高校內(nèi)部控制的建設(shè)與提高

傅旻 安徽藝術(shù)職業(yè)學(xué)院

引言

自高等教育創(chuàng)辦以來(lái)，大學(xué)就肩負(fù)著綜合教育和精英教育的雙重任務(wù)。在全國(guó)深入推進(jìn)“放管服”的歷史背景下，2017 年教育部等部門(mén)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見(jiàn)》，各高校在編制管理、崗位聘任、專(zhuān)業(yè)設(shè)置、人才引進(jìn)、薪酬配比、經(jīng)費(fèi)使用等方面有了更大的自主權(quán)。2019 年國(guó)家出臺(tái)的《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》，也對(duì)如何完善提高高校內(nèi)部控制建設(shè)提出了新的更高要求。

一、高校內(nèi)部控制的定義和目標(biāo)

（一）內(nèi)部控制的定義

一個(gè)良好的政府治理的規(guī)則體系應(yīng)該具有問(wèn)責(zé)、監(jiān)督、分權(quán)、公開(kāi)、民主的特征，建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制不僅可以幫助行政管理機(jī)構(gòu)更好地履行國(guó)家和人民賦予其的使命，促進(jìn)我國(guó)整體政府治理水平的不斷提高，而且可以為各部門(mén)提供決策信息支持，為職能部門(mén)的有效運(yùn)行提供堅(jiān)實(shí)的保障。2012 年針對(duì)行政事業(yè)單位所制定的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》由財(cái)政部以文件形式對(duì)外發(fā)布，條例中就明確指出“內(nèi)部控制，是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控……單位內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括：合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果?！?/p>

（二）內(nèi)部控制的目標(biāo)

1.促進(jìn)高校履行公共服務(wù)職責(zé)

這是高校內(nèi)部控制制度的最高目標(biāo)，這也是以人為本的體現(xiàn)。隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，高等教育成果也不斷涌現(xiàn)，對(duì)教育的投入也就不斷加大，通過(guò)內(nèi)部控制可以規(guī)范高校更好地用好錢(qián)、用好權(quán)，最大化地提高投入產(chǎn)出比，進(jìn)一步提高高等教育辦學(xué)水平。

2.合法合規(guī)是高校內(nèi)部控制的基本目標(biāo)

高校作為行政事業(yè)單位的一種，其管理權(quán)限是法律所賦予的，但是歸根到底是受托于全體社會(huì)公民，因此權(quán)力的運(yùn)行一定要在法律法規(guī)的框架范圍之內(nèi)。有效的內(nèi)部控制可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正程序措施中的違法行為，防止參與人員失職、瀆職、濫用權(quán)力。另外，內(nèi)部控制制度的建立也可以防止因浪費(fèi)、濫用、管理不嚴(yán)而導(dǎo)致資產(chǎn)的毀損浪費(fèi)，為資產(chǎn)的安全有效使用提供保障。

3.財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整是高校內(nèi)部控制的重要目標(biāo)

預(yù)算管理高校內(nèi)部控制的核心，也正因如此，需要樹(shù)立提高財(cái)務(wù)透明度的目標(biāo)，以改善治理效率，保證財(cái)務(wù)信息的準(zhǔn)確真實(shí)。財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整和財(cái)務(wù)信息及時(shí)公開(kāi)是行政事業(yè)單位接受外界監(jiān)督的必然要求。財(cái)政透明度是良好治理的關(guān)鍵，財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整和及時(shí)公開(kāi)，可以促使行政事業(yè)單位決策層更加合理、科學(xué)地進(jìn)行決策，增強(qiáng)與社會(huì)信息溝通的真實(shí)性和主動(dòng)性。

二、高校內(nèi)部控制的特征和原則

（一）高校內(nèi)部控制的特征

內(nèi)部控制制度起源于企業(yè)，但高校和企業(yè)有著本質(zhì)的區(qū)別。

1.單位性質(zhì)不同

高校與企業(yè)最為本質(zhì)的區(qū)別就在于企業(yè)是以營(yíng)利為目的，而高校的職能主要?jiǎng)t是教育、科研和服務(wù)社會(huì)，高校主要依靠事業(yè)收入和財(cái)政資金保障其運(yùn)轉(zhuǎn)。企業(yè)的目標(biāo)是追求企業(yè)利潤(rùn)的最大化或者股東財(cái)富的最大化，而高校除了要提供社會(huì)公共品外，還肩負(fù)著促進(jìn)社會(huì)公平、提高社會(huì)效率的責(zé)任。

2.預(yù)算管理要求不同

預(yù)算管理在高校和企業(yè)間的地位不同，企業(yè)預(yù)算往往是組織內(nèi)部管理的工具之一，主要體現(xiàn)管理層決策。但高校預(yù)算是經(jīng)法律授權(quán)的資源分配的依據(jù)，也是社會(huì)進(jìn)行監(jiān)督的主要辦法。

3.資金來(lái)源渠道不同

企業(yè)資金主要來(lái)源于投資者投入的資本和經(jīng)營(yíng)收益，企業(yè)的所有者享有對(duì)企業(yè)資產(chǎn)的支配權(quán)。但高校資金來(lái)源除了事業(yè)收入外，最主要的還是預(yù)算收入，具體包括稅收收入、國(guó)有資產(chǎn)收益、專(zhuān)項(xiàng)收入、基金收入和其他收入，這些收入最終來(lái)源于公民群體，這種特質(zhì)使得高校在資金使用的過(guò)程中必須嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和預(yù)算分配程序進(jìn)行，并同時(shí)接受群眾監(jiān)督，自覺(jué)提高預(yù)算資金的使用效率。

4.依法要求不一樣

企業(yè)是私營(yíng)部門(mén)主體，主要是對(duì)股東和其他利益相關(guān)者負(fù)責(zé)，履行經(jīng)營(yíng)受托責(zé)任，追求企業(yè)價(jià)值最大化，因此可以認(rèn)為是在不違反公序良俗的前提下，法不禁止即可進(jìn)行。而高校則不同，因此其資金運(yùn)行使必須嚴(yán)格依法行使，切勿突破法律限制。

（二）高校內(nèi)部控制的原則

1.全面性原則

高校內(nèi)部控制是一個(gè)全方位的整體，為了保障其有效運(yùn)行，在層級(jí)上應(yīng)當(dāng)涵蓋組織的各個(gè)層級(jí)，在對(duì)象上應(yīng)當(dāng)覆蓋各個(gè)主要業(yè)務(wù)活動(dòng)，在流程上應(yīng)當(dāng)滲入到?jīng)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督等每個(gè)環(huán)節(jié)，避免出現(xiàn)控制的空白區(qū)域或者漏洞環(huán)節(jié)。這樣才能既確保管理層有效地進(jìn)行決策和管理，也可以讓職工順利進(jìn)行具體業(yè)務(wù)，同時(shí)也方便信息使用者獲得相關(guān)、可靠的信息。

2.重要性原則

在兼顧全局的前提下，高校內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)突出重點(diǎn)，針對(duì)主要業(yè)務(wù)、重要事項(xiàng)、高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)采取更為嚴(yán)格全面的控制措施，確保不出現(xiàn)重大缺陷和差錯(cuò)。而且行政事業(yè)單位在進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)時(shí)，應(yīng)密切關(guān)注單位的使命目標(biāo)和業(yè)務(wù)活動(dòng)中面臨的種種風(fēng)險(xiǎn)，有針對(duì)性地進(jìn)行內(nèi)部控制制度建設(shè)，將風(fēng)險(xiǎn)降到單位可以接受的合理水平。

3.制衡性原則

一直以來(lái)，高校被稱(chēng)為是封閉的象牙塔，因此內(nèi)部控制體系建設(shè)時(shí)，要確保不同部門(mén)、崗位之間職權(quán)分明、相互監(jiān)督、相互制約。橫向上，同一個(gè)業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)至少由兩個(gè)以上平行部門(mén)或者人員共同完成，形成相互牽制的機(jī)制；縱向上，同一業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)需經(jīng)歷至少兩個(gè)互不隸屬的崗位和環(huán)節(jié)，形成上級(jí)受下級(jí)牽制、下級(jí)受上級(jí)監(jiān)督的機(jī)制，而且內(nèi)部控制監(jiān)督部門(mén)應(yīng)該保持充分的獨(dú)立性。

4.適應(yīng)性原則

內(nèi)部控制的建設(shè)離不開(kāi)高校自身的發(fā)展，因此內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)與單位的規(guī)模、業(yè)務(wù)范圍和特點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)水平以及所處的具體環(huán)境相適應(yīng)，并及時(shí)隨著因外部環(huán)境因素的變化而調(diào)整。在進(jìn)行內(nèi)部控制制度建設(shè)時(shí)，要對(duì)涉及的因素進(jìn)行深入的調(diào)查分析，從而達(dá)到內(nèi)部控制的目標(biāo)與要求。

三、高校內(nèi)部控制建設(shè)改進(jìn)與提高的措施

隨著行政事業(yè)單位內(nèi)部控制理念的不斷深入，高校在業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制建設(shè)已經(jīng)日趨完善。但是應(yīng)當(dāng)看到，高校單位層面的內(nèi)部控制體系建設(shè)作為整改內(nèi)部控制制度建設(shè)的根基與基礎(chǔ)，其是否牢固直接決定著單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制體系是否成功。進(jìn)一步改進(jìn)與提高高校單位層面內(nèi)部控制建設(shè)水平，主要做到以下幾點(diǎn)。

（一）內(nèi)部控制環(huán)境方面的改進(jìn)措施

1.調(diào)整機(jī)構(gòu)編制方案

高校在現(xiàn)有編制數(shù)的范圍內(nèi)，重新對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)編制數(shù)分配進(jìn)行核定，積極爭(zhēng)取內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)的重新核定，本著責(zé)權(quán)統(tǒng)一的原則，明確內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)職責(zé)，通過(guò)適當(dāng)?shù)姆绞浇⑵鹁哂谐浞知?dú)立性的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以適應(yīng)當(dāng)下經(jīng)濟(jì)環(huán)境與事業(yè)發(fā)展的要求。同時(shí)配合著內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)的明確，高?？梢跃幹茊挝粌?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)責(zé)任書(shū)，并按照流程經(jīng)審批同意后在全校進(jìn)行公示執(zhí)行，以確保各部門(mén)知悉自身的責(zé)任分工，也方便學(xué)校教職工以及其他社會(huì)群眾進(jìn)行監(jiān)督。機(jī)構(gòu)責(zé)任書(shū)應(yīng)當(dāng)明確機(jī)構(gòu)的定位、組織機(jī)構(gòu)、管理權(quán)限、工作職責(zé)、主要業(yè)務(wù)流程和與其他部門(mén)的協(xié)作關(guān)系。

2.健全專(zhuān)家論證

在確定專(zhuān)家成員時(shí)，應(yīng)充分考慮專(zhuān)家的來(lái)源和結(jié)構(gòu)，一方面根據(jù)具體情形確定內(nèi)外部專(zhuān)家的比重，另一方面在知識(shí)結(jié)構(gòu)上也要考慮到?jīng)Q策所涉及的方方面面，同時(shí)考慮不同專(zhuān)家的利益立場(chǎng)，通過(guò)相互制約的方式達(dá)到?jīng)Q策的平衡。在專(zhuān)家論證的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持獨(dú)立性、有效性和責(zé)任性原則。所謂獨(dú)立性是指，專(zhuān)家在論證時(shí)應(yīng)當(dāng)保持客觀，獨(dú)立于學(xué)院決策層和業(yè)務(wù)執(zhí)行部門(mén)，弱化專(zhuān)家的主觀態(tài)度。所謂有效性是指，應(yīng)避免專(zhuān)家意見(jiàn)流于形式，學(xué)校決策機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)慎重處理專(zhuān)家意見(jiàn)，非特殊原因外不應(yīng)當(dāng)排斥專(zhuān)家論證結(jié)果。所謂責(zé)任性是指，正是因?yàn)閷?zhuān)家論證的重要性，學(xué)院因而也必須建立專(zhuān)家?guī)旎蛘邔?zhuān)家淘汰機(jī)制，參與決策的專(zhuān)家也應(yīng)該通過(guò)簽訂承諾書(shū)或其他方式對(duì)所論證結(jié)果承擔(dān)責(zé)任，避免無(wú)責(zé)任論證引起的敷衍了事的現(xiàn)象。

3.加強(qiáng)財(cái)務(wù)體系建設(shè)

高校應(yīng)當(dāng)根據(jù)《會(huì)計(jì)法》的規(guī)定健全財(cái)務(wù)管理機(jī)制，財(cái)務(wù)工作人員，特別是財(cái)務(wù)部門(mén)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)是具有相應(yīng)資格和能力的會(huì)計(jì)人員。學(xué)校也應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障財(cái)務(wù)處的人員編制，以便財(cái)務(wù)處可以實(shí)施必要的不相容崗位分離和輪崗，實(shí)現(xiàn)不相容崗位之間的相互分離、制約和監(jiān)督，同時(shí)為財(cái)務(wù)工作中所涉及的每個(gè)崗位編寫(xiě)責(zé)任書(shū)，并由相應(yīng)人員簽字確認(rèn)，以明確各自的權(quán)力和義務(wù)，如果確實(shí)暫時(shí)無(wú)法采取不相容崗位分離和輪崗制度，也需要采取不定期審計(jì)的方式進(jìn)行財(cái)務(wù)崗位工作的監(jiān)督與管理。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面的改進(jìn)措施

1.完善關(guān)鍵崗位獎(jiǎng)懲制度

如同眾多行政事業(yè)單位一樣，高校也存在著工作績(jī)效難以量化考核的問(wèn)題，使得單位獎(jiǎng)懲制度流于形式，激勵(lì)約束機(jī)制不夠有效，有功不賞、有過(guò)不罰的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，這就容易使得整個(gè)單位一潭死水，職工得過(guò)且過(guò)的現(xiàn)象嚴(yán)重。因此為了改善治理層面風(fēng)險(xiǎn)控制，高校應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定、實(shí)施單位關(guān)鍵崗位績(jī)效考核方案，以激勵(lì)和約束關(guān)鍵崗位工作人員，將考核結(jié)果同職務(wù)升降、績(jī)效工資等結(jié)合起來(lái)，從而確保考核獎(jiǎng)懲措施落到實(shí)處。

2.明確關(guān)鍵崗位責(zé)權(quán)

高校以通過(guò)制定關(guān)鍵崗位說(shuō)明書(shū)的方式明確經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)關(guān)鍵崗位的職責(zé)和權(quán)限。關(guān)鍵崗位任職控制是進(jìn)行關(guān)鍵崗位控制的前提，在進(jìn)行崗位說(shuō)明書(shū)的編制時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確崗位所需的技能要求、資質(zhì)要求、素質(zhì)要求等，讓有資質(zhì)的人處于關(guān)鍵崗位，同時(shí)也應(yīng)加強(qiáng)關(guān)鍵崗位人員的培訓(xùn)和繼續(xù)教育，全面提高關(guān)鍵崗位人員的綜合素質(zhì)。

3.健全關(guān)鍵崗位輪崗制度

高校應(yīng)該逐步建立關(guān)鍵崗位輪崗制度，一方面，在關(guān)鍵崗位管理制度中明確輪崗的方式、周期、條件等內(nèi)容，使得輪崗制度逐步規(guī)范化。另一方面，應(yīng)該定期開(kāi)展關(guān)鍵崗位評(píng)估工作，可以通過(guò)定期或不定期的檢查的方式，或者通過(guò)部門(mén)互審等方式，監(jiān)督輪崗制度的具體執(zhí)行情況，以確保關(guān)鍵崗位工作得到有效的監(jiān)控。

（三）信息與溝通建設(shè)方面的改進(jìn)措施

1.加強(qiáng)信息化建設(shè)

在信息化建設(shè)方面，因?yàn)樾畔⒓夹g(shù)可以固定崗位職責(zé)、權(quán)限和控制措施，有效減少業(yè)務(wù)處理過(guò)程中人為因素的影響，提高內(nèi)部控制的效果，因此高校應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步推進(jìn)信息化建設(shè)，明確信息化工作的直接管理部門(mén)。而且為了避免各自獨(dú)立的局面出現(xiàn)，高校在公文處理、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理等領(lǐng)域盡快構(gòu)建一體化的信息系統(tǒng)，并嵌入內(nèi)部控制的要求和措施，實(shí)現(xiàn)控制的自動(dòng)化。

2.引入內(nèi)部報(bào)告制度

內(nèi)部報(bào)告是指單位為了滿足決策層管理需要而編制的反映單位業(yè)務(wù)管理情況、財(cái)務(wù)狀況等信息的文件，可以分為管理報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告。管理報(bào)告根據(jù)內(nèi)容的重要性可以分為日?qǐng)?bào)、周報(bào)和月報(bào)。財(cái)務(wù)報(bào)告則應(yīng)主要包括會(huì)計(jì)報(bào)表和財(cái)務(wù)情況說(shuō)明書(shū)。內(nèi)部財(cái)務(wù)報(bào)告首要功能是滿足決策層需要，所以應(yīng)對(duì)充分解釋和披露高校的財(cái)務(wù)狀況和風(fēng)險(xiǎn)，并且使財(cái)務(wù)、預(yù)算、資產(chǎn)有關(guān)信息在部門(mén)之間能夠得到有效溝通，為各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制提供信息支撐。

（四）監(jiān)督體系建設(shè)的改進(jìn)措施

1.完善內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)建設(shè)

內(nèi)部審計(jì)體系的改進(jìn)中，首先就是要獲得領(lǐng)導(dǎo)的支持，高校決策層應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)部審計(jì)的必要性，支持設(shè)立充分獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，并保證內(nèi)部審計(jì)工作的展開(kāi)。而且內(nèi)審機(jī)構(gòu)應(yīng)與財(cái)務(wù)處分屬不同的院級(jí)領(lǐng)導(dǎo)管轄，以加大審計(jì)監(jiān)督的力度，確保審計(jì)整改可以落到實(shí)處。對(duì)于某些不具備編制條件的高校，可以設(shè)立獨(dú)立的審計(jì)崗，并由具有充分的審計(jì)或者會(huì)計(jì)工作經(jīng)營(yíng)的人員擔(dān)任，為保證獨(dú)立性，該崗位可以暫設(shè)在紀(jì)檢監(jiān)察室，并采取一系列措施來(lái)提高內(nèi)審人員的綜合素質(zhì)。

2.轉(zhuǎn)變審計(jì)方式

相較于亡羊補(bǔ)牢，內(nèi)部控制監(jiān)督體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)更加著重于防患于未然，因此應(yīng)當(dāng)積極轉(zhuǎn)變工作思路，把工作重點(diǎn)由事后審查轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑暗念A(yù)防、事中的控制和監(jiān)督上。當(dāng)內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)剛開(kāi)始顯現(xiàn)苗頭時(shí)，內(nèi)部審計(jì)就應(yīng)該及時(shí)介入，對(duì)問(wèn)題進(jìn)行分析審查，對(duì)事件進(jìn)行全面的監(jiān)督、評(píng)價(jià)，而非僅僅將審計(jì)監(jiān)督定性為事后監(jiān)督、定義為財(cái)務(wù)監(jiān)督。

結(jié)語(yǔ)

一方面，由于高校在自身組織結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)資產(chǎn)狀況方面的特殊性，使得高校內(nèi)部控制制度在實(shí)際運(yùn)行中面臨著管理層控制觀念需要提高、各層級(jí)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)需要加強(qiáng)、控制活動(dòng)的流程不夠完備、信息溝通不夠順暢有效、監(jiān)督缺乏動(dòng)力和懲治力等問(wèn)題，這些現(xiàn)象的普遍存在都反映出了高校內(nèi)部控制制度建設(shè)還需很長(zhǎng)的路要走。另一方面，隨著社會(huì)的進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，高校面臨的不再是單一的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，而是要應(yīng)對(duì)眾多的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，在這些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，如何充分發(fā)揮高校職能、提高高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理水平，從而更好地應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，這就需要高校建立起一套適合自身特點(diǎn)的內(nèi)部控制制度。高校內(nèi)部控制制度建設(shè)是一項(xiàng)龐大復(fù)雜系統(tǒng)的工程，各院校財(cái)會(huì)人員要結(jié)合本單位實(shí)際，對(duì)癥下藥，同時(shí)積極將其與國(guó)內(nèi)、國(guó)際通行做法做進(jìn)一步的比較分析，才能進(jìn)一步提高高校內(nèi)部控制水平。