科學(xué)合理設(shè)定養(yǎng)老金增長率

楊長漢

設(shè)定養(yǎng)老金增長率的功能目標(biāo)，既要不斷合理提高退休人員養(yǎng)老金待遇，也要兼顧養(yǎng)老金財務(wù)的可持續(xù)性。

在每年調(diào)整退休人員基本養(yǎng)老金的政策當(dāng)中，養(yǎng)老金待遇的增長率可謂萬眾矚目。2023年全國企業(yè)和行政事業(yè)單位退休人員基本養(yǎng)老金調(diào)增比例為3.8%，這是繼2005年全國實行養(yǎng)老金調(diào)增政策以來的第19次養(yǎng)老金待遇連漲。

保持養(yǎng)老金待遇的合理增長，體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想，直接影響億萬退休人員的獲得感和幸福感，在保障和改善民生中發(fā)揮重要作用。從設(shè)定養(yǎng)老金增長率的依據(jù)來看，相比于單一掛鉤工資增長率、物價增長率或雙掛鉤工資與物價增長率的模式，設(shè)定科學(xué)合理的養(yǎng)老金增長率需要采取掛鉤多因素的綜合指數(shù)模式：綜合考慮工資和物價與多種人口年齡結(jié)構(gòu)和養(yǎng)老基金財務(wù)收支平衡因素。

養(yǎng)老金待遇增長有跡可循

在我國，養(yǎng)老金待遇隨政策變化而調(diào)整。2005年國務(wù)院發(fā)布實施《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)〔2005〕38號），明確要求：“建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制。根據(jù)職工工資和物價變動等情況，國務(wù)院適時調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平，調(diào)整幅度為省、自治區(qū)、直轄市當(dāng)?shù)仄髽I(yè)在崗職工平均工資年增長率的一定比例?！?011年實施的《社會保險法》第十八條明確規(guī)定，國家建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制，根據(jù)職工平均工資增長、物價上漲情況，適時提高基本養(yǎng)老保險待遇水平。先前，人力資源和社會保障部（原勞動社會保障部）與財政部歷年都聯(lián)合發(fā)布“調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金的通知”，2016年實行企業(yè)和行政事業(yè)單位職工養(yǎng)老金并軌以來則統(tǒng)一為“調(diào)整退休人員基本養(yǎng)老金的通知”，其中均規(guī)定當(dāng)年全國退休職工養(yǎng)老金調(diào)增的比例?！蛾P(guān)于2023年調(diào)整退休人員基本養(yǎng)老金的通知》明確指出，全國調(diào)整比例按照2022年退休人員月人均基本養(yǎng)老金的3.8%確定。各省以全國調(diào)整比例為高限確定本省調(diào)整比例和水平。

迄今為止，基本養(yǎng)老金待遇增長經(jīng)歷了三個階段。第一個階段是養(yǎng)老金待遇大幅增長階段?；诮?jīng)濟(jì)的高速增長、過往養(yǎng)老金待遇的基數(shù)狀況及工資和養(yǎng)老金制度改革進(jìn)程，2005年、2006年、2007年養(yǎng)老金待遇保持了較高的增長率。第二個階段是養(yǎng)老金待遇穩(wěn)定增長階段。2008—2015年，養(yǎng)老金待遇的年均增長率設(shè)定為10%左右。第三個階段是養(yǎng)老金待遇增長率趨于下降階段。隨著養(yǎng)老金待遇水平的不斷提高及國家經(jīng)濟(jì)增長從高速增長轉(zhuǎn)向中低速高質(zhì)量增長，養(yǎng)老金待遇的年增長率在2016—2023年分別為6.5%、5.5%、5%、5%、5%、4.5%、4%、3.8%。

我國基本養(yǎng)老金增長率呈現(xiàn)出以下特點。第一是單向增長，養(yǎng)老金待遇只增不降，即使面臨2008年全球金融危機(jī)、2020—2022年全球新冠疫情沖擊，養(yǎng)老金待遇都保持一定的增長率。二是增長率逐步降低，從較長時期的兩位數(shù)增長率逐步降低到個位數(shù)增長率。三是增長率限高，2020年以前歷年政策規(guī)定的增長率指標(biāo)表述為某個增長率“左右”，自2020年起增長率指標(biāo)設(shè)定為高限。四是增長率設(shè)定區(qū)間，歷年養(yǎng)老金待遇增長率低于上年在職職工工資增長率、高于上年消費(fèi)者物價指數(shù)。五是增長率決定機(jī)制發(fā)生變化，從掛鉤工資增長率逐步轉(zhuǎn)向掛鉤物價指數(shù)，并綜合考慮調(diào)整待遇的資金來源。六是增長率設(shè)定方法發(fā)生變化，從相機(jī)抉擇為主逐步轉(zhuǎn)向指數(shù)化正常調(diào)整方法與相機(jī)抉擇方法相結(jié)合。

向綜合指數(shù)模式轉(zhuǎn)變

目前，世界各國基本養(yǎng)老金主要采取現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金模式。大部分國家現(xiàn)收現(xiàn)付制基本養(yǎng)老金的待遇調(diào)整實行指數(shù)化正常調(diào)整機(jī)制，主要的養(yǎng)老金調(diào)整指數(shù)模式有以下四類。

一是與工資增長率掛鉤。以德國、丹麥等國為代表，主要實行養(yǎng)老金調(diào)整與工資增長狀況掛鉤。該模式可以更好地促進(jìn)退休人員分享經(jīng)濟(jì)成長的成果及在職人員與退休人員的待遇公平。但該模式所設(shè)定的養(yǎng)老金待遇增長率較高，容易激化在職職工和退休職工的國民收入分配的代際矛盾。

二是與物價指數(shù)掛鉤。以美國、英國、加拿大等國為代表，主要實行養(yǎng)老金調(diào)整與消費(fèi)者物價指數(shù)掛鉤。該模式有利于保持養(yǎng)老金的實際購買力，防范通貨膨脹對退休金的侵蝕，保證退休人員合理的基本收入水平。在低通脹的背景下，該模式帶來的養(yǎng)老金增長率較平穩(wěn)；在高通脹背景下，養(yǎng)老金的高增長率可能帶來巨大的養(yǎng)老金支付壓力。

三是雙掛鉤模式。以芬蘭和瑞士等國為代表，采取養(yǎng)老金調(diào)整同時與工資增長率和物價指數(shù)掛鉤的模式。該模式可以綜合平衡應(yīng)對通貨膨脹和支持退休人員分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果兩個目標(biāo)，既保持養(yǎng)老金待遇的實際購買力，又促進(jìn)退休人員與在職職工收入分配的公平性。該模式的不足在于，忽略了人口老齡化、養(yǎng)老金體系改革、養(yǎng)老基金財務(wù)狀況等因素。

四是綜合指數(shù)模式。綜合掛鉤工資指數(shù)、物價指數(shù)并引入人口預(yù)期壽命、繳費(fèi)年限、老年贍養(yǎng)比、養(yǎng)老基金財務(wù)狀況等浮動調(diào)整的養(yǎng)老金可持續(xù)性因子。該模式同時考慮經(jīng)濟(jì)增長、工資變化、通貨膨脹、養(yǎng)老保障公平，兼顧老齡化挑戰(zhàn)、養(yǎng)老金制度改革、養(yǎng)老基金的短期和長期財務(wù)平衡。以日本、德國等國養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制改革為代表，越來越多的國家基本養(yǎng)老金調(diào)整模式轉(zhuǎn)向綜合指數(shù)模式。

全球主要國家基本養(yǎng)老金調(diào)整指數(shù)模式的發(fā)展，大體表現(xiàn)出以下特點和趨勢。一是指數(shù)化調(diào)整的幅度越來越小。由于人口老齡化和經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)向中低速增長，養(yǎng)老金調(diào)整趨于小幅調(diào)整。二是指數(shù)化模式趨向綜合化模式。在不同的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段，不同的養(yǎng)老金待遇調(diào)整指數(shù)模式有不同的適應(yīng)性。在早期較多國家選擇養(yǎng)老金調(diào)整單一掛鉤工資增長率或物價指數(shù)之后，養(yǎng)老金調(diào)整與工資增長率和物價指數(shù)的雙掛鉤模式被更多國家采用，進(jìn)而更多國家綜合考慮人口老齡化和養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性而采用綜合指數(shù)模式。三是養(yǎng)老金指數(shù)化調(diào)整對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重大影響。養(yǎng)老金待遇增長的剛性特征越來越明顯，不科學(xué)不合理的養(yǎng)老金指數(shù)調(diào)整可能激化社會矛盾，甚至導(dǎo)致罷工、游行等社會不穩(wěn)定狀況。

盡力而為，量力而行

設(shè)定養(yǎng)老金增長率的功能目標(biāo)，既要不斷合理提高退休人員養(yǎng)老金待遇，也要兼顧養(yǎng)老金財務(wù)的可持續(xù)性。養(yǎng)老金增長率過低，不利于保障退休職工的基本生活。養(yǎng)老金增長率過高，不利于養(yǎng)老基金收支平衡，會加劇養(yǎng)老金代際矛盾。保持養(yǎng)老金待遇的合理增長關(guān)系到養(yǎng)老金待遇的充足性，保證養(yǎng)老金待遇的充足性則需要必要的養(yǎng)老金財務(wù)可持續(xù)性條件作為支撐。退休人員養(yǎng)老金保持一定的待遇水平和增長率，有利于提高邊際消費(fèi)傾向，穩(wěn)定和擴(kuò)大社會需求，有利于保障退休人員的生活水平，促進(jìn)國民收入再分配的公平性和在職人員、退休人員的待遇公平。目前到21世紀(jì)中葉，我國處于現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)進(jìn)程，人民生活邁向共同富裕。保持養(yǎng)老金待遇合理的充足性、合理的替代率水平，才能保證廣大退休人員與在職人員邁向共同富裕。與此同時，人口老齡化發(fā)展?fàn)顩r、養(yǎng)老基金短期和長期的財務(wù)收支狀況決定了養(yǎng)老金待遇增長的可能性和可持續(xù)性。

設(shè)定養(yǎng)老金增長率要以在職職工工資增長率、物價變化為基礎(chǔ)。養(yǎng)老金增長率掛鉤的基礎(chǔ)指數(shù)首要在于工資增長率和物價指數(shù)。根據(jù)在職職工工資、物價上漲情況調(diào)整養(yǎng)老金待遇水平，是我國社會保險法確定的養(yǎng)老金待遇調(diào)整的基本原則，也是國內(nèi)外養(yǎng)老金待遇調(diào)整的普遍經(jīng)驗，體現(xiàn)了分配公平和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)在要求。我國職工基本養(yǎng)老金水平經(jīng)歷19次連續(xù)調(diào)增之后有了較大幅度的增長，在經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)向中低速新常態(tài)增長率區(qū)間，養(yǎng)老金增長率逐步下滑、趨于低增長率狀態(tài)，趨近物價變化水平。養(yǎng)老金增長率與工資增長率和物價變化掛鉤，可以促進(jìn)在職人員和退休人員共同分享經(jīng)濟(jì)成長、促進(jìn)代際公平，同時保障退休人員合理的收入水平和生活水平。

設(shè)定養(yǎng)老金增長率需要綜合考慮人口老齡化和養(yǎng)老基金的財務(wù)狀況。養(yǎng)老金增長率的設(shè)定在側(cè)重考慮工資增長率和物價變化因素之外，還要考慮人口老齡化和養(yǎng)老基金財務(wù)狀況等關(guān)鍵因素。人口年齡結(jié)構(gòu)與養(yǎng)老基金的財務(wù)狀況變化緊密關(guān)聯(lián)，我國目前到本世紀(jì)中葉長時期面臨老齡化加速加深的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在人口老齡化背景下，老年人口占比不斷增長、少兒及年輕人口占比不斷減少、人口預(yù)期壽命不斷延長，養(yǎng)老基金繳費(fèi)人口遞減、養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取人口遞增、退休人員領(lǐng)取待遇時間延長，勢必導(dǎo)致現(xiàn)收現(xiàn)付制基本養(yǎng)老金體系收入增長率趨勢性降低、支出規(guī)模和支出增長率趨勢性提高，因此導(dǎo)致收支倒掛、收支剪刀差不斷擴(kuò)大。在老齡化基礎(chǔ)上，養(yǎng)老金待遇增長進(jìn)一步擴(kuò)大了養(yǎng)老基金支出。養(yǎng)老金待遇的增長預(yù)期體現(xiàn)養(yǎng)老金增長率政策的必要性，養(yǎng)老基金的財務(wù)狀況決定養(yǎng)老金增長率政策的可行性。

隨著養(yǎng)老金待遇的不斷增長和老齡化的加劇，養(yǎng)老金增長率的設(shè)定需要采取綜合指數(shù)模式：在主要掛鉤工資增長率和物價指數(shù)之外，同時納入重要的人口年齡結(jié)構(gòu)和養(yǎng)老基金財務(wù)指標(biāo)等養(yǎng)老金制度可持續(xù)因子。養(yǎng)老金增長率采取綜合指數(shù)模式主要的掛鉤指標(biāo)包括：工資增長率、通貨膨脹率、養(yǎng)老保險繳費(fèi)人數(shù)與繳費(fèi)基數(shù)及繳費(fèi)費(fèi)率和繳費(fèi)年限、基本養(yǎng)老金替代率水平、人均養(yǎng)老金水平、退休人員數(shù)量及其變化情況、退休年齡、預(yù)期壽命、制度贍養(yǎng)率、社會統(tǒng)籌基金收支平衡狀況、省際養(yǎng)老金水平對比、財政支持能力、養(yǎng)老保險個人賬戶積累狀況、多層次多支柱養(yǎng)老金體系發(fā)展?fàn)顩r等。

“盡力而為、量力而行”是設(shè)定養(yǎng)老金增長率的基本依規(guī)。長期來看，設(shè)定基本養(yǎng)老金增長率要逐步健全現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金待遇自動調(diào)整機(jī)制，形成養(yǎng)老金增長參數(shù)調(diào)整與養(yǎng)老金制度內(nèi)外因素聯(lián)動的綜合的正常調(diào)整機(jī)制。同時，設(shè)定基本養(yǎng)老金增長率要形成系統(tǒng)化的管理機(jī)制，對增長率設(shè)定的時間周期、調(diào)整依據(jù)、觸發(fā)條件、實現(xiàn)方式（完善定額調(diào)整、掛鉤調(diào)整與適當(dāng)傾斜相結(jié)合的辦法）、實現(xiàn)條件（資金來源）、決策機(jī)制等進(jìn)行科學(xué)合理安排。

【作者系中央財經(jīng)大學(xué)商學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。本文系國家自然科學(xué)基金項目“中國養(yǎng)老基金投資風(fēng)險調(diào)整收益指數(shù)研究”（項目批準(zhǔn)號：71974219）的階段性成果】