我國(guó)海水淡化發(fā)展及其法律制度研究

尹曉桃，李鈞澤

（大連海洋大學(xué)，遼寧 大連 116023）

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們生活水平的日益提高，我國(guó)淡水需求量急劇增加，淡水資源日益緊缺。雖然我國(guó)水資源總量位居世界前十，但是作為13 個(gè)貧水國(guó)家之一，我國(guó)淡水資源匱乏，人均淡水資源占有量?jī)H為世界人均淡水資源占有量的四分之一。

1 海水淡化的意義及其發(fā)展

我國(guó)約有43.8%的人口生活在沿海的11 個(gè)省級(jí)行政區(qū)，55 個(gè)沿海地級(jí)以上城市中，僅缺水城市就占51 個(gè)，12 個(gè)海島縣全部為貧水縣[1]。此外，沿海地區(qū)的城市化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)相較于我國(guó)內(nèi)陸地區(qū)要發(fā)達(dá)得多，這就導(dǎo)致水資源供需的矛盾較為尖銳，沿海地區(qū)面臨較大的水資源供給壓力[2]。我國(guó)水資源的時(shí)空分布不均衡，它在時(shí)間分布上具有夏秋多、冬春少和年際變化大的特點(diǎn)，而在空間分布上表現(xiàn)為東多西少、南多北少的特點(diǎn)[3]。南水北調(diào)工程就是將南方豐富的水資源調(diào)配到水資源相對(duì)貧乏的北方，這只是一種時(shí)空上的水資源調(diào)配，雖然能暫時(shí)緩解國(guó)家的用水壓力，但是這種長(zhǎng)距離輸水工程耗財(cái)耗力，并不是最好的可持續(xù)措施。隨著人口的不斷增長(zhǎng)、城市化進(jìn)程的加快和全球氣候的復(fù)雜變化，淡水需求量增大和水資源短缺的供需矛盾正在成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素。海水淡化是一種開(kāi)源增量的技術(shù)，它不受氣候和時(shí)空條件的限制，依靠我國(guó)綿長(zhǎng)的海岸線和取之不盡的海水資源，可以從根本上解決水資源匱乏的問(wèn)題。海水淡化作為一種解決我國(guó)沿海地區(qū)淡水供給問(wèn)題的重要方法，也可以為部分海島地區(qū)的淡水資源供給問(wèn)題提供有效解決路徑。從歷史角度來(lái)看，我國(guó)一直有著“重陸輕?！钡牧?xí)慣。從可持續(xù)發(fā)展的角度來(lái)看，傳統(tǒng)的蓄水降水、開(kāi)采地下水、異地調(diào)水等方式實(shí)現(xiàn)的只是水資源在時(shí)空上的調(diào)配與置換，整體水資源總量并沒(méi)有質(zhì)的改變。所以，有必要進(jìn)一步提高對(duì)如何利用海水作為水資源的相關(guān)認(rèn)知，并加強(qiáng)民眾對(duì)海水淡化領(lǐng)域的重視。

我國(guó)海水淡化研究始于20 世紀(jì)50 年代[4]，經(jīng)過(guò)研究人員幾十年來(lái)的不懈努力，我國(guó)在海水淡化技術(shù)方面的研究已經(jīng)相當(dāng)成熟，作為新興的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，海水淡化事業(yè)正在蓬勃發(fā)展。1990 年之后，我國(guó)一直支持海水淡化技術(shù)的研發(fā)。2005 年7 月，國(guó)家頒布《海水利用專項(xiàng)規(guī)劃》，對(duì)2010—2020 年海水淡化產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能和發(fā)展規(guī)模立下主要目標(biāo)。我國(guó)淡水資源匱乏，時(shí)空分布不均，人均水資源擁有量低。2012 年2 月，為了加快發(fā)展海水淡化產(chǎn)業(yè)，國(guó)家提出要建立完善的海水淡化產(chǎn)業(yè)鏈，在產(chǎn)能，海島、沿海地區(qū)用水貢獻(xiàn)率，海水淡化產(chǎn)業(yè)裝備制造、材料研發(fā)自主創(chuàng)新率等方面都需要提高。2015 年5 月，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)同意成立全國(guó)海洋標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)海水淡化及綜合利用分技術(shù)委員會(huì)，負(fù)責(zé)海水淡化及綜合利用領(lǐng)域國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的制修訂工作。截至2019 年底，我國(guó)共有海水淡化工程115個(gè)，產(chǎn)能達(dá)到1 573 760 t/d。其中，萬(wàn)噸級(jí)及以上的海水淡化工程有37 個(gè)，千噸級(jí)以上萬(wàn)噸級(jí)以下的有42 個(gè)，千噸級(jí)以下的有36 個(gè)，主要分布在9 個(gè)沿海省市水資源比較缺乏的城市和海島。2021 年3 月，“十四五”規(guī)劃出臺(tái)，明確提出要推進(jìn)海水淡化和海洋能規(guī)?；谩榱送苿?dòng)海水淡化產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展和規(guī)?；茫?021 年5 月，國(guó)家出臺(tái)《海水淡化利用發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2021—2025 年）》，提出到2025 年全國(guó)海水淡化規(guī)模達(dá)到290 萬(wàn)t 以上，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系基本健全，政策機(jī)制更加完善。這些政策帶動(dòng)海水淡化技術(shù)和工程能力的快速發(fā)展，緩解沿海地區(qū)水資源供給與需求的矛盾。

2 我國(guó)海水淡化產(chǎn)業(yè)法律制度現(xiàn)狀

目前，我國(guó)在海洋環(huán)境保護(hù)、海洋生物資源、海域使用管理以及海上交通事故調(diào)查處理等方面的立法內(nèi)容還是比較全面的，但是在海水資源的開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)方面，我國(guó)還存在立法體系不完整和內(nèi)容缺失的問(wèn)題。換句話說(shuō)，我國(guó)并沒(méi)有專門(mén)關(guān)于海水淡化方面的法律法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，它只是以直接或間接相關(guān)的方式分散在《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》等相關(guān)法律的規(guī)定中。

2.1 直接相關(guān)的法律

《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》是為了保護(hù)海島及其周邊的生態(tài)環(huán)境，合理開(kāi)發(fā)利用海島自然資源而制定的。目前，許多島嶼及海島縣上依然是在靠天吃水，一旦遇到降水量偏小的時(shí)期，就會(huì)面臨吃水難的問(wèn)題。所以，海水淡化是海島上比較理想的獲取淡水的渠道，《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》的第17 條和第24 條第二款就涉及對(duì)海水淡化技術(shù)產(chǎn)業(yè)的支持和鼓勵(lì)內(nèi)容。《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第20 條第四款以及《中華人民共和國(guó)水法》第24 條也有著國(guó)家對(duì)缺水地區(qū)節(jié)約淡水資源、發(fā)展海水淡化的鼓勵(lì)內(nèi)容。出于對(duì)海水淡化產(chǎn)業(yè)的扶持，《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》第27 條第三款以及《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》第88 條規(guī)定海水淡化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目可以享受企業(yè)所得稅稅收減免優(yōu)惠。該法還規(guī)定國(guó)家重點(diǎn)扶持的高新技術(shù)企業(yè)可以減按15%的稅率征收稅款?！秶?guó)家重點(diǎn)支持的高新技術(shù)領(lǐng)域》第7 項(xiàng)“資源與環(huán)境技術(shù)”下第1 款“水污染控制技術(shù)”中的第5 條就明確記錄了海水膜法低成本淡化技術(shù)及關(guān)鍵材料和規(guī)?；Ｋ夹g(shù)[5]。所以，海水淡化產(chǎn)業(yè)可以依照該法規(guī)定，享受減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅優(yōu)惠。

2.2 間接相關(guān)的法律

《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》作為一部保護(hù)我國(guó)海洋環(huán)境的基本法律，其中的一些規(guī)定就與海水淡化相關(guān)。例如，根據(jù)該法第12 條第一款規(guī)定，海水淡化工程如果需要向海里排放污染物，就必須繳納排污費(fèi)，這是對(duì)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》“污染者付費(fèi)”原則的體現(xiàn)，一方面可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段來(lái)促進(jìn)海水淡化產(chǎn)業(yè)進(jìn)行污染物減排，另一方面還可以為污染物治理籌集必要的資金。根據(jù)該法第36 條規(guī)定，海水淡化過(guò)程的后期會(huì)有副產(chǎn)物濃鹽水的排放，由于濃鹽水中的鹽分、重金屬、有機(jī)物等濃度偏高，并且冷卻水系統(tǒng)排放的海水具有一定熱量，因此必須遵守這項(xiàng)規(guī)定，采取有效措施避免給近岸海洋生態(tài)環(huán)境造成影響。海洋環(huán)境保護(hù)在海水淡化領(lǐng)域可以從兩個(gè)方面理解，一是為了保護(hù)海水免受污染，二是采取措施減少或避免海水淡化過(guò)程中的取水和排水問(wèn)題給近海海洋環(huán)境帶來(lái)不利影響。除了《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》以外，《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》也和海水淡化中的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題息息相關(guān)。例如，該法的16 條規(guī)定以及《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄（2021 年版）》的第98 項(xiàng)就有對(duì)海水淡化、其他水處理和利用等建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)定。嚴(yán)格落實(shí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，可以從源頭上有效減輕或杜絕海水淡化活動(dòng)給環(huán)境帶來(lái)的不利影響。

我國(guó)還在其他相關(guān)法律規(guī)定頒布了關(guān)于防治海水污染的內(nèi)容，如《中華人民共和國(guó)防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》《中華人民共和國(guó)海洋傾廢管理?xiàng)l例》《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》《中華人民共和國(guó)防治海岸工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》《中華人民共和國(guó)海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)，此外還有和海洋環(huán)境保護(hù)有關(guān)的十余項(xiàng)部門(mén)規(guī)章和保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)等，它們共同構(gòu)成我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)的法律體系。

3 我國(guó)海水淡化相關(guān)法律制度評(píng)析

當(dāng)前，我國(guó)在海水資源的開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)方面并沒(méi)有專門(mén)立法，其主要由一些政策性規(guī)范構(gòu)成。一方面，它為海水淡化產(chǎn)業(yè)立下一些規(guī)劃和目標(biāo)，形成目前相關(guān)規(guī)定的主體；另一方面，針對(duì)海水淡化產(chǎn)業(yè)的激勵(lì)措施都分散到各項(xiàng)規(guī)定中，書(shū)面分量并不多，相關(guān)規(guī)范整體還存在一些問(wèn)題。

3.1 相關(guān)法律體系不健全

對(duì)于構(gòu)成海洋主體的海水資源的開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)，我國(guó)尚未形成完整的法律體系。目前，與之相關(guān)的規(guī)定零碎地分散在各種法律法規(guī)中，缺乏體系化的考量與設(shè)計(jì)，在一定程度上制約了海水淡化和利用的發(fā)展。從對(duì)我國(guó)海水淡化的發(fā)展政策和法律法規(guī)的梳理可以看出，法律規(guī)范占據(jù)的分量不多，規(guī)范性政策文件占比較大。首先，相比法律法規(guī)的穩(wěn)定性，規(guī)范性文件的效力等級(jí)不高，強(qiáng)制力和權(quán)威性也不夠。這不利于市場(chǎng)主體形成準(zhǔn)確的市場(chǎng)預(yù)期，使得海水淡化產(chǎn)業(yè)難以擴(kuò)大發(fā)展規(guī)模。再者，這些規(guī)范性文件為海水淡化提供了指導(dǎo)思想和主要目標(biāo)，但是都處于宏觀規(guī)劃和指導(dǎo)的層面，大都是一些鼓勵(lì)性規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，對(duì)海水淡化市場(chǎng)發(fā)展形成無(wú)法有效激勵(lì)。例如，“十四五”規(guī)劃和《海水淡化利用發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2021—2025 年）》等都提出推動(dòng)海水淡化產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?。但是，如果沒(méi)有具體的制度規(guī)定予以支持，其實(shí)施效果也會(huì)缺乏保障。海水淡化是新興產(chǎn)業(yè)，發(fā)展初期需要激勵(lì)性的法律制度予以扶持，這樣才能使得海水淡化產(chǎn)業(yè)健康、快速發(fā)展。我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)缺乏激勵(lì)海水淡化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體規(guī)定，僅僅只有少數(shù)相關(guān)規(guī)定提及，缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，沒(méi)有形成具體的制度規(guī)范。例如，海水淡化技術(shù)發(fā)展還不夠，海水淡化完全按成本來(lái)核算，得到的淡化水成本比普通自來(lái)水的價(jià)格要高，這就影響市場(chǎng)主體的積極性，從而制約海水淡化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。從往年的海水淡化行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和全國(guó)海水利用報(bào)告數(shù)據(jù)來(lái)看，我國(guó)海水淡化產(chǎn)業(yè)的實(shí)際發(fā)展規(guī)模往往達(dá)不到上一階段計(jì)劃的目標(biāo)，如表1 所示。

表1 我國(guó)海水淡化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模

3.2 監(jiān)管部門(mén)職能重疊

海水淡化產(chǎn)業(yè)涉及的監(jiān)管部門(mén)眾多，從法定職能來(lái)看，目前，海水淡化的各個(gè)監(jiān)管部門(mén)的具體職能不是保護(hù)海洋環(huán)境，解決海洋環(huán)境污染問(wèn)題，而是集中在如何保障海水淡化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。國(guó)家層面，與海水淡化相關(guān)的事務(wù)由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、水利部、科學(xué)技術(shù)部、自然資源部、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部等國(guó)家部委承擔(dān)[6]，如表2 所示。

表2 海水淡化產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管部門(mén)和法定職能

目前，監(jiān)管方面的問(wèn)題首先是權(quán)力劃分不清，行政職能相互重疊。例如，在目前的監(jiān)管框架下，水利部的職能是指導(dǎo)非傳統(tǒng)水資源的開(kāi)發(fā)，自然資源部的職能是研究和管理海水利用[7]。然而，海水淡化在我國(guó)屬于非傳統(tǒng)水資源開(kāi)發(fā)和海水利用。由此可見(jiàn)，水利部和自然資源部之間的權(quán)力劃分并不明確，存在職能交叉的情況。一旦出現(xiàn)問(wèn)題，就可能會(huì)導(dǎo)致職能管理重疊、責(zé)任不明確和相互推諉的現(xiàn)象。再者，我國(guó)尚未建立部門(mén)之間的協(xié)作機(jī)制。雖然海水淡化產(chǎn)業(yè)涉及的監(jiān)管部門(mén)眾多，但是在涉及淡化設(shè)備、技術(shù)研發(fā)和海洋環(huán)境保護(hù)等時(shí)，如果缺乏相應(yīng)的協(xié)作機(jī)制，就不利于海水淡化產(chǎn)業(yè)的共同管理。各相關(guān)部門(mén)之間監(jiān)管體系不盡如人意，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，難以滿足保護(hù)海洋環(huán)境和生態(tài)、促進(jìn)海水淡化發(fā)展的制度要求。

3.3 尚未確立市場(chǎng)準(zhǔn)入制度

市場(chǎng)準(zhǔn)入制度是海水淡化產(chǎn)業(yè)健康、快速發(fā)展的前提。首先，我國(guó)海水淡化市場(chǎng)還缺少明確的準(zhǔn)入門(mén)檻，對(duì)于是否允許私人進(jìn)入、國(guó)家控股私企進(jìn)入或者完全國(guó)有化等市場(chǎng)選擇問(wèn)題，沒(méi)有相關(guān)規(guī)定。缺少市場(chǎng)準(zhǔn)入的制度規(guī)范，就導(dǎo)致目前海水淡化市場(chǎng)中企業(yè)良莠不齊，產(chǎn)品淡化水的質(zhì)量無(wú)法得到保障。其次，海水淡化作為國(guó)家重點(diǎn)扶持的新興產(chǎn)業(yè)，應(yīng)該積極促進(jìn)海水淡化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。我國(guó)水資源南多北少，淡水資源嚴(yán)重不足，北方沿海城市缺水問(wèn)題更為緊迫，沒(méi)有完善的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度規(guī)劃，容易導(dǎo)致企業(yè)趨利避害，在條件更好的地區(qū)過(guò)度開(kāi)發(fā)，從而對(duì)海洋環(huán)境造成影響。由于南北差異，北方地區(qū)海水淡化主要用于工業(yè)，南方地區(qū)主要用作海島居民生活用水。海水淡化水用于市政飲用的比例還不到40%，而全球約有74%的海水淡化水被用于市政飲用[8]。我國(guó)大力支持發(fā)展海水淡化這種高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，再加上沒(méi)有市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻限制，就會(huì)造成企業(yè)跟風(fēng)現(xiàn)象。市場(chǎng)主體參差不齊，淡化水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不一、價(jià)格各異，沒(méi)有形成完整的市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，對(duì)于淡化水是否能進(jìn)入市政管網(wǎng)，難以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。這對(duì)于海水淡化的可持續(xù)發(fā)展非常不利。

4 推動(dòng)海水淡化發(fā)展的法治建設(shè)建議

4.1 完善相關(guān)法律制度體系

海水淡化應(yīng)該是在海水資源開(kāi)發(fā)、利用與保護(hù)一整套的法律體系框架之下，并根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件將基本制度落到實(shí)處，這樣才能相互配合，將分散在諸多法律規(guī)范中的相關(guān)規(guī)定銜接起來(lái)，形成完整的法律體系，促進(jìn)海水淡化產(chǎn)業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展[9-10]。為了使我國(guó)海水淡化產(chǎn)業(yè)健康、快速發(fā)展，制定和完善相關(guān)激勵(lì)措施是必然的。例如，《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》中，關(guān)于海水利用這一新興產(chǎn)業(yè)，除了企業(yè)所得稅方面的優(yōu)惠政策外，還可以在法律法規(guī)層面增加補(bǔ)貼、貸款等方面的財(cái)稅法律制度支持。在對(duì)海水淡化水進(jìn)入市政管網(wǎng)方面給予價(jià)格補(bǔ)貼，縮小和普通自來(lái)水之間的差異，提高海水淡化水在市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力，吸引資本向海水淡化市場(chǎng)流入，激發(fā)市場(chǎng)活力。還可以對(duì)《中華人民共和國(guó)水法》加以修訂，將海水資源納入水資源的特殊范疇，統(tǒng)一配置。2017 年，水利部明確提出將海水和淡化海水等非常規(guī)水源納入水資源統(tǒng)一配置，以緩解水資源的供需矛盾。標(biāo)準(zhǔn)是一種技術(shù)上的法律規(guī)范，推動(dòng)海水淡化產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)務(wù)之急。應(yīng)當(dāng)以示范工程和現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)體系為基礎(chǔ)，進(jìn)一步研究和建立海水淡化的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系，根據(jù)地域特點(diǎn)、水質(zhì)功能區(qū)分布等特點(diǎn)，有針對(duì)性地制定和實(shí)施相關(guān)產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，從而規(guī)范海水淡化產(chǎn)業(yè)的綠色發(fā)展。在海水淡化過(guò)程中，堅(jiān)持《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》的預(yù)防原則，防止造成海洋生態(tài)環(huán)境污染和破壞，確保海水淡化和海洋生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。

4.2 完善海水利用的監(jiān)管制度

隨著海洋環(huán)境形勢(shì)的日益嚴(yán)重，海水淡化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與未來(lái)人類的健康和可持續(xù)發(fā)展密切相關(guān)。海水淡化產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管是我國(guó)自然資源所有權(quán)歸屬和監(jiān)管制度的重要組成部分。面對(duì)海水淡化立法上的缺失，我國(guó)需要統(tǒng)籌規(guī)劃，積極制定海水利用綠色發(fā)展的相關(guān)政策、標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)。因此，除了確認(rèn)海水的法律地位，建立海洋環(huán)境保護(hù)制度外，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)海水淡化產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃，明確政府監(jiān)管責(zé)任和公眾參與程序，制定合理、規(guī)范、統(tǒng)一的海水淡化監(jiān)管制度[11-13]。為完善海水淡化管理制度，保護(hù)海洋環(huán)境，我國(guó)還應(yīng)實(shí)行海水淡化統(tǒng)一管理，明確各監(jiān)管部門(mén)的法定職能，完善協(xié)調(diào)機(jī)制，以制度建設(shè)來(lái)促進(jìn)海洋環(huán)境保護(hù)。我國(guó)海水淡化監(jiān)管制度的完善還應(yīng)當(dāng)遵循協(xié)調(diào)合作、依法履行職能和依法管理海水淡化三個(gè)原則。協(xié)調(diào)合作原則要求海水淡化監(jiān)管要體現(xiàn)政府系統(tǒng)內(nèi)縱向與橫向職能結(jié)構(gòu)的合理安排，明確海水淡化監(jiān)管職能，形成合理的責(zé)任劃分。依法履行職能的原則是要求監(jiān)督管理部門(mén)依照法律法規(guī)履行職責(zé)，不得任意行使職權(quán)。依法管理海水淡化的原則是通過(guò)法律法規(guī)對(duì)海水淡化管理進(jìn)行明確規(guī)定，確保有法可依，避免權(quán)力濫用。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)可以基于這三個(gè)原則，制定海水淡化發(fā)展戰(zhàn)略，合理安排重大海水淡化項(xiàng)目；水利部指導(dǎo)海水淡化的開(kāi)發(fā)；科學(xué)技術(shù)部制定技術(shù)研發(fā)政策，為海洋環(huán)境保護(hù)提供技術(shù)支持；工業(yè)和信息化部制定海水淡化設(shè)備環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)；財(cái)政部完善海水淡化發(fā)展和海洋環(huán)境保護(hù)的財(cái)政政策；自然資源部制定海水淡化規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)海洋環(huán)境；生態(tài)環(huán)境部論證海水淡化對(duì)環(huán)境的影響，防止海洋污染，監(jiān)測(cè)海洋環(huán)境，保護(hù)海洋環(huán)境。相應(yīng)地，各級(jí)地方主管部門(mén)在中央部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)下履行海水淡化管理職能。必要時(shí)，地方可以根據(jù)情況成立協(xié)調(diào)小組，制定環(huán)境保護(hù)政策，保護(hù)海洋環(huán)境，促進(jìn)我國(guó)海洋環(huán)境的健康發(fā)展。

4.3 確立海水淡化市場(chǎng)準(zhǔn)入制度

海水利用項(xiàng)目與許多其他行業(yè)相關(guān)，是一項(xiàng)復(fù)雜性、綜合性的系統(tǒng)工程，因此要在技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)調(diào)整和發(fā)展等方面進(jìn)行綜合規(guī)劃[14-17]。我國(guó)一直都在推動(dòng)擴(kuò)大海水淡化產(chǎn)業(yè)化的規(guī)模，海水淡化市場(chǎng)作為新興市場(chǎng)，尤其需要市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻限制，避免市場(chǎng)中企業(yè)良莠不齊，淡化水質(zhì)量難以保障。盡管我國(guó)在相關(guān)政策方面非常重視海水淡化行業(yè)的發(fā)展，但是目前相關(guān)部門(mén)還未制定一套能夠有效進(jìn)入海水淡化行業(yè)的規(guī)章制度。海水淡化作為水資源的供給方式之一，與公共利益直接相關(guān)，若海水淡化水并入市政供水系統(tǒng)，則還會(huì)涉及人體健康，行業(yè)準(zhǔn)入系統(tǒng)的缺乏將會(huì)限制海水淡化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，還可能會(huì)給我國(guó)供水埋下隱患。因此，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、國(guó)家稅務(wù)總局等相關(guān)部門(mén)應(yīng)共同建立海水淡化產(chǎn)業(yè)的準(zhǔn)入制度，規(guī)范海水利用。也可以由自然資源部主導(dǎo)，實(shí)施或詳細(xì)說(shuō)明中國(guó)未來(lái)的海水利用。還可以設(shè)立海水淡化市場(chǎng)的柔性退出機(jī)制，對(duì)于市場(chǎng)準(zhǔn)入制度出臺(tái)之前進(jìn)入市場(chǎng)，且技術(shù)、工藝、產(chǎn)品質(zhì)量或環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等不達(dá)標(biāo)的企業(yè)，通過(guò)政策調(diào)節(jié)使其逐步淡出這一市場(chǎng)。例如，對(duì)不達(dá)標(biāo)的企業(yè)可以比照準(zhǔn)入規(guī)則，規(guī)定只有達(dá)標(biāo)的企業(yè)才能享受政策優(yōu)惠和扶持。這樣可以使得不達(dá)標(biāo)不合格的企業(yè)由于成本等因素喪失市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。這樣既符合市場(chǎng)規(guī)律，還可以篩出當(dāng)前市場(chǎng)中不合格的產(chǎn)業(yè)，從而避免“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象發(fā)生，使得海水淡化產(chǎn)業(yè)能夠處于良性發(fā)展循環(huán)。

5 結(jié)論

水是生命之源，也是生態(tài)之基。我國(guó)是一個(gè)水資源貧乏的國(guó)家，近年來(lái)極端天氣頻現(xiàn)，地區(qū)間的水資源分布不均矛盾加劇，水資源短缺已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的主要因素之一。海水淡化是開(kāi)源增量、優(yōu)化供水結(jié)構(gòu)、解決水資源危機(jī)的重要措施之一。目前，我國(guó)在海水淡化技術(shù)上已經(jīng)躋身于世界前列，但海水淡化產(chǎn)業(yè)仍處于初期階段，法律制度存在不足。“科技+法律”是推動(dòng)海水淡化發(fā)展、實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的必由之路。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，隨著我國(guó)海水淡化規(guī)模的逐漸擴(kuò)大，應(yīng)當(dāng)適時(shí)開(kāi)展海水資源利用立法工作，從法律法規(guī)層面對(duì)海水淡化進(jìn)行具體規(guī)范，為海水淡化產(chǎn)業(yè)的健康、快速、可持續(xù)與規(guī)模化發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。