鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村金融的現(xiàn)狀、問題與改革路徑

侯海波 周尚思

摘要：建立健全鄉(xiāng)村振興資金保障機(jī)制，離不開農(nóng)村金融服務(wù)和信用體系建設(shè)，當(dāng)前各級政府通過政策性涉農(nóng)融資擔(dān)保、政策性農(nóng)業(yè)保險以及普惠金融發(fā)展專項資金等方式，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大支農(nóng)惠農(nóng)力度，提升農(nóng)村金融服務(wù)供給質(zhì)量。但農(nóng)村金融服務(wù)供給存在“四多四少”的典型問題：“政策性服務(wù)多，市場性產(chǎn)品少”“樣板性服務(wù)盆景多，成熟性產(chǎn)品風(fēng)景少”“單一金融產(chǎn)品多，相互賦能少”“消費信貸多，生產(chǎn)性信貸少”，制約農(nóng)村金融服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。對此，從加強(qiáng)再貸款貼息補(bǔ)助政策、完善結(jié)果導(dǎo)向的資金評價、通過數(shù)字技術(shù)整合農(nóng)村金融資源、推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營升級等四個方面提出政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融 融資擔(dān)保 農(nóng)業(yè)保險 鄉(xiāng)村振興

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的血脈，是撬動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要支點。健全農(nóng)村金融服務(wù)體系，將更多金融資源有效投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)建設(shè)，是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的應(yīng)有保障機(jī)制。2023年6月，中國人民銀行、國家金融監(jiān)督管理總局、證監(jiān)會、財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《關(guān)于金融支持全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的指導(dǎo)意見》，系統(tǒng)闡述了對做好糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供金融服務(wù)、強(qiáng)化對農(nóng)業(yè)科技裝備和綠色發(fā)展金融支持、加大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展金融資源投入、優(yōu)化和美鄉(xiāng)村建設(shè)與城鄉(xiāng)融合發(fā)展金融服務(wù)、強(qiáng)化鞏固拓展脫貧攻堅成果金融支持、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國金融供給、提升農(nóng)村基礎(chǔ)金融服務(wù)水平、強(qiáng)化金融支持農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè)政策保障等相關(guān)措施。農(nóng)村金融在鄉(xiāng)村振興中的作用不斷得到重視和強(qiáng)化。

一、我國農(nóng)村金融發(fā)展現(xiàn)狀

農(nóng)村金融服務(wù)是指農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)向當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶、中小企業(yè)和地方政府等農(nóng)村金融需求主體提供包括存款、貸款、結(jié)算、保險、期貨和證券等在內(nèi)的金融活動。當(dāng)前，我國農(nóng)村金融的融資主體包括政策性機(jī)構(gòu)（如，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行）、合作性機(jī)構(gòu)（如，農(nóng)村信用社、農(nóng)村合作銀行）、商業(yè)性機(jī)構(gòu)（如，中國農(nóng)業(yè)銀行）以及新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)（如，村鎮(zhèn)銀行）。農(nóng)村金融既包括由正規(guī)金融機(jī)構(gòu)即農(nóng)村特色金融機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)，也包括非正式金融機(jī)構(gòu)即民間金融機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)。

（一）我國農(nóng)村金融發(fā)展歷程

農(nóng)村金融改革是我國金融體系改革中的重要組成部分。自新中國成立以來，我國農(nóng)村金融發(fā)展經(jīng)歷了以下幾個階段：一是1949至1978年計劃經(jīng)濟(jì)時期，以國家銀行為主體、農(nóng)村信用合作組織為輔、允許民間金融發(fā)展的階段；二是1979至1993年，恢復(fù)中國農(nóng)業(yè)銀行，實施農(nóng)村信用社“三性”（群眾性、民主性、靈活性）改革，允許農(nóng)村金融組織多樣化以及多種融資方式并存；三是1994至1996年，組建中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，提出建立和完善以合作金融為基礎(chǔ)，商業(yè)性金融、政策性金融分工協(xié)作的農(nóng)村金融體系；四是1997至2005年，亞洲金融危機(jī)之后，著力抑制整頓非正規(guī)金融行為，加大金融風(fēng)險監(jiān)管，開展深化農(nóng)村信用社試點改革等；五是2006至2013年，為解決農(nóng)村金融覆蓋率低、供給不足、競爭不充分等問題，進(jìn)一步放寬農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入，探索發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村互助社等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)村金融多元化發(fā)展；六是2013年至今，以十八屆三中全會發(fā)布的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出有關(guān)大力發(fā)展普惠金融、深化農(nóng)村金融體制改革等為標(biāo)志，我國農(nóng)村金融市場改革體系進(jìn)入深化改革階段，著重建立多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的現(xiàn)代農(nóng)村金融服務(wù)體系，增強(qiáng)金融服務(wù)能力，并順應(yīng)金融行業(yè)數(shù)字科技化、可持續(xù)與包容性發(fā)展的趨勢。

（二）新發(fā)展階段我國農(nóng)村金融發(fā)展呈現(xiàn)的特點

1.農(nóng)村金融服務(wù)供給能力不斷增強(qiáng)，金融服務(wù)深化程度不斷增加

一是從供給總量上看，近年來，通過加大涉農(nóng)經(jīng)營主體融資擴(kuò)面增量，增強(qiáng)“三農(nóng)”金融服務(wù)供給能力，農(nóng)村地區(qū)金融供給水平總體上得到進(jìn)一步優(yōu)化和改善。截至2023年5月，我國農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)為53.2億元，占銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)比例13.6%，同比去年增長9.2%，相比于2014年5月增長157.1%；總負(fù)債為49.5億元，占比13.8%，同比去年增長9.5%，相比于2014年5月增長156.6%。

二是從金融機(jī)構(gòu)數(shù)量看，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和網(wǎng)點數(shù)量反映出農(nóng)村金融服務(wù)供給水平變化情況。自2012年以來，我國涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)數(shù)量以及營業(yè)網(wǎng)點數(shù)量顯著增加。截至2020年，我國涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)數(shù)為3898家，相比于2009年3467家增長12.43%；營業(yè)網(wǎng)點數(shù)為80012個，相比于2009年75935個增長5.37%。

三是從結(jié)構(gòu)分布上看，2009至2020年期間，隨著農(nóng)村信用社改制農(nóng)村商業(yè)銀行政策的推行，以及鼓勵新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)與多元化金融服務(wù)的發(fā)展政策的實行，我國的農(nóng)村信用社由2009年的3056家減少至2020年的641家，從業(yè)人員數(shù)由570366人降低至165368人。相比之下，農(nóng)村商業(yè)銀行以及新型融資機(jī)構(gòu)中的村鎮(zhèn)銀行的機(jī)構(gòu)數(shù)量以及從業(yè)人員占比不斷提升，農(nóng)村金融組織結(jié)構(gòu)進(jìn)一步向全方位、多層次、多元化的方向發(fā)展。

2.農(nóng)村金融服務(wù)供給效率不斷提升，數(shù)字化與風(fēng)險監(jiān)管能力不斷提高

一是從農(nóng)村金融數(shù)字化程度上看。2014至2022年期間，我國淘寶村分地區(qū)數(shù)量從2014年的212個上升至2022年的7780個，電子商務(wù)與數(shù)字金融在我國農(nóng)村地區(qū)得到顯著發(fā)展。并且從地域分布上看，我國目前的淘寶村多集中在東部地區(qū)，側(cè)面顯示出東部地區(qū)農(nóng)村電子商務(wù)更加發(fā)達(dá)，農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施更加完善的情況。

二是從農(nóng)村金融風(fēng)險的監(jiān)管能力上看，近年來，隨著我國政策投入力度加大、對農(nóng)村金融監(jiān)管體系的完善、提升對各類農(nóng)村金融融資機(jī)構(gòu)治理的效能、補(bǔ)齊監(jiān)管制度短板等措施有效推進(jìn)，我國農(nóng)村金融風(fēng)險管控取得顯著成效：我國農(nóng)村商業(yè)銀行不良貸款率從2005年的6.10%顯著下降到2023年的3.24%水平，但與城市商業(yè)銀行與行業(yè)平均水平相比仍處較高位，并且近幾年受到宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力、三期矛盾疊加的情況影響，我國的農(nóng)村金融領(lǐng)域風(fēng)險呈現(xiàn)小幅上升趨勢，因此需進(jìn)一步加強(qiáng)審慎監(jiān)管。

二、當(dāng)前農(nóng)村金融存在的問題

（一）政策性服務(wù)多，市場性產(chǎn)品少

由于農(nóng)村經(jīng)營主體“散小弱”的特點，大型銀行機(jī)構(gòu)扎根農(nóng)村市場的積極性不足。目前農(nóng)村金融市場主要由地方農(nóng)商行、村鎮(zhèn)銀行來提供。然而，對于地方農(nóng)商行、村鎮(zhèn)銀行，一方面吸收存款對象單一，主要為農(nóng)村居民，且多以長期存款為主，付息成本高，平均比大型商業(yè)銀行吸儲成本高出2—3個百分點；另一方面，地方農(nóng)商行、村鎮(zhèn)銀行的盈利模式主要依靠存貸款“利息差”，因此，貸款利率也平均比大型商業(yè)銀行高出2—3個點。雖然大型商業(yè)銀行可以較低的貸款利率給農(nóng)村經(jīng)營主體“大戶”貸款，但大部分中小微農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體只能選擇貸款利率高的地方農(nóng)商行和村鎮(zhèn)銀行。因此，造成農(nóng)村金融服務(wù)主要依賴政策性融資擔(dān)保兜底、對金融機(jī)構(gòu)“支農(nóng)支小”服務(wù)的考核以及針對地方農(nóng)商行和村鎮(zhèn)銀行開展央行再貸款貼息等行政手段或政策性措施引導(dǎo)，市場化金融服務(wù)較少。

（二）樣板性服務(wù)盆景多，成熟性產(chǎn)品風(fēng)景少

當(dāng)前農(nóng)村金融服務(wù)創(chuàng)新試點具有明顯政績色彩，多是為打造樣板以供宣傳，無法形成可供推廣的一般性經(jīng)驗。例如，當(dāng)前部分地區(qū)在推行“黨建引領(lǐng)信用村建設(shè)”項目，將村集體的黨建能力和水平作為對村莊整體授信額度的依據(jù)，村集體再根據(jù)民主決策程序?qū)⑹谛呸D(zhuǎn)給村里的“大戶”或“能人”，旨在通過村集體黨建為農(nóng)戶提供無擔(dān)保或抵押貸款。盡管類似政策性試點已推行多年，但多集中在某些村集體經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)且信用程度較高的農(nóng)村，表面上看起來是依據(jù)村集體的黨建水平，其實質(zhì)是村集體經(jīng)濟(jì)的資產(chǎn)實力和隱性“背書”的能力，不僅存在“幸存者偏差”，而且只是用來宣傳和展示的“盆景”，無法形成推廣，成為農(nóng)村金融服務(wù)的一道“風(fēng)景”。

（三）單一金融產(chǎn)品多，相互賦能少

不同類型農(nóng)村金融服務(wù)之間存在疊床架屋、機(jī)構(gòu)重疊，各種金融產(chǎn)品難以形成“增信”“互補(bǔ)”的合力。例如，在中部某省，政策性農(nóng)業(yè)保險不僅對生豬死亡進(jìn)行保險，而且還通過疊加商業(yè)險對生豬價格波動予以保障，有保險公司的兜底保障，養(yǎng)殖業(yè)大戶就可以生豬作為抵押進(jìn)行貸款。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分地區(qū)的農(nóng)業(yè)保險和銀行金融兩套系統(tǒng)數(shù)據(jù)尚存在“壁壘”，農(nóng)業(yè)保險雖然積累了海量的農(nóng)業(yè)保險數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)主要用于保險經(jīng)辦公司內(nèi)部經(jīng)營管理分析，未將農(nóng)業(yè)保險數(shù)據(jù)梳理整合，與金融機(jī)構(gòu)共享；同時，銀行機(jī)構(gòu)通常也不愿意將糧食作物、畜禽作為抵押物為農(nóng)戶授信，因為這些抵押物容易受氣象或疫病等災(zāi)害的影響而滅失。然而，政策性農(nóng)業(yè)保險或補(bǔ)充商業(yè)險已經(jīng)可以對糧食作物、畜禽開展完全成本甚至價格保險，即便標(biāo)的物滅失，保險補(bǔ)償依然可以作為抵押物，因此，商業(yè)銀行為農(nóng)戶授信并不存在實質(zhì)性障礙。但由于兩套系統(tǒng)存在“壁壘”，無法相互賦能，最終限制了涉農(nóng)金融產(chǎn)品和服務(wù)的深化發(fā)展。

（四）消費信貸多，生產(chǎn)性信貸少

某調(diào)研省份的農(nóng)商銀行數(shù)據(jù)顯示，信用貸款中消費類約占50%以上，農(nóng)戶用信占比低、信貸總量不高，并且生產(chǎn)類信貸占比偏低，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體數(shù)量少且戶均用信額度低，產(chǎn)業(yè)發(fā)展類信貸需求不旺，該省某鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融專干認(rèn)為目前缺乏好的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目，外部資本投資三農(nóng)領(lǐng)域“炒作”概念的多，用心發(fā)展產(chǎn)業(yè)的偏少，農(nóng)村本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融資訴求不高，信貸增長主要由消費驅(qū)動而非生產(chǎn)性投資驅(qū)動。

三、政策建議

（一）加大對農(nóng)村金融支持力度

建議針對地方農(nóng)商行“支農(nóng)支小”貸款，在現(xiàn)有政策性融資擔(dān)保等輔助政策的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大央行再貸款貼息補(bǔ)助政策，降低地方農(nóng)商行、村鎮(zhèn)銀行吸收存款成本，提高立足農(nóng)村市場、“支農(nóng)支小”的積極性。另外，亦可鼓勵市縣級國有企業(yè)以實繳資本等方式入股地方農(nóng)商行、村鎮(zhèn)銀行，一方面優(yōu)化上述金融機(jī)構(gòu)股權(quán)結(jié)構(gòu)，另一方面，發(fā)揮國資國企服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“中流砥柱”作用。

（二）建立健全農(nóng)村金融服務(wù)政策以服務(wù)“三農(nóng)”結(jié)果導(dǎo)向的政策、資金績效評價體系

堅決杜絕在農(nóng)村金融服務(wù)方面把“說了當(dāng)做了，做了當(dāng)做成了”，防止地方有關(guān)部門基于政績考慮的夸大宣傳，地方金融監(jiān)管局、財政部門應(yīng)依托財政性引導(dǎo)資金投入，開展以服務(wù)“三農(nóng)”結(jié)果導(dǎo)向的政策、資金績效評價，并將績效評價結(jié)果應(yīng)用到后續(xù)資金安排、政策調(diào)整中去。

（三）加強(qiáng)省級對地方統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)調(diào)的角色，推動數(shù)據(jù)共享，以數(shù)字技術(shù)賦能農(nóng)村金融發(fā)展

構(gòu)建金融資源供需聯(lián)動格局，可以從省級層面加強(qiáng)協(xié)同機(jī)制建設(shè)。保險、銀行、擔(dān)保、期貨基金機(jī)構(gòu)及省級主管部門要通力合作，運(yùn)用好“農(nóng)業(yè)保險+擔(dān)保+信貸”等“金融產(chǎn)品”，優(yōu)化農(nóng)村金融資源配置，暢通金融資本渠道，建立現(xiàn)代數(shù)字信息共享平臺，提升農(nóng)村金融服務(wù)覆蓋面、便利度和可獲得性，真正形成“一網(wǎng)通辦”，逐漸提高各項涉農(nóng)數(shù)據(jù)真實、準(zhǔn)確、完整，支持各金融機(jī)構(gòu)推進(jìn)產(chǎn)品線上化速度。建議從省級層面出臺實施細(xì)則，推動農(nóng)業(yè)保險與信貸、擔(dān)保、期貨、基金等工具聯(lián)動，引導(dǎo)更多金融資源進(jìn)入農(nóng)村，促進(jìn)“三農(nóng)”高質(zhì)量發(fā)展。

（四）推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營升級，實現(xiàn)金融服務(wù)供給與產(chǎn)業(yè)發(fā)展有效需求的精準(zhǔn)匹配

進(jìn)一步壯大農(nóng)村經(jīng)營主體，盡快延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈，培育發(fā)展農(nóng)業(yè)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型升級，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動農(nóng)村金融服務(wù)“擴(kuò)容提質(zhì)增效”。其次，提高農(nóng)民產(chǎn)業(yè)發(fā)展的首創(chuàng)精神。農(nóng)村金融服務(wù)依賴于三農(nóng)領(lǐng)域的有效需求，建議進(jìn)一步通過盤活農(nóng)村閑置宅基地、撂荒地等村集體資產(chǎn)，引入專業(yè)化經(jīng)營主體，創(chuàng)新經(jīng)營模式，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營的價值含量，不斷提升農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展對金融服務(wù)的有效需求，實現(xiàn)供給與需求的精準(zhǔn)匹配與銜接。

（作者單位：中國財政科學(xué)研究院）

責(zé)任編輯：宗宇翔