋》第20、28條的規(guī)定,負有環(huán)境資源保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門積極履職行為可導(dǎo)致環(huán)境民事公益訴訟利益的消滅;結(jié)合《公益訴訟解釋》第28條及《試行規(guī)定》第18條,環(huán)境民事公益訴訟及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的訴訟行為相互影響,既判力存在擴張效果。這是基于同一生態(tài)環(huán)境損害行為提起的“兩訴”在實質(zhì)上存在訴訟利益同一性的體現(xiàn)。生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟將“兩訴”訴訟行為互為影響及既判力擴張問題,轉(zhuǎn)化為了類似必要共同訴訟中共同訴訟主體內(nèi)部關(guān)系及其裁判效力問題。類似必要共同訴訟中訴訟主體的內(nèi)部關(guān)系以共同訴訟人之間地位的牽連性為基礎(chǔ)。該牽連性表現(xiàn)在兩方面:一是法律上必須合一確定,裁判對各共同訴訟人產(chǎn)生同一結(jié)果,防止裁判矛盾[13](P.100-102);二是原告具有雙重身份,一方面是適格原告,另一方面是其他未參加訴訟的適格原告的訴訟擔(dān)當人,其生效裁判存在既判力擴張效果,即其對未參與實質(zhì)訴訟程序的其他適格原告也有效[14]。聚焦于生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的具體規(guī)則設(shè)置上,一是多元原告主體進行共同訴訟時,其法律關(guān)系對于全體共同訴訟人須合一確定,統(tǒng)一決定其勝訴或敗訴;二是多元原告無論單獨訴訟還是共同訴訟,生效裁判對未實際進行訴訟的其他適格原告有效。需要指出的是,由于生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟原告與訴訟標的之間無直接利害關(guān)系,且原告主體具有不確定性,故應(yīng)強調(diào)該訴共同訴訟人中一人的行為只有有利于全體時,才發(fā)生效力。綜上,應(yīng)將《試行規(guī)定》第17條修正為“人民法院受理因同一損害生態(tài)環(huán)境行為提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件和民事公益訴訟案件,經(jīng)當事人同意的應(yīng)當合并審理”;同時修正《試行規(guī)定》第18條,增設(shè)“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的裁判生效后,有權(quán)提起訴訟的其他機關(guān)和社會組織就同一損害生態(tài)環(huán)境行為另行起訴,有下列情形之一的,人民法院應(yīng)予受理:(一)前案原告的起訴被裁定駁回的;(二)前案原告申請撤訴被裁定準許的,但負有環(huán)境資源保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門依法履行監(jiān)管職責(zé)而使前案原告訴訟請求全部實現(xiàn)的除外”。

結(jié)語

2020年12月最高人民法院發(fā)布關(guān)于修改《試行規(guī)定》《公益訴訟解釋》的決定,經(jīng)此修改,“兩訴”所涉訴訟請求相同,破除了“兩訴”由于訴訟請求不一致而應(yīng)歸為不同訴訟類型的理由,“兩訴”實現(xiàn)了進一步趨同。然而關(guān)涉“兩訴”銜接規(guī)則的規(guī)定并未修改,其所確立的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟絕對優(yōu)先模式不僅會導(dǎo)致二者的效力合力難以充分發(fā)揮,同時亦不利于民事訴訟其他相關(guān)規(guī)則于生態(tài)損害賠償訴訟的適用,從而影響訴訟效益。為避免司法實踐亂象阻礙2035年生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度完善這一遠景目標的實現(xiàn),將“兩訴”統(tǒng)合于生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟,構(gòu)建系統(tǒng)性訴訟程序規(guī)則更有利于生態(tài)環(huán)境公益問題的解決。

注釋：

①《試行規(guī)定》是最高人民法院于2019年6月制訂頒布,首次以規(guī)范性法律文件形式對“兩訴”銜接問題進行了回應(yīng)。2020年12月最高人民法院發(fā)布關(guān)于修改《試行規(guī)定》的決定,此次修改主要是為了保障《民法典》更好地實施。具體到“兩訴”銜接問題,僅修改了第18條的表述。

②參見山東省濟南市章丘區(qū)人民法院(2016)魯0181刑初364號刑事判決書、山東省濟南市中級人民法院(2018)魯01刑終54號刑事判決書。

③參見山東省濟南市中級人民法院(2016)魯01民初780號民事判決書。

④參見山東省濟南市中級人民法院(2017)魯01民初1467號民事判決書。

⑤參見重慶市渝北區(qū)人民法院(2016)渝0112行初324號行政判決書。

⑥參見重慶市渝北區(qū)人民法院(2016)渝0112刑初1615號刑事判決書。

⑦參見重慶市第一中級人民法院(2017)渝01民初508號民事判決書。

⑧參見重慶市第一中級人民法院(2017)渝01民初773號民事判決書。

⑨參見重慶市第一中級人民法院(2017)渝01民初508號民事裁定書。

⑩參見江蘇省南京市中級人民法院(2016)蘇01民初1203號民事判決書。