財政視角下農機購置補貼政策踐行的難點及轉型路徑研究

李金珊 朱佳旻

摘要：本文分析了農機購置補助政策轉型的現實緊迫性，針對補貼政策存在的痛點、難點、堵點等問題，提出了農機補貼向農事服務補貼轉變、提高補助政策效率，優(yōu)化政策退坡機制、因地制宜細化上位政策，完善動態(tài)優(yōu)化機制、加強數據治理和效果監(jiān)督三條建議。

關鍵詞：農機購置 補貼政策 財政補助 建議

*基金項目：中國農村財經研究會2022年度立項課題《村集體經濟高質量發(fā)展研究——基于浙江省制度優(yōu)勢與政府治理效能相互轉化視角》（編號2022LX-01）。

在工業(yè)反哺農業(yè)的指導下，農機購置補貼政策于2004年實施，已運行近20年。該政策是我國一項重要的強農、惠農、富農政策，旨在提升我國農機裝備水平和農業(yè)機械化水平，降低農業(yè)生產成本，增加農民收入，提高農業(yè)規(guī)模化程度，而在新時代它被賦予促進農業(yè)現代化的新職責。根據今年新春后在浙江省臺州、安吉兩地對十家廠商、五家經銷商和十二家農戶、農場的調研結果，該項政策在提高農業(yè)機械化率、引導農民自主購機、提升農業(yè)機械化水平等方面發(fā)揮了重要作用。然而，政策的邊際效益下降明顯，持續(xù)激勵作用減弱，一定程度上對市場有序競爭產生逆向作用，導致產品創(chuàng)新研發(fā)受阻。同時，政策管理辦法也不盡科學，出現賒賬、爛賬甚至虛開發(fā)票等問題。因而，無論從政策補貼效率還是農業(yè)生產效率以及市場良性競爭的角度，針對當前農機化市場與農業(yè)現代化發(fā)展的主要矛盾的變化，應加快實現農機購置補貼政策的轉型，切實考慮各地實際需要，優(yōu)化資源配置結構與方式，促進其逐步從傳統農機購置補貼轉向農事服務補貼，使其成為我國農機化和農機工業(yè)發(fā)展方向關鍵“指揮棒”，推動農業(yè)現代化進程。

此外，政策考量應做到“窺一斑而知全豹，處一隅而觀全局”。農機補貼政策暴露的諸多痛點、難點和堵點也是其他財政補貼政策面臨的共性問題。透過農機購置政策的問題，及時發(fā)現和糾正現有財政補貼政策體系存在的弊端，對我國財政補助退坡轉型、財政效能提質增效極具現實意義。為了適應現代化發(fā)展及共同富裕示范區(qū)建設要求，農機購置補貼政策乃至整個補貼政策體系亟需盡快開展政策適應性改革，在整體穩(wěn)定的前提下加快財政補助退坡轉型，提高政策效能。

一、農機購置補助政策轉型的現實緊迫性

21世紀初，農民增收困難、城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大是農業(yè)和農村發(fā)展中突出的矛盾和問題。為有效應對此類問題，結合工業(yè)“反哺”農業(yè)的指導思想，系列支農政策密集出臺。從2004年中央“一號文件”提出要“集中力量支持糧食主產區(qū)發(fā)展糧食產業(yè)，促進種糧農民增加收入”，“對農民個人、農場職工、農機專業(yè)戶和直接從事農業(yè)生產的農機服務組織購置和更新大型農機具給予一定補貼”開始，截至2020年底，該項政策僅中央財政就累計投入2392億元，扶持3800多萬農民和農業(yè)生產經營組織購置各類農機具4800多萬臺（套），我國農作物耕種收綜合機械化率超過72%。其中，浙江省農作物耕種收綜合機械化程度已達到74.9%，有效地推動了我國農機裝備水平和農業(yè)機械化水平的快速發(fā)展，強有力地支持了增強農業(yè)綜合生產能力、保障國家糧食安全、增加農民收入的政策目標。

進入新時期，我國的社會發(fā)展目標已實現轉型，而農業(yè)現代化是全面建設社會主義現代化目標體系下的一個重要方面。尤其在我國農業(yè)勞動力群體面臨規(guī)?？s小、老齡化加深的壓力下，農業(yè)現代化將在保障我國農產品供給安全、農民增收、促進鄉(xiāng)村振興、共同富裕等方面發(fā)揮越來越重要的作用。作為引導我國農業(yè)現代化的重要政策工具，農機購置補貼政策將在整個過程中發(fā)揮“全程全面高質高效”的引導與助推作用。2021年，《國務院關于印發(fā)“十四五”推進農業(yè)農村現代化規(guī)劃的通知（國發(fā)〔2021〕25號）》表明，要依靠農機購置補貼政策，增強農業(yè)機械化，實現農業(yè)質量效益和競爭力提升，促進農業(yè)現代化。然而，隨著市場化進程的加速推進與體制機制改革的加快，傳統的農機購置補貼政策在調整中暴露出諸多痛點、難點、堵點，政策適應性受到嚴峻考驗，政策邊際效益不斷下降，激勵作用嚴重削弱。農機購置補貼政策源于增加農民收入和推進農業(yè)機械化的初衷，但在社會主義現代化的新時期，如不對政策適時糾正偏誤、退坡轉型、改革弊端，必將造成財政資源的漏損，阻礙市場化發(fā)展，制約農業(yè)現代化和共同富裕建設。農機補貼政策現階段面臨的瓶頸或是困難，亦是現有多數財政補貼政策面臨的困局。及時認清農機補貼政策的問題，適時調整轉型，亦是發(fā)揮對財政補貼政策體系的警示作用，并能由點及面、由面到體對財政補貼政策體系轉型形成拉力，帶動補貼政策體系的有效改革，實現政策體系整體效能提升。

二、補貼政策踐行存在的難點

（一）補貼結構性匹配不強，農業(yè)機械化推動作用下降

在產業(yè)規(guī)模化發(fā)展的趨勢下，農機用戶對農機需求發(fā)生變化，然而政策精準識別不足，購機與補貼的關聯性逐步弱化，且未及時作出適應性調整，仍是小而散的補貼模式，出現一定程度的政策供給結構性偏差，與產業(yè)規(guī)?；筅厔萃叫圆蛔?。一是對于部分初具規(guī)模的特色經濟作物農產品產業(yè)的地區(qū)，如臺州市臨海市、臺州市仙居縣、湖州市安吉縣（臨海涌泉蜜桔、仙居楊梅、安吉白茶）等，農戶本身對機械化需求大，資金回流快，購買力強?，F有補貼程度和廣度不足，對其需求刺激不強烈，也并非農戶購機的首要考慮因素。二是對于部分小農戶，該群體對高價、大型、重型的農機需求不高，補貼并不能提高其購買意愿和購買力。同時，該群體對比小額補貼農機（如除草機）安裝后實際節(jié)約的生產成本不認同，認為補貼流程繁瑣等因素導致的時間成本、務工成本等，反而抑制農戶申請補貼的積極性。因而，補貼政策對農業(yè)機械化的推動作用及財政資金的杠桿作用十分有限。

（二）受多因素影響，政策邊際效益低

長期來看，政策邊際效應正在逐步降低，甚至部分機具補貼的邊際效益已趨近于0。一是隨著農業(yè)機械化達到一定水平，部分農機需求量已接近或達到飽和。如軌道運輸機在2019-2020年間需求量達到頂峰，當時僅臺州路橋地區(qū)軌道運輸機生產企業(yè)就多達30余家，但隨著市場容量接近飽和，不少生產企業(yè)先后退出，目前路橋僅剩10家企業(yè)，且其中三家正在轉產，產量已經收縮至四年前的一半左右。二是部分補貼對農戶行為產生不良引導，出現“不考慮農機使用條件，為補貼而購買”的情況，這不僅漏損了財政資金效率，也造成政策資源的浪費。如安吉縣補貼側身施肥機30多臺，但實際只有2臺被真正使用，其余基本閑置，其中某國產品牌側身施肥機和插秧機并不適用于當地田塊作業(yè)。

（三）政策對市場行為存在逆向引導，產品創(chuàng)新受阻

部分農機補貼不符合地方農業(yè)特點或過于形式，補貼政策定額模式過于單一，標準不夠明細，補貼效率低下。同類產品，只要達到規(guī)定參數標準即按照統一額度進行補貼。而目前投檔要求的參數標準并不高，市面上的產品基本能滿足要求，使得定額補貼對于低定價的產品紅利更大。這導致大多數企業(yè)幾乎不研發(fā)，直接仿制日本同類產品，且核心部件從外部企業(yè)購買，一方面沒有研發(fā)成本，總成本比合資企業(yè)同類成本低一半以上。另一方面，以高額補貼為賣點，賺取補貼紅利。再加上，農戶考慮到可申請補貼，表示在購機時只要“能用”即可，而不是“好用”。因而，高精尖類產品無市場，仿制機在市場占據了主流，廠商沒有研發(fā)動力與意愿，更缺乏適宜特殊地區(qū)使用的科技產品。

（四）政策管理較弱，市場秩序受到干擾

長期來看，過度在農機購置環(huán)節(jié)進行補貼反而會干預市場自主發(fā)展，導致市場發(fā)展扭曲，政策實施效果不理想。一是在政策初始制定時，農機價格處于高位，政府補貼較高，但隨著市場變動，價格已下降，但補貼政策未有效調整。一方面導致政府補貼成本過高，另一方面，不少企業(yè)自主申報補貼產品時為避免觸及政策規(guī)定的補貼上限比例，虛報備案價格，實際銷售價格遠低于申報價格，并開具價格虛高的發(fā)票，從而套取政府補貼資金。據了解，軌道運輸機最初補助額是以2016年日本進口軌道運輸機24萬元價格的三分之一，即8萬元左右進行標定。因而，后期補貼政策強調，定額補貼額度不超過售價30%。而后由于仿制品的泛濫，該農機實際售價降為8萬元，而補貼額度為6萬元，這與“不超過售價30%”的規(guī)定相悖。農戶為了套取補貼額，便與商家合開虛高的虛假發(fā)票，嚴重擾亂市場規(guī)則。二是在銷售環(huán)節(jié)，農戶對部分高額補貼的機具欠補助款現象頻發(fā)。多家經銷商表示產品出售后，農戶一般在取得補貼后才支付等額尾款。然而，由于補貼發(fā)放周期長以及農戶收益波動等因素，部分農戶即便在收到政府補貼后也會拖延付款或不愿支付尾款，致使經銷商風險增大，經濟糾紛增多。

（五）部門內卷加劇，管理效能減弱

現階段補貼政策環(huán)節(jié)多、要求多。2022年浙江省中央農機購置補貼機具范圍調整到21大類45小類123個品目，而政策實施過程中，要經過投檔、補助申請、下達等多個環(huán)節(jié)，補助過程中農機主管部門還需對農機購置補貼資料進行審核，對補貼機具進行現場核驗。而一旦某個環(huán)節(jié)出現問題，各部門就需要重新追溯，甚至需要審計部門等多部門進行多次審核工作，耗費大量的政府人力、物力，形成不必要的政府內卷，管理效能有待提高。

三、補貼政策退坡轉型的建議

現階段，農機購置補貼政策應盡快根據現代化的發(fā)展需要退坡轉型，加強產業(yè)引導，帶動農村剩余勞動力就業(yè)、增加農民收入，促進農機工業(yè)體系市場化發(fā)展，推進農戶個體、群體與現代農業(yè)發(fā)展有機銜接，實現農業(yè)現代化。

（一）農機補貼向農事服務補貼轉變，提高補助政策效率

一是轉變補貼方向。政策應從鼓勵農戶購機逐步轉向降低農戶使用機械的成本，提高機械使用的效率上。對于可移動的或可提供集中服務的農機（如烘干機、收割機、拖拉機等），研究鼓勵農事服務補貼。由農事服務中心、合作社等農事服務機構或農業(yè)大戶采購農機，為農戶提供農產品加工、農機租用等農事服務。政策對農事服務中產生的服務費用和農事服務機構的設立進行扶持和補貼。一方面優(yōu)化完善農事服務補貼條件和績效考核辦法，確保政策和財政資金的有效應用。農業(yè)規(guī)模化、集約化有利于資金、資源和服務的集中，更有利于實現農業(yè)全過程、全要素的機械化，從而提高農業(yè)產能，增加社會效益。解決大型農機，如谷物烘干機，成本高，存放不便，購置普及難的問題。另一方面，有效解決目前智能化農機無法進入投檔產品的問題，鼓勵農機研發(fā)。防止農具閑置或為補貼去購置不需要或不適用的器具的問題。同時對服務的補貼避免政府直接干預農機市場，導致市場不良競爭。二是強化配套補助。從調研的情況來看，目前部分地區(qū)農業(yè)合作社和農業(yè)大戶面臨土地難的問題。規(guī)?；r機服務對農機存放的用地需求大，但多名被訪農業(yè)大戶和合作社均反映農業(yè)設施用地難獲批，農機露天堆放增加了他們的農機使用成本。農業(yè)相關部門應統籌考慮農業(yè)設施用地的配套情況。

（二）優(yōu)化政策退坡機制，因地制宜細化上位政策

一是政策實施要明確周期。農機補貼是為推動農業(yè)機械化的臨時補貼，在機械化水平達到一定程度后，農機產品使用已基本能夠由市場推動，政策作用甚微，應逐步退出，將“市場”的事情交還市場，有利于市場良性發(fā)展，也有利于提升政策效率，減少政策實施成本。二是補助要因地制宜。當前我國農機化發(fā)展在不同地區(qū)、不同產業(yè)和不同作業(yè)環(huán)節(jié)的機械化程度差異依然較大，各地對自身的產業(yè)發(fā)展側重點也不同。上位政策框架應更具有彈性，讓基層有因地制宜的空間，根據自身的產業(yè)需求，制定相關的實施細則和配套措施。三是加速產品退坡，減少不必要的補助。對于小而散、實用性和適用性差、市場飽和度高、產業(yè)已規(guī)模化的機具補助，應加速退坡，轉變補助方向。加強對薄弱環(huán)節(jié)、適用于當地的新產品、質量好、行業(yè)推動力大的產品補助，鼓勵企業(yè)去加大研發(fā)，優(yōu)化產業(yè)引導。

（三）完善動態(tài)優(yōu)化機制，加強數據治理和效果監(jiān)督

農機相關部門要強化市場調研和論證，從單純鼓勵“買”轉向鼓勵“買”和“用”相結合，有效利用大數據、北斗定位等信息化手段，對不符合市場的補助內容、方式和額度進行及時調高或調低的優(yōu)化。

通過對農機補貼政策轉型調整，也可以形成對其他財政補貼政策改革的正向引導，優(yōu)化我國財政補貼政策體系，提高財政補助效能。為了適應現代化發(fā)展及共同富裕示范區(qū)建設要求，農機購置補貼政策乃至整個補貼政策體系亟需盡快開展政策適應性改革，在整體穩(wěn)定的前提下加快財政補助退坡轉型，提高政策效能。一是要加強問題導向，著眼于化解現階段的主要矛盾，立足于新時期的發(fā)展要求，創(chuàng)新政策管理辦法。二是要優(yōu)化補貼資金配置結構與方式，增強財政政策效能，提高補貼政策的精準性、補貼資金的使用效率和管理服務能力，充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用，增強產業(yè)引導，實現產業(yè)提質增效，促進社會主義現代化。

（作者單位：浙江大學財稅大數據與政策研究中心）

責任編輯：李麗君