國土空間規(guī)劃支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展的邏輯與路徑

戈大專 孫攀 湯禮莎 孫東琪 湯爽爽

摘要：研究目的：國土空間規(guī)劃落實(shí)城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略是高質(zhì)量空間治理體系的核心目標(biāo)之一，解析國土空間規(guī)劃支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展存在的現(xiàn)實(shí)困境及其內(nèi)在機(jī)理，進(jìn)而提出可行的破解路徑，為國土空間規(guī)劃支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供破題思路。研究方法：歸納演繹法和邏輯推演法。研究結(jié)果：多尺度交互的空間網(wǎng)絡(luò)不暢通和城鄉(xiāng)空間多元價(jià)值難交換成為阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境；國土空間規(guī)劃與城鄉(xiāng)融合發(fā)展在措施手段和目標(biāo)體系的關(guān)聯(lián)性上搭建了二者的銜接邏輯，空間一致性和互動性決定了二者銜接的現(xiàn)實(shí)可行性；優(yōu)化城鄉(xiāng)空間網(wǎng)絡(luò)體系、創(chuàng)新空間用途管制體系、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間治理體系成為國土空間規(guī)劃支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展的可行路徑。研究結(jié)論：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國土空間規(guī)劃“發(fā)展、公平與生態(tài)”三維目標(biāo)和城鄉(xiāng)“要素、結(jié)構(gòu)與功能”融合的內(nèi)在關(guān)系，落實(shí)城鄉(xiāng)要素有序流通和公共資源均衡配置，將有利于完善國土空間規(guī)劃支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)在機(jī)制。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃；城鄉(xiāng)空間治理；城鄉(xiāng)融合發(fā)展；鄉(xiāng)村空間治理；鄉(xiāng)村振興

中圖分類號：F301.23 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1001-8158（2023）01-0001-09

基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（42271205，41901204）；教育部人文社會科學(xué)基金（19YJCZH036）。

城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌治理為落實(shí)城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略創(chuàng)造空間支撐?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制與政策體系的意見》指出需要促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流通與平等交換，推進(jìn)公共資源有序配置，落實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。“多予少取放活”的農(nóng)村政策無法從根本上解決“三農(nóng)”問題，挖掘農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生活力，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是新時(shí)期城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)的必然趨勢[1-2]。城鄉(xiāng)空間差異化所有權(quán)實(shí)現(xiàn)方式和管控模式，決定了城鄉(xiāng)空間權(quán)屬體系及其價(jià)值分配體系存在顯著差異，導(dǎo)致城鄉(xiāng)空間價(jià)值流動不平衡，進(jìn)一步抑制了城鄉(xiāng)關(guān)系的有序改善。城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡是我國社會主要矛盾的重要體現(xiàn)，暢通城鄉(xiāng)要素流動，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施配置，縮小城鄉(xiāng)收入差距是我國高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義[2]。城鄉(xiāng)分治模式不適應(yīng)新的發(fā)展形勢，城鄉(xiāng)空間共治推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要現(xiàn)實(shí)意義。城鄉(xiāng)空間治理逐漸從空間權(quán)力分割轉(zhuǎn)向空間權(quán)利均衡分配，從“自上而下”主導(dǎo)向“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合轉(zhuǎn)變[3-4]。

國土空間規(guī)劃體系推進(jìn)城鄉(xiāng)空間治理體制機(jī)制融合的研究仍相對欠缺，新時(shí)期、新技術(shù)、新訴求對國土空間規(guī)劃支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展提出更高要求[2，5-6]。城鄉(xiāng)空間差異化用途管制體系和價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑?jīng)Q定了國土空間規(guī)劃打通城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的路徑仍存在眾多困難，“五級三類”國土空間規(guī)劃體系，對城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌治理缺乏頂層設(shè)計(jì)，不論是多級傳導(dǎo)的用途管制體系，還是多類規(guī)劃體系中城鄉(xiāng)空間聯(lián)動的規(guī)劃技術(shù)都尚缺乏有效實(shí)施路徑[7]?！妒屑墖量臻g總體規(guī)劃編制指南（試行）》圍繞新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興、產(chǎn)城融合等戰(zhàn)略落實(shí)城鄉(xiāng)空間融合目標(biāo)，推進(jìn)城鄉(xiāng)三生空間有機(jī)互動。學(xué)者們從城鄉(xiāng)規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃等視角嘗試分析城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌治理的可行方案[8-9]。當(dāng)前，城鄉(xiāng)割裂發(fā)展、城鄉(xiāng)價(jià)值分配不均、城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型不充分、城鄉(xiāng)聯(lián)動不通暢等系統(tǒng)性城鄉(xiāng)治理問題，仍然是我國邁向高質(zhì)量發(fā)展的重要障礙[10-11]。

推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略需要國土空間規(guī)劃制定有針對性的支撐體系和落實(shí)路徑。構(gòu)建面向城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一體化空間治理體系，需要深化對城鄉(xiāng)空間差異管控模式，偏向性價(jià)值流向、失衡性配置邏輯[4，6]的體制機(jī)制研究。國土空間規(guī)劃通過重構(gòu)城鄉(xiāng)發(fā)展要素流動趨勢、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)空間布局、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)公共服務(wù)配置、城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)格局，進(jìn)而重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，提升空間治理水平，保障高質(zhì)量發(fā)展。以縣域?yàn)檩d體的城鎮(zhèn)化發(fā)展新路徑，要求以縣域?yàn)榛締卧?，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展宏觀布局。立足國土空間治理體系優(yōu)化，如何在多級多類的空間規(guī)劃體系中，優(yōu)化以縣域?yàn)檩d體的城鄉(xiāng)關(guān)系需要新思路，亟需在國土空間規(guī)劃體系中進(jìn)行綜合考慮。立足城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌治理目標(biāo)，建立國土空間規(guī)劃支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制，有利于完善空間治理體系，提升空間治理能力，服務(wù)國家現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)訴求。

因此，本文以國土空間規(guī)劃支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展存在的體制機(jī)制困境為線索，系統(tǒng)總結(jié)推進(jìn)城鄉(xiāng)融合需要破解的核心問題。以多目標(biāo)國土空間規(guī)劃與城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)型為抓手，嘗試解構(gòu)國土空間規(guī)劃支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)在邏輯，并進(jìn)一步探索可行的支撐路徑，進(jìn)而完善分析框架。下文分別從現(xiàn)實(shí)困境、邏輯體系構(gòu)建和路徑探索幾個(gè)方面展開論述。

1 國土空間規(guī)劃與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系

1.1 國土空間開發(fā)與城鄉(xiāng)融合進(jìn)程的現(xiàn)實(shí)困境

城鄉(xiāng)發(fā)展的國土空間載體結(jié)構(gòu)紊亂阻礙了城鄉(xiāng)關(guān)系的有序疏解?，F(xiàn)階段，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的國土空間載體缺乏遠(yuǎn)景謀劃，制約了國土空間規(guī)劃支撐城鄉(xiāng)有序轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)能力和潛力。城鄉(xiāng)空間網(wǎng)絡(luò)體系不完善，導(dǎo)致城鄉(xiāng)空間割裂進(jìn)一步加劇，限制了區(qū)域城鄉(xiāng)空間的融合與統(tǒng)籌[6]。此外，差異化的城鄉(xiāng)空間管控體系，進(jìn)一步撕裂了城鄉(xiāng)空間的融合進(jìn)程，并強(qiáng)化了空間用途管制的城市價(jià)值取向，鄉(xiāng)村空間管控與限制力度進(jìn)一步強(qiáng)化，鄉(xiāng)村空間開發(fā)利用潛力與活力可能被削弱，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的空間支撐載體并未得到有效確認(rèn)。城鄉(xiāng)空間體系動態(tài)遠(yuǎn)景謀劃不足與多尺度協(xié)調(diào)機(jī)制紊亂，使得城鄉(xiāng)融合發(fā)展的空間支撐持續(xù)性不足。當(dāng)前，城鄉(xiāng)空間遠(yuǎn)景布局彈性空間不夠，城鄉(xiāng)空間邊界的動態(tài)調(diào)整機(jī)制不完善，城鄉(xiāng)空間多尺度結(jié)構(gòu)體系不協(xié)調(diào)，難以應(yīng)對城鄉(xiāng)發(fā)展的尺度差異性和空間異質(zhì)性訴求。中央政府和地方政府在空間開發(fā)與管控中存在明顯的利益“博弈”，多尺度城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)的科學(xué)體系并未得到足夠重視[12]。

多尺度交互的空間網(wǎng)絡(luò)不暢通限制了城鄉(xiāng)發(fā)展要素的高效流通。城鄉(xiāng)發(fā)展要素有序流通與公共服務(wù)一體化配置是完善城鄉(xiāng)多尺度交互的前提，也是保障城鄉(xiāng)有序轉(zhuǎn)型的無形推手[13]。然而，城鄉(xiāng)空間差異化治理體制成為新時(shí)期阻礙城鄉(xiāng)共治，抑制城鄉(xiāng)發(fā)展要素高效流動的制度屏障?！白陨隙隆钡目臻g管控傳導(dǎo)對落實(shí)國家安全底線做出突出貢獻(xiàn)的同時(shí)， “自下而上”反饋機(jī)制不暢通，城鄉(xiāng)發(fā)展要素自由流動的潛力和動力可能被抑制，進(jìn)而帶來鄉(xiāng)村發(fā)展的要素短缺，鄉(xiāng)村非正規(guī)用地欲望進(jìn)一步抬頭[14]。城鄉(xiāng)空間規(guī)劃事權(quán)劃分與治理不明晰，不能有效完善城鄉(xiāng)公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。此外，城鄉(xiāng)市場鏈接體系和產(chǎn)業(yè)聯(lián)動體系的空間載體不匹配，資本、勞動力、技術(shù)等城鄉(xiāng)市場發(fā)展的核心要素難以在城鄉(xiāng)市場銜接網(wǎng)絡(luò)中高效運(yùn)轉(zhuǎn)。鄉(xiāng)村空間開發(fā)與運(yùn)營難以適應(yīng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地的靈活性、鄉(xiāng)村空間用途的復(fù)合性、鄉(xiāng)村空間管控的強(qiáng)彈性等訴求，不適應(yīng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，難以支撐鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)。

空間多元價(jià)值實(shí)現(xiàn)渠道受阻抑制了城鄉(xiāng)價(jià)值的有序交換。城鄉(xiāng)空間發(fā)展權(quán)的不均衡配置，阻礙了空間多元價(jià)值的交換，成為限制城鄉(xiāng)深度融合的核心障礙之一[15-16]。以生產(chǎn)性價(jià)值為核心導(dǎo)向的自然資源價(jià)值評價(jià)體系難以適應(yīng)城鄉(xiāng)深度融合的需求，國土空間的多元價(jià)值認(rèn)知體系、評價(jià)技術(shù)、實(shí)現(xiàn)渠道尚未得到有效關(guān)注。國土空間產(chǎn)權(quán)體系不健全進(jìn)一步阻礙了自然資源資產(chǎn)化和資本化的轉(zhuǎn)化道路，自然資源主體不明確，產(chǎn)權(quán)不明晰，交易不明朗，直接導(dǎo)致城鄉(xiāng)空間價(jià)值流動渠道不暢通，多元價(jià)值培育難以形成社會共識。城鄉(xiāng)空間已經(jīng)形成固化的價(jià)值傳導(dǎo)鏈、市場供應(yīng)鏈、主體參與鏈，進(jìn)而塑造了城鄉(xiāng)空間的價(jià)值分配鏈[17]。城鄉(xiāng)空間價(jià)值因差異化市場化軌道的割裂而不斷加深，甚至發(fā)展成為城鄉(xiāng)二元發(fā)展的核心特征。城鄉(xiāng)空間差異化的所有權(quán)制度及其實(shí)現(xiàn)方式，逐漸成為塑造城鄉(xiāng)空間價(jià)值異化的制度缺陷[18]，城鎮(zhèn)化帶來的土地增值收益絕大多數(shù)被城市發(fā)展所占據(jù)，鄉(xiāng)村空間價(jià)值顯化渠道和路徑不通，鄉(xiāng)村發(fā)展空間需求呈現(xiàn)行業(yè)性和社會性失語[19-20]。鄉(xiāng)村空間集體化組織方式和模式創(chuàng)新，鄉(xiāng)村全民所有的自然資源資產(chǎn)管理的制度化和法律化，精英化集體組織成員同現(xiàn)代鄉(xiāng)村經(jīng)營主體的培育等治理體系仍待完善。

1.2 國土空間規(guī)劃與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的銜接邏輯

國土空間規(guī)劃與城鄉(xiāng)融合發(fā)展在措施手段的相關(guān)性和目標(biāo)體系的對應(yīng)性等方面搭建了二者的銜接邏輯。國土空間規(guī)劃以國土空間的開發(fā)保護(hù)為綱領(lǐng)，形成對國土空間“要素—區(qū)域”的布局與動態(tài)優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)國土空間的綜合管控，服務(wù)國家空間治理現(xiàn)代化。因此，國土空間規(guī)劃體系是空間開發(fā)戰(zhàn)略落實(shí)的載體，尋求全域、全要素、全過程的一體化治理方案。從安全底線思維出發(fā)，國土空間規(guī)劃建構(gòu)面向生態(tài)文明的空間布局方案，形成多層級聯(lián)動的空間管控體系，破解多部門空間規(guī)劃相互制肘的現(xiàn)實(shí)困境。城鄉(xiāng)融合發(fā)展從破解城鄉(xiāng)中國二元發(fā)展軌道的現(xiàn)實(shí)邏輯出發(fā)，需求建構(gòu)城鄉(xiāng)聯(lián)動、城鄉(xiāng)互動、城鄉(xiāng)協(xié)同的發(fā)展性規(guī)劃愿景。此外，鄉(xiāng)村發(fā)展不充分、城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)、發(fā)展要素難流通、鄉(xiāng)村價(jià)值被弱化等現(xiàn)實(shí)問題，正是城鄉(xiāng)融合發(fā)展亟需破解的現(xiàn)實(shí)問題，而這些問題又同國土空間規(guī)劃的實(shí)施與成效密切相關(guān)。因此，國土空間規(guī)劃是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展落地的空間載體，國土空間規(guī)劃的管控與傳導(dǎo)邏輯也是確立空間發(fā)展權(quán)配置和發(fā)展要素流通的關(guān)鍵措施，面向城鄉(xiāng)高質(zhì)量有序發(fā)展的共同目標(biāo)是國土空間規(guī)劃與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的銜接基礎(chǔ)。

國土空間規(guī)劃與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的空間一致性和實(shí)施效應(yīng)的互動性決定了二者深度銜接具有現(xiàn)實(shí)的可行性。當(dāng)前，國土空間開發(fā)與城鄉(xiāng)融合進(jìn)程呈現(xiàn)出的現(xiàn)實(shí)困境，與二者銜接體系不暢通、互動關(guān)系不明確緊密相關(guān)。國土空間規(guī)劃對空間資源的配置作用、多層級空間管制邏輯、多目標(biāo)實(shí)踐機(jī)制，同城鄉(xiāng)融合發(fā)展亟需打破的城鄉(xiāng)發(fā)展體制機(jī)制障礙密切相關(guān)。此外，國土空間規(guī)劃決定了國土資源發(fā)展權(quán)的初次配置格局和城鄉(xiāng)空間發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的趨勢，一定程度上國土空間規(guī)劃及其實(shí)施策略決定了城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程。因此，建構(gòu)面向城鄉(xiāng)融合發(fā)展的國土空間規(guī)劃目標(biāo)和實(shí)施路徑，需要打破城鄉(xiāng)分治的制度障礙，進(jìn)而服務(wù)于城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展。

2 國土空間規(guī)劃支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展的邏輯體系

2.1 面向“發(fā)展—公平—生態(tài)”的國土空間規(guī)劃與城鄉(xiāng)融合作用

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會公平與生態(tài)保護(hù)三者之間的關(guān)系是保障城鄉(xiāng)關(guān)系持續(xù)向好轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。城鄉(xiāng)關(guān)系問題與國家現(xiàn)代化過程中的城鄉(xiāng)發(fā)展政策密切相關(guān)。因此，面向高質(zhì)量發(fā)展也應(yīng)從城鄉(xiāng)發(fā)展視角尋找突破口，“不發(fā)展型增長”“不發(fā)展型保護(hù)”“不發(fā)展型施策”均難以真正起到立竿見影的效果。中國的城鄉(xiāng)問題因發(fā)展而生，也將在發(fā)展中得以緩解?，F(xiàn)階段國土空間規(guī)劃仍應(yīng)以保障“發(fā)展”為核心導(dǎo)向，以保障實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化為根本目標(biāo)?！鞍l(fā)展才是硬道理”，在邁向第二個(gè)百年目標(biāo)的社會主義初級階段仍然具有現(xiàn)實(shí)意義。國土空間規(guī)劃促進(jìn)“發(fā)展轉(zhuǎn)向”可作為支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要手段，變“低質(zhì)低效發(fā)展”為“高質(zhì)高效發(fā)展”，變“無序失衡發(fā)展”為“有序均衡發(fā)展”，變“短視脆弱發(fā)展”為“持續(xù)韌性發(fā)展”。唯有高質(zhì)量發(fā)展才能應(yīng)對“百年未有之大變局”，服務(wù)于中國式現(xiàn)代化道路建設(shè)。我國剛解決絕對貧困問題，鄉(xiāng)村發(fā)展任重而道遠(yuǎn)，鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動力不足，鄉(xiāng)村持續(xù)性發(fā)展基礎(chǔ)不牢，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化、農(nóng)民生計(jì)體面化、農(nóng)村生活便利化、城鄉(xiāng)服務(wù)均等化均面臨重大現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)[21]?，F(xiàn)階段，解決城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，工業(yè)化層次較低，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平待提升等問題，需要在發(fā)展上找到突破口。國土空間規(guī)劃應(yīng)以破解國家發(fā)展的核心問題為目標(biāo)，為創(chuàng)新發(fā)展提供空間與機(jī)遇，為重塑城鄉(xiāng)發(fā)展格局提供戰(zhàn)略保障。

國土空間規(guī)劃體系中城鄉(xiāng)空間權(quán)利公平配置需要在體制機(jī)制上找到突破口。城鄉(xiāng)空間差異化用途管制體系決定了城鄉(xiāng)空間發(fā)展權(quán)初次配置存在顯著的差異，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地差異化所有權(quán)實(shí)現(xiàn)方式為例，城市國有土地市場配置機(jī)制已逐步完善，而鄉(xiāng)村建設(shè)用地仍處于集體所有的供給配置狀態(tài)，城鄉(xiāng)割裂的建設(shè)用地管控模式和用途管制體系直接導(dǎo)致空間價(jià)值的巨量差異[22]。鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給的長期短缺，已然成為當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展不公平的重要障礙，教育和醫(yī)療等公共資源配置的城鄉(xiāng)差異，進(jìn)一步導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展差異的代際傳遞。城鄉(xiāng)空間價(jià)值市場配置現(xiàn)狀成為抑制鄉(xiāng)村空間價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要障礙，鄉(xiāng)村市場發(fā)育程度低，鄉(xiāng)村產(chǎn)品銷售網(wǎng)絡(luò)組織程度低，進(jìn)一步固化了城鄉(xiāng)發(fā)展的不公平[3]。面向城鄉(xiāng)發(fā)展權(quán)利的公平配置，激發(fā)鄉(xiāng)村空間潛在價(jià)值，突破城鄉(xiāng)市場網(wǎng)絡(luò)的阻隔效應(yīng)，破解城鄉(xiāng)空間發(fā)展權(quán)初次分配的制度缺陷，進(jìn)而建構(gòu)城鄉(xiāng)公平發(fā)展的空間管控體系。

面向高質(zhì)量發(fā)展，生態(tài)友好型城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建既是國土空間規(guī)劃亟需落實(shí)的目標(biāo)，也是推進(jìn)鄉(xiāng)村優(yōu)先發(fā)展的重要保障。建設(shè)生態(tài)友好型城鄉(xiāng)公平的發(fā)展渠道，將是打破城鄉(xiāng)發(fā)展困境的有效路徑，為重塑城鄉(xiāng)空間價(jià)值創(chuàng)造條件[6]。鄉(xiāng)村空間作為生態(tài)型自然資源富集區(qū)，為平衡生態(tài)系統(tǒng)做出突出貢獻(xiàn)，科學(xué)核算城鄉(xiāng)空間生態(tài)價(jià)值，為生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值交換與交易創(chuàng)造條件。新一輪國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”劃定，從底線視角出發(fā)建構(gòu)生態(tài)空間安全格局體系，有效支撐了城鄉(xiāng)空間生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。

生態(tài)文明是建構(gòu)城鄉(xiāng)關(guān)系的遠(yuǎn)期根基，城鄉(xiāng)空間權(quán)利公平配置是城鄉(xiāng)關(guān)系優(yōu)化的中期基礎(chǔ)，高效優(yōu)質(zhì)發(fā)展是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系的近期條件。處理好“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”“社會公平”“生態(tài)保護(hù)”的時(shí)序進(jìn)程和邏輯關(guān)系有利于明確城鄉(xiāng)融合發(fā)展的階段目標(biāo)和工作重點(diǎn)（圖1）。通過國土空間規(guī)劃開辟鄉(xiāng)村發(fā)展的新增長點(diǎn)，完善農(nóng)村公共服務(wù)配套，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，將鄉(xiāng)村持續(xù)良性發(fā)展始終作為現(xiàn)階段解決“三農(nóng)”問題的核心工作，將有助于擺脫運(yùn)動式鄉(xiāng)村治理帶來的潛在危機(jī)。國土空間規(guī)劃在明確空間開發(fā)用途管制的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一自然資源開發(fā)與保護(hù)，協(xié)調(diào)空間開發(fā)時(shí)序與發(fā)展權(quán)公平配置關(guān)系，統(tǒng)籌自然資源收益分配體系，有利于挖掘鄉(xiāng)村空間價(jià)值增值潛在手段和實(shí)現(xiàn)方案，進(jìn)而推進(jìn)城鄉(xiāng)空間公平發(fā)展[23]。以城鄉(xiāng)空間生態(tài)價(jià)值核算為基礎(chǔ)，探索城鄉(xiāng)空間發(fā)展權(quán)配置與交易體系，明確鄉(xiāng)村生態(tài)空間價(jià)值的歸屬和分配方案，進(jìn)而落實(shí)城鄉(xiāng)生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)[1]。

2.2 國土空間規(guī)劃與城鄉(xiāng)“要素—結(jié)構(gòu)—功能”融合體系建構(gòu)

國土空間規(guī)劃作為“發(fā)展性”和“管控性”相結(jié)合的綜合性規(guī)劃，明確了國土空間管制的事權(quán)體系和監(jiān)管主體，推動了城鄉(xiāng)空間剛性管控與彈性引導(dǎo)相結(jié)合。落實(shí)多目標(biāo)國土空間規(guī)劃有利于城鄉(xiāng)發(fā)展要素的有序流通。鄉(xiāng)村發(fā)展要素流失、空間結(jié)構(gòu)紊亂和功能衰退是城鄉(xiāng)地域系統(tǒng)動態(tài)變化的階段狀態(tài)[24]，城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要破解的難題多與鄉(xiāng)村空間承載的社會經(jīng)濟(jì)狀態(tài)和權(quán)屬關(guān)系組織密切相關(guān)[25]。國土空間規(guī)劃立足于地域承載能力動態(tài)配置國土空間，以“三區(qū)三線”要素類管控為抓手強(qiáng)化空間地域功能的分區(qū)管制，利用“一張圖”突出底圖底數(shù)統(tǒng)一，提升國土空間數(shù)字治理能力[23]。城鄉(xiāng)發(fā)展要素自由和高效流通是保障城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)動力，離開城鄉(xiāng)發(fā)展要素的跨尺度和跨地域流通，城鄉(xiāng)二元格局難打破，城鄉(xiāng)融合發(fā)展難推進(jìn)。城鄉(xiāng)發(fā)展要素有序流動有利于緩解鄉(xiāng)村地區(qū)人地矛盾，進(jìn)而重塑城鄉(xiāng)地域承載格局[26]。生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)一步強(qiáng)化了鄉(xiāng)村空間的生態(tài)功能屬性，城鄉(xiāng)空間生態(tài)價(jià)值流動有利于推動城鄉(xiāng)格局轉(zhuǎn)變。國土空間規(guī)劃體系下落實(shí)城鄉(xiāng)發(fā)展要素流動，需要在渠道疏通、補(bǔ)償激勵(lì)、管理保障等層面強(qiáng)化體制機(jī)制建設(shè)。全面放開多級城鎮(zhèn)落戶的限制條件，增加保障性住房的供應(yīng)能力，重構(gòu)城鄉(xiāng)土地發(fā)展權(quán)配置體系（如鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地指標(biāo)傾斜），探索靈活可控的鄉(xiāng)村國土空間用途管制模式。通過國土空間規(guī)劃的傾向性制度設(shè)計(jì)，吸引城鎮(zhèn)發(fā)展要素“入鄉(xiāng)回流”，落實(shí)城鄉(xiāng)發(fā)展要素雙向流動，進(jìn)而推動國內(nèi)城鄉(xiāng)大市場的聯(lián)動，推動城鄉(xiāng)空間要素發(fā)展的融合。

城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)互通是打通城鄉(xiāng)空間價(jià)值交換和城鄉(xiāng)空間治理互饋的有效手段，也是構(gòu)建國土空間治理體系和傳導(dǎo)路徑的重要環(huán)節(jié)。城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)在物質(zhì)空間結(jié)構(gòu)（三生空間結(jié)構(gòu)、土地利用結(jié)構(gòu)、聚落體系結(jié)構(gòu)等）和空間關(guān)系結(jié)構(gòu)（空間組織結(jié)構(gòu)、空間價(jià)值結(jié)構(gòu)、空間權(quán)屬結(jié)構(gòu)等）等層面改變城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程[26]。以三區(qū)（城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間）三線劃定為代表，國土空間規(guī)劃對城鄉(xiāng)三生空間結(jié)構(gòu)從全局性統(tǒng)籌到局部性安排，成為城鄉(xiāng)三生空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化的頂層設(shè)計(jì)。國土空間規(guī)劃對城鎮(zhèn)村聚落體系的結(jié)構(gòu)性安排，決定了村鎮(zhèn)建設(shè)格局、城鄉(xiāng)空間布局、聚落體系等級的演化趨勢，成為推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵力量。國土空間規(guī)劃作為分級分類實(shí)施的系統(tǒng)性規(guī)劃，重構(gòu)了城鄉(xiāng)空間治理的組織模式，突出信息化和數(shù)字化技術(shù)在空間管控中的作用。城鄉(xiāng)國土空間一體化統(tǒng)籌，強(qiáng)化城鄉(xiāng)空間融合治理，將有利于打破長期以來形成的城鄉(xiāng)二元權(quán)屬結(jié)構(gòu)特征，破解農(nóng)村集體土地權(quán)能被抑制、市場化配置體系不健全（鄉(xiāng)村土地轉(zhuǎn)用的低補(bǔ)償與低成本）、多元主體參與度不高等問題。

城鄉(xiāng)功能融通在空間特征、時(shí)間特征、尺度特征等層面決定了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的方向。國土空間規(guī)劃在規(guī)劃體系、規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃技術(shù)等方面將主體功能區(qū)劃融入其中，試圖通過多級尺度和多類目標(biāo)實(shí)現(xiàn)國土空間綜合功能和主體功能的銜接，尤其在國家宏觀尺度的地域主體功能布局，成為塑造國土空間開發(fā)格局的重要依據(jù)，也是城鄉(xiāng)空間功能格局的主導(dǎo)因素之一[27]。城鄉(xiāng)空間功能定位的初次配置，決定了地域空間開發(fā)利用的未來趨勢，塑造了城鄉(xiāng)空間開發(fā)權(quán)利的價(jià)值流向（圖2）。國土空間規(guī)劃的城鄉(xiāng)地域功能定位和差異化管控模式?jīng)Q定了城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展的動力源，只有打通城鄉(xiāng)功能融合的渠道，推動城鄉(xiāng)空間價(jià)值交易與流轉(zhuǎn)，才能真正落實(shí)城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標(biāo)[28]。新時(shí)期，城鄉(xiāng)空間鏈接網(wǎng)絡(luò)化和城鄉(xiāng)空間治理數(shù)字化驅(qū)使城鄉(xiāng)空間功能，可以在更大尺度上實(shí)現(xiàn)交互影響，更大空間范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)互動，城鄉(xiāng)空間功能融合渠道和價(jià)值流通通道也更具可能性。

面向“發(fā)展—公平—生態(tài)”的國土空間規(guī)劃為城鄉(xiāng)“要素—結(jié)構(gòu)—功能”融合提供有效支撐。國土空間規(guī)劃通過優(yōu)化城鄉(xiāng)空間要素流動、結(jié)構(gòu)聯(lián)動和功能互動支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)實(shí)訴求。多目標(biāo)國土空間規(guī)劃通過強(qiáng)化城鄉(xiāng)融合發(fā)展的空間支撐作用，破解空間利用存在的結(jié)構(gòu)性和功能性問題。城鄉(xiāng)“要素—結(jié)構(gòu)—功能”融合對國土空間規(guī)劃的多元目標(biāo)實(shí)施提出更高要求，促進(jìn)要素平等交換和自由流動，突出空間價(jià)值的公平配置，強(qiáng)化空間發(fā)展權(quán)和空間價(jià)值分配權(quán)的城鄉(xiāng)均等化，落實(shí)城鄉(xiāng)公共資源的均衡配置體系。生態(tài)文明體系下建構(gòu)的國土空間規(guī)劃體系，將城鄉(xiāng)空間融合內(nèi)嵌入生態(tài)文明的建構(gòu)邏輯，服務(wù)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)在要求。

3 國土空間規(guī)劃支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展的路徑探索

國土空間規(guī)劃支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展的可行路徑需要破解上述核心障礙，探索多目標(biāo)國土空間規(guī)劃的落實(shí)措施，推進(jìn)城鄉(xiāng)空間治理現(xiàn)代化。城鄉(xiāng)國土空間結(jié)構(gòu)功能體系優(yōu)化，城鄉(xiāng)國土空間用途管制體系創(chuàng)新，城鄉(xiāng)國土空間統(tǒng)籌治理為落實(shí)上述目標(biāo)提供依據(jù)。從城鄉(xiāng)國土空間地域發(fā)生規(guī)律出發(fā)，探索基于用途管制的發(fā)展權(quán)城鄉(xiāng)配置體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展要素流動與公共服務(wù)均衡配置，謀劃城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌治理的系統(tǒng)性架構(gòu)。

3.1 優(yōu)化城鄉(xiāng)空間網(wǎng)絡(luò)體系，保障空間有序高效開發(fā)

城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素的雙向流動，需要改變城鄉(xiāng)地域系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)功能狀態(tài)，進(jìn)而破解城鄉(xiāng)國土空間交互作用的內(nèi)在障礙，重塑城鄉(xiāng)互動格局[29]，重構(gòu)城鄉(xiāng)空間網(wǎng)絡(luò)體系，以城鄉(xiāng)空間網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標(biāo)落實(shí)?，F(xiàn)階段城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要突破的問題仍需從二元軌道的城鄉(xiāng)國土空間管控不互通，城鄉(xiāng)國土空間價(jià)值分配不均衡，城鄉(xiāng)空間權(quán)利配置不對等入手找到突破口?！叭齾^(qū)三線”的格局與動態(tài)調(diào)整是否能夠適應(yīng)城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型的科學(xué)規(guī)律，適應(yīng)階段性城鎮(zhèn)化的目標(biāo)，仍需進(jìn)一步論證和科學(xué)調(diào)試。研究差異化的城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程，探索城鄉(xiāng)發(fā)展要素雙向流動對城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)功能的影響機(jī)制，進(jìn)而分區(qū)調(diào)控城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)功能體系，打破城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)功能不協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)互動不通暢、城鄉(xiāng)價(jià)值難流通的現(xiàn)實(shí)問題。針對大都市區(qū)、傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)、典型牧區(qū)、綠洲地區(qū)等類型區(qū)，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)功能的主控要素，建設(shè)城鄉(xiāng)空間網(wǎng)絡(luò)體系，服務(wù)多目標(biāo)發(fā)展導(dǎo)向的城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型趨勢。

新時(shí)期，城鄉(xiāng)空間網(wǎng)絡(luò)化、聯(lián)動數(shù)字化、互動跨尺度化趨勢為城鄉(xiāng)空間網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)創(chuàng)造機(jī)遇，基于空間網(wǎng)絡(luò)化的國土空間規(guī)劃實(shí)施體系為城鄉(xiāng)融合發(fā)展創(chuàng)造條件。當(dāng)前，城鄉(xiāng)空間網(wǎng)絡(luò)化交互作用頻繁，尤其在信息技術(shù)和現(xiàn)代交通網(wǎng)絡(luò)綜合作用下，城鄉(xiāng)空間跨尺度作用成為跨越城鄉(xiāng)鴻溝的重要渠道，為打通城鄉(xiāng)空間治理障礙，疏通城鄉(xiāng)發(fā)展要素流通通道創(chuàng)造條件。因此，強(qiáng)化跨尺度作用對空間結(jié)構(gòu)功能的優(yōu)化作用，擴(kuò)充地域承載力的內(nèi)涵體系，進(jìn)一步明確城鄉(xiāng)遠(yuǎn)程耦合作用的價(jià)值體系，為城鄉(xiāng)空間功能交換和價(jià)值交易提供理論和實(shí)踐渠道[30-32]。以城鄉(xiāng)空間網(wǎng)絡(luò)化為平臺，科學(xué)評價(jià)空間流動性對國土空間承載力和開發(fā)適應(yīng)性理論與實(shí)踐的擴(kuò)展作用。從城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)的連續(xù)性和功能的多樣性出發(fā)，以城鄉(xiāng)空間網(wǎng)絡(luò)和空間流動系統(tǒng)為突破，建構(gòu)面向城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展、城鄉(xiāng)空間聯(lián)動開發(fā)、城鄉(xiāng)空間多層級流動的空間開發(fā)邏輯，突破當(dāng)前限制開發(fā)與僵化保護(hù)的線性空間開發(fā)思維，服務(wù)城鄉(xiāng)融合發(fā)展訴求。

3.2 創(chuàng)新空間用途管制體系，促進(jìn)空間價(jià)值公平流動

構(gòu)建面向城鄉(xiāng)空間均衡發(fā)展的土地配置聯(lián)動體系，進(jìn)而完善國土空間用途管制初次發(fā)展權(quán)配置失衡和城鄉(xiāng)差異化用途管制體系帶來的現(xiàn)實(shí)問題，推動城鄉(xiāng)空間價(jià)值公平流動，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的機(jī)制創(chuàng)新。國土空間規(guī)劃試圖建立協(xié)調(diào)與平衡的空間管控體系，平衡空間發(fā)展差異的重要工具。剛性約束有利但彈性管控措施不足將成為限制國土空間規(guī)劃實(shí)施成效關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為了緩解剛性管控機(jī)制缺陷，需要探索城鄉(xiāng)空間跨區(qū)域聯(lián)動管控路徑，突破區(qū)域空間用途管控的制度障礙（如建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域交易，虛擬耕地保護(hù)指標(biāo)等）。此外，因地制宜探索城鄉(xiāng)國土空間用途管制聯(lián)動激勵(lì)制度，破解當(dāng)前城鎮(zhèn)化過程中低效擴(kuò)張和鄉(xiāng)村建設(shè)失序等現(xiàn)實(shí)問題。以城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”制度為基礎(chǔ)，創(chuàng)新開展城鄉(xiāng)國土空間用途管制的聯(lián)動實(shí)驗(yàn)，突破現(xiàn)有指標(biāo)交易的空間置換邏輯，從發(fā)展權(quán)配置視角出發(fā)，突出城鄉(xiāng)土地市場與用途管制的互饋機(jī)制，建立“土地用途管制→住房制度改革”的城鄉(xiāng)聯(lián)動制度創(chuàng)新鏈條。創(chuàng)新交易手段和市場配置方案，探索城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場化運(yùn)轉(zhuǎn)平臺，開辟城鄉(xiāng)融合發(fā)展特殊用途區(qū)（或城鄉(xiāng)融合規(guī)劃試驗(yàn)區(qū)），發(fā)掘城鄉(xiāng)國土空間用途的差異化價(jià)格形成機(jī)制，發(fā)掘農(nóng)村建設(shè)用地價(jià)值實(shí)現(xiàn)的新渠道和新路徑。

完善城鎮(zhèn)空間、鄉(xiāng)村空間和生態(tài)空間的用途管制體系，以城鄉(xiāng)空間價(jià)值公平為導(dǎo)向創(chuàng)新用途管制模式，開辟面向城鄉(xiāng)公平發(fā)展的國土空間規(guī)劃實(shí)施路徑。城鎮(zhèn)空間重點(diǎn)關(guān)注剛性指標(biāo)傳導(dǎo)與分區(qū)管控的結(jié)合，推動城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的互聯(lián)互通，讓渡土地發(fā)展收益向農(nóng)村傾斜。鄉(xiāng)村空間治理探索在組織層面打破城鄉(xiāng)要素雙向流動的障礙，在權(quán)屬層面更多地給予基層和村民發(fā)展權(quán)，進(jìn)而落實(shí)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展訴求、公共服務(wù)配給要求和基礎(chǔ)設(shè)施完善等目標(biāo)。以實(shí)用性村莊規(guī)劃為突破，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為動力，以用途管制為手段，統(tǒng)籌建設(shè)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施，開辟鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，提升鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)與文化傳承能力，提高城鄉(xiāng)融合發(fā)展中要素互動與結(jié)構(gòu)互通的水平，落實(shí)鄉(xiāng)村優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。推動生態(tài)空間治理，細(xì)分生態(tài)空間劃分方案，挖掘自然保護(hù)區(qū)和自然公園的休憩娛樂和生態(tài)涵養(yǎng)功能，推動一般生態(tài)用途區(qū)的價(jià)值開發(fā)，創(chuàng)新生態(tài)空間價(jià)值實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)化機(jī)制，以城鄉(xiāng)空間網(wǎng)絡(luò)交互為基礎(chǔ)探索城鄉(xiāng)生態(tài)空間價(jià)值的公平交易。

基于多元主體有效參與，多級市場尺度交互，多種組織方案融合，推進(jìn)城鄉(xiāng)國土空間用途管制體系建設(shè)，建設(shè)城鄉(xiāng)主體公平參與的空間規(guī)劃實(shí)施機(jī)制[33]。以土地征收改革、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地改革為基礎(chǔ)，打破城鄉(xiāng)空間利益不均衡配置壁壘。以鄉(xiāng)村空間資源資產(chǎn)運(yùn)營市場化改革為切入點(diǎn)，研究鄉(xiāng)村國土空間價(jià)值轉(zhuǎn)化的可行方案，探索城鄉(xiāng)國土空間用途轉(zhuǎn)用的市場化運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。在管控落實(shí)層面，創(chuàng)新多元主體力量參與空間管控的有效機(jī)制，減少行政管控“成本高而成效低”等問題。開辟鄉(xiāng)村空間組織化和集體組織制度化模式，通過農(nóng)村集體組織法人制度化、農(nóng)村集體組織協(xié)調(diào)現(xiàn)代化、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理規(guī)范化、農(nóng)村集體事權(quán)參與多元化等手段，落實(shí)鄉(xiāng)村空間用途管制的多元監(jiān)督和議事制度，完善鄉(xiāng)村空間用途管制成效[34]。

3.3 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間治理體系，搭建全域生態(tài)安全底線

城鄉(xiāng)國土空間統(tǒng)籌治理是完善全域生態(tài)安全底線的基礎(chǔ)，現(xiàn)有治理邏輯和技術(shù)體系需要新的突破，服務(wù)城鄉(xiāng)融合的空間安全支撐體系。城鄉(xiāng)分割的治理體系在現(xiàn)有國土空間規(guī)劃體系中仍較為明顯，保護(hù)耕地、修復(fù)生態(tài)、保障發(fā)展在不同城鎮(zhèn)化階段體現(xiàn)出的矛盾綜合體具有差異化特征，不能“顧此失彼”，更不能“因噎廢食”[30]。因此，需要從城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型規(guī)律出發(fā)，通過城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌治理落實(shí)生態(tài)文明目標(biāo)，探索面向“發(fā)展—公平—生態(tài)”多目標(biāo)的城鄉(xiāng)空間治理邏輯體系，突出城鄉(xiāng)空間聯(lián)動邏輯，以城鄉(xiāng)空間共治為核心目標(biāo)，將國土空間規(guī)劃與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的共同目標(biāo)在統(tǒng)籌治理得到落實(shí)。從生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生演化規(guī)律出發(fā)，結(jié)合城鄉(xiāng)生態(tài)空間差異化地域特征，制定全域生態(tài)治理方案，打破條塊分割和城鄉(xiāng)分離的生態(tài)治理思維，在國土空間規(guī)劃編制與實(shí)施過程中落實(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的生態(tài)治理方案，探索全域生態(tài)安全底線協(xié)調(diào)方案，服務(wù)城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標(biāo)。

構(gòu)建城鄉(xiāng)國土空間資源資產(chǎn)統(tǒng)籌配置的多元實(shí)現(xiàn)渠道，拓展城鄉(xiāng)空間治理價(jià)值流通的技術(shù)通道，完善城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌治理的現(xiàn)實(shí)邏輯。滿足城鄉(xiāng)公共服務(wù)統(tǒng)籌目標(biāo)，積極推動城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給一體化、基礎(chǔ)設(shè)施配套一體化和社會保障機(jī)制一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)融合發(fā)展[30]。城鄉(xiāng)公共服務(wù)配置的統(tǒng)籌治理需要在技術(shù)層面進(jìn)行科學(xué)的模擬，預(yù)測城鄉(xiāng)公共服務(wù)配置的時(shí)序階段和空間布局，提升空間治理配置效率[31]。統(tǒng)籌國土空間技術(shù)體系應(yīng)對接前沿?cái)?shù)字信息技術(shù)，將智能空間調(diào)控預(yù)測與國土空間信息數(shù)據(jù)庫對接，研發(fā)國土空間信息系統(tǒng)智能治理平臺，提升城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌治理的技術(shù)水平和預(yù)測能力，服務(wù)全域生態(tài)安全治理的定量測度與科學(xué)預(yù)測。

4 結(jié)論與討論

本文從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)實(shí)訴求出發(fā)，研判國土空間規(guī)劃支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展存在的現(xiàn)實(shí)和邏輯困境，從多維目標(biāo)國土空間規(guī)劃入手，嘗試建構(gòu)國土空間規(guī)劃支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實(shí)踐體系，進(jìn)而探索了國土空間規(guī)劃支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展的可行路徑。

（1）國土空間規(guī)劃支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境主要包含城鄉(xiāng)融合的國土空間載體結(jié)構(gòu)紊亂、城鄉(xiāng)多尺度交互的空間網(wǎng)絡(luò)不暢通、城鄉(xiāng)空間多元價(jià)值融合的渠道受阻等方面。

（2）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國土空間規(guī)劃“發(fā)展、公平與生態(tài)”三維目標(biāo)之間的關(guān)系是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵。國土空間規(guī)劃應(yīng)以保障“發(fā)展”為核心，兼顧城鄉(xiāng)空間權(quán)利公平配置，構(gòu)建生態(tài)友好型城鄉(xiāng)關(guān)系。

（3）多維目標(biāo)國土空間規(guī)劃推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展要素的有序流通，國土空間治理體系和傳導(dǎo)路徑激發(fā)城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)互通和城鄉(xiāng)功能融通，決定了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的空間特征、時(shí)間特征、尺度特征。

（4）優(yōu)化城鄉(xiāng)空間網(wǎng)絡(luò)體系，創(chuàng)新用途管制體系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)治理體系，搭建全域生態(tài)底線促進(jìn)城鄉(xiāng)空間，為支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供有序高效開發(fā)保障、價(jià)值公平流動保障和全域生態(tài)安全保障。

本文以國土空間規(guī)劃支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境為線索，基于國土空間規(guī)劃多目標(biāo)體系與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)在關(guān)系建構(gòu)，分析了國土空間規(guī)劃支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)在邏輯體系，并嘗試從空間地域網(wǎng)絡(luò)思維、城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌治理思維、城鄉(xiāng)空間用途管制創(chuàng)新思維出發(fā)，探索其可行路徑。由于國土空間規(guī)劃編制與實(shí)施尚在完善過程中，規(guī)劃目標(biāo)與實(shí)施成效仍待評估，國土空間規(guī)劃支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展的創(chuàng)新機(jī)制和政策設(shè)計(jì)仍存在理論和技術(shù)上的限制，這些也是后續(xù)值得深入研究的內(nèi)容。

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The Logic and Path of Supporting Urban-rural Integrated Development through Territorial Space Planning

GE Dazhuan1，2， SUN Pan1，2， TANG Lisha3， SUN Dongqi3， TANG Shuangshuang1，2（1. School of Geography， Nanjing Normal University， Nanjing 210023， China； 2. Jiangsu Center for Collaborative Innovation in Geographical Information Resource Development and Application， Nanjing 210023， China； 3. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research， CAS， Beijing 100101， China）

Abstract： The purpose of this study is to analyze the practical dilemma and internal mechanism of territorial space planning to support the urban-rural integrated development， to propose the feasible solution， as the implementation of territorial space planning to facilitate urban-rural integrated development is one of the core objectives of a high-quality spatial governance system. The research methods are inductive deduction and logical deduction. The research results show that the unimpeded multi-scale interactive space network and the difficult exchange of multiple spatial values have become realistic difficulties that hinder urban-rural integrated development. The correlation between the measures and target system of territorial space planning and urban-rural integrated development establishes the cohesive logic of the two. The consistency of space and interaction effect determines the practical feasibility of their connection. Optimizing the urban-rural spatial network system， innovating the space use control system， and coordinating the urban-rural spatial governance system have become feasible paths to support urban-rural integrated development in territorial space planning. In conclusion， the government needs to coordinate the internal relationship between the three-dimensional goals of “development， equity and ecology” for territorial spatial planning and the integration of urban and rural areas in “factors， structures and functions”. Moreover， the implementation of the orderly transfer of urban-rural factors and the balanced allocation of public resources can improve the internal mechanism between territorial space planning and urban-rural integrated development.

Key words： territorial space planning； urban-rural spatial governance； urban-rural integration； rural spatial governance； rural revitalization

（本文責(zé)編：陳美景）