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    公益性場館全成本預(yù)算績效分析在新時(shí)期的應(yīng)用

    2023-10-15 07:53:27孫娟濰坊市財(cái)政局
    財(cái)會(huì)學(xué)習(xí) 2023年27期
    關(guān)鍵詞:公益性場館績效評價(jià)

    孫娟 濰坊市財(cái)政局

    引言

    當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨較大壓力,財(cái)政收支矛盾突出,對財(cái)政管理提出更高要求。預(yù)算績效管理逐漸深入人心,通過實(shí)施績效管理,財(cái)政支出得到緩解,但仍存在問題。為解決當(dāng)前財(cái)政資金管理問題,中央及地方財(cái)政出臺相關(guān)文件,要求開展全成本預(yù)算績效管理。開展全成本預(yù)算績效管理是各級黨委政府的要求,解決財(cái)政收支矛盾是必然要求。

    一、當(dāng)前全成本預(yù)算績效管理存在的問題

    (一)全成本預(yù)算績效開展受預(yù)算資金分配的固化模式影響較大

    全成本預(yù)算從提高預(yù)算編制的合理性、精準(zhǔn)性出發(fā),可以在源頭上有效解決財(cái)政資金配置偏差問題。但由于測算繁重,工作量大,加上預(yù)算執(zhí)行偏于嚴(yán)格,故而相對阻力較大,預(yù)算單位短期內(nèi)難以接受。因此,打破預(yù)算資金分配的固化模式成為開展全成本預(yù)算績效管理的關(guān)鍵所在。

    (二)全成本預(yù)算邊界不夠清晰

    預(yù)算部門長期以來對成本邊界沒有進(jìn)行準(zhǔn)確、科學(xué)的界定,不重視財(cái)政資金投入績效,導(dǎo)致預(yù)算成本邊界模糊不清。

    (三)全成本預(yù)算績效獲取預(yù)算項(xiàng)目歷史關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)困難

    長期以來,財(cái)政及預(yù)算單位對預(yù)算項(xiàng)目重資金分配輕效益管理,項(xiàng)目產(chǎn)出效益數(shù)據(jù)、指標(biāo)沒有明確量化要求,關(guān)聯(lián)資料保存管理不到位,導(dǎo)致全成本預(yù)算績效所需關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)獲取較為困難,成本核算缺乏精準(zhǔn)、完整的數(shù)據(jù)支撐。

    (四)預(yù)算單位對全成本預(yù)算績效改革積極性不高

    全成本預(yù)算績效在財(cái)政資金管理上更加注重結(jié)果導(dǎo)向,強(qiáng)調(diào)成本效益,硬化責(zé)任約束,對預(yù)算單位既有利益影響較大。預(yù)算單位投入大量的時(shí)間、人力、物力開展全成本預(yù)算績效評價(jià),最終結(jié)果可能大幅壓減本單位項(xiàng)目資金,因此預(yù)算單位對于該項(xiàng)工作積極性不高,缺乏工作動(dòng)力。

    (五)全成本預(yù)算績效核算方法和路徑不夠完善

    目前,全成本預(yù)算績效評價(jià)仍處于試點(diǎn)探索階段,全國從中央到地方對成本核算方法及路徑?jīng)]有統(tǒng)一的口徑及標(biāo)準(zhǔn),定額標(biāo)準(zhǔn)核定的科學(xué)性、合理性有待進(jìn)一步完善。

    二、全成本績效評價(jià)的整體設(shè)想和策劃

    1.成本核算方面。①分析該項(xiàng)目實(shí)施流程,明確成本構(gòu)成,通過分析政策導(dǎo)向、職責(zé)職能、現(xiàn)實(shí)需求等,判斷各項(xiàng)成本的必要性,剔除不合理的成本內(nèi)容。②了解預(yù)算測算過程及測算依據(jù),判斷成本測算的邏輯合理性、依據(jù)充分性和結(jié)果科學(xué)性。分析影響項(xiàng)目成本變動(dòng)的核心要素。圍繞財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)等影響因素收集近三年數(shù)據(jù)信息,梳理歷史成本,判斷成本規(guī)模的合理性,是否存在過度保障或保障不足問題,進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)節(jié)約成本或加大保障力度,同時(shí)根據(jù)項(xiàng)目需求及影響因素變動(dòng)情況,研究分析出選取項(xiàng)目之間成本的差異因素,并測算出平均標(biāo)準(zhǔn),研究建立成本對應(yīng)的效益指標(biāo)。③根據(jù)項(xiàng)目需求及影響因素變動(dòng)情況,預(yù)判成本變動(dòng)趨勢,指導(dǎo)預(yù)算編報(bào)及資金安排。

    2.績效評價(jià)方面。根據(jù)預(yù)算單位提供的項(xiàng)目概算及需求,結(jié)合相關(guān)規(guī)章制度、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、采購合同、項(xiàng)目產(chǎn)出歷史數(shù)據(jù)等,通過數(shù)據(jù)對比和溝通訪談,運(yùn)用科學(xué)合理的成本核算和分?jǐn)傓k法,明確產(chǎn)出、效益指標(biāo),制定項(xiàng)目。按照成本效益分析指標(biāo)體系對預(yù)算項(xiàng)目開展全成本績效評價(jià),發(fā)現(xiàn)提煉項(xiàng)目核心產(chǎn)出、效果指標(biāo),明確績效標(biāo)準(zhǔn),并對項(xiàng)目績效情況實(shí)施評價(jià),發(fā)現(xiàn)影響績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵因素,提出可行性建議,幫助預(yù)算單位實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金使用效益提升。

    3.定額制定方面?;诔杀竞怂?,剔除歷史成本中不合理因素,修正成本構(gòu)成;基于績效評價(jià),明確績效目標(biāo)要求質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn),核定達(dá)到效益目標(biāo)的成本規(guī)模,建立或優(yōu)化支出成本定額體系。

    4.完善機(jī)制促管理方面?;诔杀拘б娣治鲋笜?biāo)體系和績效評價(jià)結(jié)果,建立更加科學(xué)有效的財(cái)政保障機(jī)制。結(jié)合預(yù)算項(xiàng)目成本控制、運(yùn)營管理、監(jiān)督考核等提出項(xiàng)目管理優(yōu)化建議。

    三、公益性場館全成本預(yù)算績效評價(jià)實(shí)踐分析

    (一)公益性場館項(xiàng)目分析目的

    為解決公益性場館運(yùn)維經(jīng)費(fèi)邊界不清、列支內(nèi)容不規(guī)范、保障標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題。通過現(xiàn)場走訪調(diào)研,并結(jié)合場館運(yùn)營和委托管理考核內(nèi)容,梳理形成既符合市場行情、又滿足日常管理要求的公益性場館標(biāo)準(zhǔn)成本框架。

    (二)公益性場館項(xiàng)目分析內(nèi)容

    在構(gòu)建成本定額框架標(biāo)準(zhǔn)過程中,探索公益性場館運(yùn)行管理實(shí)際需求的績效預(yù)算管理機(jī)制,運(yùn)用統(tǒng)計(jì)學(xué)方法,對收集到的預(yù)算項(xiàng)目歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行分類匯總,通過分年度、分行業(yè)、分地區(qū)、分業(yè)務(wù)類別等,進(jìn)行縱向、橫向?qū)Ρ确治?,明確成本費(fèi)用構(gòu)成、變化趨勢和影響成本規(guī)模的動(dòng)因等,并充分考慮項(xiàng)目差異性因素影響,合理設(shè)定動(dòng)態(tài)調(diào)整系數(shù),構(gòu)建成本效率數(shù)據(jù)分析模型,主要從公益性場館公共服務(wù)內(nèi)容、實(shí)際營收情況、內(nèi)外部管理體系三個(gè)維度進(jìn)行分析。

    1.明確公益性場館公共服務(wù)內(nèi)容,確定財(cái)政保障范疇

    鑒于公益性場館對城市文化建設(shè)的意義以及其必須履行的公益性社會(huì)責(zé)任,一般公益性場館運(yùn)營采取“收入+補(bǔ)貼”的保障機(jī)制,通過運(yùn)營管理職責(zé)和服務(wù)內(nèi)容考核的措施,確保達(dá)到公益性目的。

    成本績效分析從公益性場館公共職能為切入點(diǎn),衡量現(xiàn)行補(bǔ)貼范疇及考核指標(biāo)的科學(xué)性、準(zhǔn)確性與可持續(xù)性,結(jié)合現(xiàn)階段場館所在地文化消費(fèi)水平及場館發(fā)展情況,進(jìn)一步明晰場館可提供的公共服務(wù)范圍,從而確定科學(xué)合理的財(cái)政補(bǔ)貼范疇,制定出符合新情況、新形勢的目標(biāo)指標(biāo)。

    2.摸清公益性場館營收情況,確定財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)及周期

    例如:某公益性場館財(cái)政補(bǔ)貼資金分為演出補(bǔ)貼和管理運(yùn)行補(bǔ)貼兩部分。演出補(bǔ)貼按照完成的合同約定演出次數(shù)進(jìn)行補(bǔ)貼發(fā)放;管理運(yùn)行補(bǔ)貼根據(jù)合同約定內(nèi)容完成情況,按照考核結(jié)果補(bǔ)貼發(fā)放。

    基于以上情況,系統(tǒng)梳理近3-5 年公益性場館運(yùn)行成本與營收數(shù)據(jù),摸清成本構(gòu)成與核算方法,剔除歷史成本中不合理因素,分析影響成本的關(guān)鍵因素,同時(shí)剔除已取消演出的成本,重新計(jì)算演出補(bǔ)貼缺口,基于趨勢分析,測算財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)貼規(guī)模,并確定新的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行周期。

    3.理順公益性場館內(nèi)外部管理體系,界定項(xiàng)目管理責(zé)任

    例如:某公益性場館的管理方式是通過引進(jìn)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)全面委托運(yùn)營,采用市場化方式運(yùn)作,自主經(jīng)營自負(fù)盈虧。按照其承擔(dān)的公共服務(wù)職能,政府給予適當(dāng)財(cái)政補(bǔ)貼。要從政府和企業(yè)兩個(gè)層面理順管理路徑、劃清權(quán)責(zé)、強(qiáng)化責(zé)任,推動(dòng)公益性場館運(yùn)營管理制度化、規(guī)范化、有序化,著力解決制約其發(fā)展的主要矛盾,同時(shí)明確項(xiàng)目考核責(zé)任主體,規(guī)范考核流程。

    (三)成本預(yù)算績效分析成果

    通過開展公益性場館運(yùn)營補(bǔ)貼項(xiàng)目成本預(yù)算績效分析,運(yùn)用成本效益分析方法,按照績效目標(biāo)、投入成本、產(chǎn)出質(zhì)量與效益匹配對應(yīng)的原則,對場館運(yùn)營收支情況進(jìn)行匯總、對比分析,合理測算公益性場館運(yùn)營補(bǔ)貼項(xiàng)目投入成本,科學(xué)規(guī)劃財(cái)政資金對運(yùn)營的補(bǔ)貼方式、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),在分析評價(jià)過程中,發(fā)現(xiàn)公益性場館運(yùn)營補(bǔ)貼項(xiàng)目實(shí)施存在的問題,從加強(qiáng)管理、優(yōu)化機(jī)制等角度提出建議。

    同時(shí),明確規(guī)定了運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)支出內(nèi)容,解決了公益性場館運(yùn)維支出內(nèi)容繁雜、范圍界定模糊等問題;利用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)核定運(yùn)維經(jīng)費(fèi),結(jié)合場館開放面積、到館人數(shù)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù),參考不同地域不同消費(fèi)水平核定場館運(yùn)維經(jīng)費(fèi),有效降低預(yù)算編制的隨意性,增強(qiáng)可控性;科學(xué)設(shè)定浮動(dòng)空間,考慮到運(yùn)維經(jīng)費(fèi)隨著設(shè)施老化和能源上漲會(huì)存在一定的不可預(yù)見性,因此對不同定額標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置了上下浮動(dòng)比例。

    四、全成本績效管理應(yīng)用

    (一)研究制定公益性場館運(yùn)維經(jīng)費(fèi)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)

    結(jié)合公益性場館全成本績效分析,從確定運(yùn)營管理目標(biāo)、厘清基本運(yùn)維內(nèi)容、規(guī)范項(xiàng)目支出、分類制定預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)等方面,研究制定公益性場館運(yùn)維經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)一步完善預(yù)算管理體制改革配套政策。

    1.確定運(yùn)營管理目標(biāo)。鑒于場館運(yùn)營的專業(yè)性,公益性場館一般采用引進(jìn)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行委托管理的方式,實(shí)現(xiàn)向市民提供公益性公共服務(wù)和場館資產(chǎn)的有效運(yùn)營。

    2.厘清基本運(yùn)維內(nèi)容?;具\(yùn)維支出包括人員工資、物業(yè)管理費(fèi)、能源費(fèi)、專業(yè)設(shè)施設(shè)備日常維修費(fèi)、其他費(fèi)用等5 類。人員工資是指場館為滿足向公眾開放的業(yè)務(wù)需要,聘請具有一定技能的人員所需費(fèi)用;物業(yè)管理費(fèi)主要包括房屋建筑日常維修、建筑設(shè)備運(yùn)維、衛(wèi)生保潔服務(wù)、安全保衛(wèi)服務(wù)等費(fèi)用;能源費(fèi)主要包括水電費(fèi)、取暖費(fèi)等;專業(yè)設(shè)施設(shè)備日常維修費(fèi)主要包括展廳、庫房及其他專業(yè)設(shè)施設(shè)備等日常維修費(fèi)用;其他費(fèi)用主要包括通訊、零星材料消耗等其他運(yùn)維費(fèi)用。

    3.規(guī)范項(xiàng)目支出預(yù)算編制。明確了各場館在申報(bào)項(xiàng)目預(yù)算時(shí)需要說明的情況、填報(bào)的內(nèi)容,包括基本情況、運(yùn)維需求分析、運(yùn)維主要內(nèi)容、資金預(yù)算、項(xiàng)目績效目標(biāo)等5 個(gè)方面。其中,運(yùn)維需求分析結(jié)合政策文件要求、場館實(shí)際情況、以前年度運(yùn)維情況和近期改造提升情況進(jìn)行闡述,運(yùn)維主要內(nèi)容圍繞基本運(yùn)維支出5 類費(fèi)用詳細(xì)闡述,資金預(yù)算按照規(guī)范表格進(jìn)行填寫。

    4.分類制定預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。按照限額控制為主、兼顧實(shí)際的原則,針對場館建筑構(gòu)造、陳列展覽、業(yè)務(wù)需求等不同情況,對場館的能耗費(fèi)、房屋建筑及設(shè)備日常維修費(fèi)、專業(yè)設(shè)施設(shè)備日常維修費(fèi)、其他費(fèi)用等,分別規(guī)定年度單位面積限額標(biāo)準(zhǔn)。保潔保安人員費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)等,根據(jù)場館實(shí)際需要,結(jié)合市場工資水平和往年費(fèi)用支出情況編報(bào)。

    5.堅(jiān)決落實(shí)政府“過緊日子”要求。嚴(yán)格按照《山東省財(cái)政廳關(guān)于開展成本預(yù)算績效管理的實(shí)施意見》的文件精神,明確有關(guān)支出標(biāo)準(zhǔn)的最高限額控制標(biāo)準(zhǔn),按照厲行節(jié)約反對浪費(fèi)的要求,牢固樹立“過緊日子”的思想,結(jié)合場館實(shí)際情況和運(yùn)維需求,從嚴(yán)從緊編制項(xiàng)目預(yù)算。強(qiáng)化績效管理,要求在編制預(yù)算時(shí)同步設(shè)置績效目標(biāo),為實(shí)施績效運(yùn)行監(jiān)控和績效評價(jià)奠定基礎(chǔ),真正做到花錢必問效,提升場館服務(wù)效能。

    (二)實(shí)行全過程監(jiān)控,提升績效管理水平

    將成本理念深度融入到預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程,在全面梳理支出結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上,聚焦事前績效評估、全成本核算、重點(diǎn)績效評價(jià)等工作,壓實(shí)績效管理責(zé)任,實(shí)現(xiàn)關(guān)口前移,提升績效理念和成本意識,再造預(yù)算管理流程。

    1.重點(diǎn)對重大政策和新增項(xiàng)目實(shí)施事前績效評估。按照2022 年某市級財(cái)政支出規(guī)模測算,目前仍有95%以上的項(xiàng)目資金未納入全成本預(yù)算績效管理。下一步將針對未納入全成本預(yù)算績效管理的重大政策和新增項(xiàng)目,重點(diǎn)實(shí)施事前績效評估。通過評估提高部門、單位的目標(biāo)意識、績效意識和成本意識,對提供無效或不必要公共產(chǎn)品的支出政策和項(xiàng)目堅(jiān)決予以削減,評估結(jié)果認(rèn)定為“不予支持”的,一律不予安排項(xiàng)目預(yù)算,并一定程度核減部門預(yù)算控制數(shù)。

    2.持續(xù)推進(jìn)全成本預(yù)算績效管理工作。一是探索建立全成本預(yù)算績效管理制度辦法,對場館運(yùn)營、污水處理、垃圾綜合利用等重點(diǎn)項(xiàng)目運(yùn)維項(xiàng)目開展評價(jià)試點(diǎn);二是強(qiáng)化結(jié)果導(dǎo)向,評價(jià)結(jié)果作為預(yù)算安排、資金分配的重要參考因素;三是建立預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用和調(diào)整機(jī)制,作為預(yù)算批復(fù)和執(zhí)行的依據(jù),并根據(jù)執(zhí)行情況對定額標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整。

    3.開展重大政策和重點(diǎn)項(xiàng)目績效評價(jià)。指導(dǎo)預(yù)算單位對政府重大投資工程、PPP 項(xiàng)目以及重點(diǎn)民生項(xiàng)目實(shí)施績效評價(jià),評價(jià)結(jié)果作為預(yù)算資金安排、完善財(cái)政政策的重要參考依據(jù),助推預(yù)算單位提升項(xiàng)目管理質(zhì)效。

    (三)選取更多公共服務(wù)領(lǐng)域開展全成本績效評價(jià),助推績效管理“提質(zhì)擴(kuò)圍”

    按照“試點(diǎn)先行、穩(wěn)步推開”的思路,選擇多個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目開展成本效益分析試點(diǎn),作為推進(jìn)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的有益嘗試。同時(shí)對分析結(jié)果進(jìn)行充分的專家論證,并在財(cái)政部門、主管部門、具體實(shí)施單位等范圍內(nèi)進(jìn)行廣泛的意見征詢,確保成本績效分析結(jié)果能夠落地應(yīng)用。通過開展全成本預(yù)算績效管理試點(diǎn),探索建立成本預(yù)算績效管理機(jī)制,編制并不斷完善成本預(yù)算績效考核體系,研究制定出合理性成本的測算標(biāo)準(zhǔn),通過“核定成本、評價(jià)績效、給出定額、調(diào)節(jié)機(jī)制、促進(jìn)管理”的整體規(guī)劃,改變原有預(yù)算資金分配固有模式,切實(shí)提升財(cái)政資金使用效益。

    結(jié)語

    當(dāng)前全成本預(yù)算績效管理存在問題,包括受長期固化的預(yù)算資金分配格局影響、全成本預(yù)算邊界不清晰、歷史關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)獲取困難、預(yù)算單位對全成本預(yù)算績效積極性不高以及全成本預(yù)算績效核算方法和路徑不夠成熟等。為解決這些問題,可以采取打破資金分配格局、清晰界定預(yù)算邊界、解決數(shù)據(jù)獲取困難、提高積極性以及完善核算方法和路徑的策略。在公益性場館全成本預(yù)算績效管理方面,可以制定預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、厘清運(yùn)維內(nèi)容、規(guī)范項(xiàng)目支出,并通過全過程監(jiān)控和實(shí)施績效管理來提升管理水平。通過以上措施,能夠有效應(yīng)對問題,提升預(yù)算編制的合理性和精確性,推動(dòng)績效管理的科學(xué)化和規(guī)范化,支持財(cái)政資金配置和績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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