政務信息化項目綜合績效評價案例分析
——以Z 市為例

●羅 列

數字政府建設是“十四五”規(guī)劃期間的重點建設任務，它的其中一項內涵是實現業(yè)務數字化的變革，即打破不同業(yè)務條線間的數字鴻溝，通過大數據治理挖掘數據價值，進而提升政府治理水平和服務效率。 近年來，各級政府逐步加大數字政府建設的投資力度，政務信息化建設呈現幾個新的特點，包括強調政府數據共享和開放、重視安全保障、加強跨部門協(xié)同等。 同時，政務信息化建設也面臨幾個難點， 包括財政投入壓力大、跨部門協(xié)調難度大、數據安全與開放共享的矛盾難解決。 本文以信息化項目綜合績效評價的視角折射信息化項目難點的具體表現，并探討基于這些難點的評價思路和路徑。

一、項目簡介

（一）項目背景

近年來，Z 市全面推進城市信息化建設，優(yōu)化信息化發(fā)展環(huán)境，促進全市信息化高水平發(fā)展，在新一代信息基礎設施建設、數據資源、市域治理、信息惠民、信息環(huán)境、網絡安全等領域取得了較為顯著的進步。 與此同時，Z 市信息化發(fā)展也存在一些弱項，主要體現在信息基礎設施的統(tǒng)籌力度、 數據資源的共享和開發(fā)能力、數字政府優(yōu)化、信息化保障體系建設相關方面。 為綜合評價Z 市政務信息化投入成效，Z 市財政局組織對Z 市公安局（以下簡稱“市公安局”）和市應急管理局 （以下簡稱 “市應急局”）2021 年度政務信息化支出項目進行綜合績效評價，通過評價梳理部門信息化項目全生命周期管理脈絡，科學衡量項目產出效益。

市公安局正處于數字化轉型期（2015—2025 年），該階段協(xié)同需求突出， 首要任務轉向頂層設計、 業(yè)務整合，逐步加強開放、分層解耦、服務等。隨著網絡帶寬容量的激增，警務移動應用得以快速發(fā)展。 市公安局制定了專項計劃，以目標、問題、需求為導向，推進Z 市公安現代警務信息化建設，為維護全市安全穩(wěn)定的政治社會環(huán)境提供保障。

市應急局信息化建設發(fā)展規(guī)劃整體分為 “夯實基礎”“深化應用”和“提質增效”三個階段。 為了滿足全過程管理業(yè)務、常態(tài)業(yè)務、非常態(tài)業(yè)務、綜合保障業(yè)務四類信息化需求，提出“五橫四縱”總體架構。 “五橫”為應急指揮一個中心，感知、應急通信兩張網絡，數據支撐體系和業(yè)務應用體系兩個體系；“四縱” 為標準規(guī)范體系、安全與運維體系、信息化工作機制和科技力量匯聚機制。

（二）項目內容

本次績效評價對象為2021 年度市公安局信息化項目支出和市應急局信息化項目支出。

2021 年度市公安局信息化項目共涉及10 個預算項目。 財政年初安排部門信息化項目預算4.34 億元，預算執(zhí)行率99.07%。

2021 年度市應急局信息化項目包括3 個新增預算項目和1 個上年結轉項目，年初預算（含結轉）1838.97 萬元，實際支出1404.98 萬元，結轉下年資金315.78 萬元，預算執(zhí)行率76.40%。

（三）項目組織、管理及流程

1.信息化項目統(tǒng)一管理要求。 2021 年度市級信息化項目的組織管理遵照《Z 市使用財政性資金信息化項目管理辦法》（以下簡稱 《管理辦法》）、《Z 市使用財政性資金信息化項目驗收管理辦法》等規(guī)定，可分為立項階段、實施階段、完成階段，分別包含以下環(huán)節(jié)：項目申報、審核和審批，項目采購和實施，項目驗收、審計和績效評價。下面著重說明建設類項目管理流程（見圖1），簡述運維類項目管理流程。

圖1 市級建設類信息化項目一般性管理流程

（1）立項階段。 項目實施部門負責提出項目需求和儲備項目， 編制項目建議書等申報材料（建設類結轉項目只需提供服務外包合同， 運維類新起項目需測算費用，運維類已有項目只需提供合同）。 市大數據管理局（以下簡稱“市大數據局”）負責信息化項目的統(tǒng)一規(guī)劃和歸口管理，原則上每年度組織一次集中申報，組織項目論證審核。 市財政局負責預算安排，會同市大數據局印發(fā)市級信息化項目年度實施方案。 市行政審批局負責項目審批。

節(jié)點一：項目儲備。 項目實施部門應對信息化項目申報方案內部審核，按輕重緩急對建設類和運維類項目分別排序和匯總，在“Z 市信息化項目全流程管理系統(tǒng)”中填報信息化項目預算支出申報書和項目方案等材料，報送的建設類項目進入市級信息化項目儲備庫。

節(jié)點二：年度實施方案確定。 部門預算經批準后，市大數據局會同市財政局印發(fā)信息化項目年度實施方案，該方案同時作為項目審批依據。

建設類項目按總金額分檔審核、審批。500 萬元及以上項目在完成項目建議書論證審核后，需編制報批項目可行性研究報告； 其中1000 萬元及以上項目在年度實施方案印發(fā)后，還需編制項目初步設計及概算，報市大數據局論證審核。 500萬元及以上項目相關信息應由大數據管理局報送市發(fā)展改革部門，在項目儲備、必要性論證審核、年度實施方案確定各節(jié)點，分別納入市級政府投資項目 “儲備庫”“三年計劃”“年度投資計劃”。 項目實施部門應向市行政審批局提交200萬元及以上項目的審批申請，并附論證審核通過的各項材料；市行政審批局出具政府投資項目審批意見表。

（2）實施（建設或運維）階段。 項目審批意見下達后， 項目實施部門按照論證審核通過的、批準的項目預算和內容， 確定采購需求并組織采購， 建設類項目可整體或適度分拆進行采購活動。 項目實施部門簽訂項目合同后，應于10 個工作日內將合同復印件上傳“全流程管理系統(tǒng)”，作為項目實施進度控制、資金支付的依據。

項目實施部門應加強對項目實施過程的管理，加強對200 萬元及以上建設類項目第三方監(jiān)理的管理， 確保信息化項目建設全過程質量、進度及投資有效性可控。

（3）完成階段。 建設類項目驗收包括初步驗收、竣工驗收兩個環(huán)節(jié)，依托“全流程管理系統(tǒng)”開展。 項目初步驗收由項目建設部門自行組織，通過后進入試運行階段；試運行期原則上應不少于3 個月，通過后方可進入竣工驗收階段。500 萬元及以上項目竣工驗收由市大數據局組織，500萬元以下項目竣工驗收由項目建設部門組織。200 萬元以下項目可合并初步驗收和竣工驗收環(huán)節(jié)。

2.項目單位內部管理要求

（1）市公安局管理要求。 為加強科技信息化項目統(tǒng)籌建設和規(guī)范管理，市公安局制定了《Z 市公安局科技信息化項目管理辦法》。 該辦法主體內容包括總則、項目立項審核、項目審計與采購、項目實施管理、項目驗收管理、質效評估。 其中，項目立項審核細分為項目預研、計劃申報、分域審核、技術審核、一體統(tǒng)籌、計劃制定、材料編制、項目審批等步驟。

市公安局信息化委員會辦公室對全市公安機關科技信息化項目實行歸口管理，各市（縣）局、分局、 市局各部門是本單位信息化工作的第一責任主體。 市公安局大數據管理支隊負責全市公安信息化建設應用的標準制定、組織實施與核查評估，統(tǒng)籌全市公安信息化基礎設施、資源服務、安全運維等方面以及全局性、基礎性共性平臺的規(guī)劃、建設與管理等工作。

（2）市應急局管理要求。為規(guī)范市應急局使用財政性資金信息化項目管理，促進集約建設、資源共享和業(yè)務協(xié)同，部門制定印發(fā)了《市應急局信息化項目建設管理暫行辦法》。該辦法主體內容包括職責分工，申報與審批，采購和實施，項目驗收，使用、運維與評估。 下面就決策、過程管理作簡要說明。

市應急局成立了信息化工作領導小組， 負責重大事項決策。規(guī)劃科技處（技術部門）為建設方，負責統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一申報、統(tǒng)一實施、統(tǒng)一驗收。各處室、監(jiān)察支隊（合稱業(yè)務部門）為需求方，負責提出信息化項目應用需求和建設計劃， 對職能范圍內信息化項目提供意見并牽頭組織新建和功能完善，提出并參與項目驗收。

二、績效評價設計與實施

（一）評價思路

結合Z 市政務信息化項目管理特征， 本次評價從項目績效、 系統(tǒng)績效、 綜合績效三個層次切入。 項目績效層面，對立項、采購、實施、驗收直至上線運行全過程評價，關注投入合理性、設計方案完善性、功能性能安全等各項指標是否達到預期、信息流是否暢通。系統(tǒng)績效層面，對信息系統(tǒng)服務情況、技術水平、可持續(xù)性、成本效益和可復用性作出評價， 關注信息化建設是否切實提高了部門運行效率、 降低了人員和管理成本。 綜合績效層面，從基礎設施、服務應用、數據等政務信息資源的整合利用、開放共享等方面進行評價，關注是否存在重復建設、信息孤島、資金資源節(jié)約意識不強等情況。在此基礎上，結合評價組前期調研掌握情況，此次評價重點關注以下五個方面。

1.項目建設必要性。 按照《管理辦法》要求，項目必要性應經過項目實施部門內部審核、 市大數據局組織的專家論證。通過對立項過程、建成后使用情況、功能相似性等維度的考察，衡量信息化項目立項依據是否充分、是否與部門職能相匹配、項目實施是否必要，以及技術工具是否適當。

2.項目費用合理性。 市級信息化建設類項目的投資概（預）算一般由工程建設費用、工程建設其他費用和預備費構成，運維類項目按設備、軟件資產原值比例測算， 或按人工費投入計取。 一方面，對照《Z 市使用財政性資金信息化項目概（預）算測算參考標準》，考察項目費用測算是否符合標準。 另一方面，與周邊地區(qū)同類項目進行比較，評判項目成本節(jié)約情況。 評價組擬考察項目實施部門測算及評估信息化項目費用的工作模式， 為優(yōu)化項目投資控制管理建言獻策。

3.項目管理規(guī)范性。 項目落地實施前，需要經過多輪專家評審、項目方案優(yōu)化等環(huán)節(jié)；而在項目批復通過后， 可能存在未按批復意見落實相關技術要求，也可能發(fā)生項目變更或執(zhí)行“走樣”的情況。 因此，依托市大數據局“全流程管理系統(tǒng)”，考察項目采購、建設、變更、驗收各環(huán)節(jié)程序是否規(guī)范，對照項目申報資料、專家評審意見、招投標文件、合同、項目實施方案、過程管理資料等，分析用以保障項目規(guī)范實施的制度是否健全，項目實施部門有無履行其主體管理責任。

4.系統(tǒng)預期目標實現度。 在初步考察項目計劃完成情況、投入使用情況后，需評價、研判對應信息系統(tǒng)的預期目標實現度。 評價組首先到項目需求單位及實施機構訪談調研， 明確系統(tǒng)建設目的，理清系統(tǒng)間的業(yè)務關系；然后，通過梳理項目可行性研究報告、建設方案、績效目標申報表等文件，確定系統(tǒng)預期目標指標和目標值，通過基礎表填報、實地核查及使用人員滿意度調查等方式，完成分項目評分； 最后總結部門整體上達到的信息化目標程度。

5.項目統(tǒng)籌、整合、共享程度。 信息化項目統(tǒng)籌共建，運維體系整合，依托一個數據底座實現業(yè)務協(xié)同和數據共享，是Z 市“十四五”期間信息化發(fā)展要求?！豆芾磙k法》規(guī)定了“市級信息化項目應充分利用現有政務信息基礎設施資源， 原則上不得新建業(yè)務專網、 機房、 云計算平臺等基礎設施……應充分利用現有政務信息資源， 可通過共享交換獲取的信息資源原則上不得重復采集和建設”等建設要求，因此，重點關注項目實施部門項目統(tǒng)籌整合方案是否完備，系統(tǒng)整合推進情況，接入市級政務數據共享交換平臺及數據接口調用、共享的情況；反面考察是否存在各自為政、自成體系、重復投資、重復建設、重復采集的情況。

（二）評價內容及指標體系設計

1.總體績效評分框架。 本次評價內容符合財政項目支出特征，故指標體系總體框架參照《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10 號）及《Z市專項資金績效評價共性指標》設計，從決策、過程、產出、效益四個方面出發(fā)，結合項目各階段特點設計具體的評價指標。 評價指標體系共4 大類26 個三級指標，決策、過程、產出、效益的權重分別占15%、15%、20%、50%， 績效評分表框架見表1。

表1 政務信息化項目綜合績效評價指標體系

本次評價涉及的兩個被評價單位之間在信息化項目管理制度、 信息化系統(tǒng)預期成效、規(guī)模和受益對象、數據共享和開放基礎方面存在較大差異， 故本次評價對兩個被評價單位分別予以評分。

2.基于具體信息化系統(tǒng)的績效分析與評估。 建成投用的信息化系統(tǒng)是本次被評價項目支出績效的載體，因此本次評價需要對涉及財政支出的具體信息系統(tǒng)績效開展分析評價。 評價組通過系統(tǒng)建設方案、 招投標文件和建設合同等資料提取可量化的系統(tǒng)效益指標數據， 再結合現場調研、 訪談和滿意度文件來綜合判斷信息系統(tǒng)投用效果。 以市應急局的安全生產監(jiān)管平臺為例， 評價組設計的系統(tǒng)績效統(tǒng)計分析指標如表2 所示。

表2 安全生產監(jiān)管平臺績效統(tǒng)計表

（三）評價結論

通過評價發(fā)現，Z 市近年來加快了政務信息化建設步伐，政務數字化水平、行業(yè)管理效能總體得到加強，大數據累積量、云存儲和計算能力大幅躍升。 但政務信息化總體建設規(guī)劃仍然落后于數字政府建設的具體要求，在數據治理、數據共享和開放方面面臨諸多掣肘， 限制了信息化系統(tǒng)發(fā)揮最大效益。 從投入產出效益看，信息化項目實施部門需求整合不夠緊湊， 導致部分系統(tǒng)建設碎片化，反而提高了管理成本。 圍繞Z市政務信息化問題，本文按照政策層面、執(zhí)行層面和績效層面三個層級來表述：

1.政策層面

（1）個別信息化建設項目與部門職能及支出責任不匹配。 本次評價發(fā)現，個別信息化項目不應由市級主管部門承擔建設，個別信息化項目涉及的管理范疇與建設方職能關系不大。 上述問題一方面使財政承擔了額外的支出負擔， 另一方面給相關系統(tǒng)的使用和管理造成隱患。

（2）未針對信息系統(tǒng)實施跟蹤監(jiān)管，信息化投資管理缺乏有效抓手。 市大數據局尚未摸清各部門信息化“家底”，缺乏各部門信息化系統(tǒng)建、管、用的具體信息。此外，各信息化項目實施部門梳理自身系統(tǒng)清單工作相對滯后。 內外因素疊加造成市級信息化建設和運維項目的投資必要性評估缺乏有效抓手，監(jiān)管主體與實施主體脫節(jié)，論證方式不夠科學， 最終導致部分信息化項目功能模塊同質化、建而不用的問題。

2.執(zhí)行層面

（1）前期準備和預算編制工作銜接性不強，預算編制不夠精準。 部門編制下年度預算時（約于9月至10 月）， 大部分信息化項目仍處于市大數據局論證修訂環(huán)節(jié)（每年6 月啟動），年度資金使用需求按項目概算及預計項目進度匡算； 市大數據局批復往往遲于預算“二上”時間節(jié)點，導致預算定數調整錯過窗口期， 只能在預算執(zhí)行期內予以調整。預算執(zhí)行期內，實際應支付的時間點和對應金額，同樣會受到項目評審結果、采購開展情況、實施進度、審計等各環(huán)節(jié)諸多不確定的因素影響，最終造成年度預算執(zhí)行偏離度大。

（2）系統(tǒng)采購成本控制水平仍有提升空間。評價組將市公安局和市應急局信息化項目采購價格與其他可比地區(qū)同類項目中標價格進行對比，發(fā)現Z 市最高。 例如“?；钒踩O(jiān)測系統(tǒng)”同年度采購價格中，在業(yè)務管理要求、用戶規(guī)模和功能點類似的情況下，Z 市高出同類項目價格約57.6%。

從中標價與最高限價（預算批復金額）的比例來看，市公安局16 個建設類抽樣項目平均控制在97.24%，11 個運維類抽樣項目平均控制在98.19%；市應急局三大建設類項目關聯的4 筆采購平均控制在97.24%。 上述數據反映出，市公安局和市應急局信息化項目通過競爭性采購壓降成本程度普遍有限。

（3）部分信息化項目采購周期過長。市公安局建設類信息化項目從行政審批局立項批復到完成合同簽訂，平均用時4.3 個月（最短2.6 個月）；超過6 個月的項目有四項， 周期從6.3 個月到31.3個月不等。信息化項目更新迭代周期短，立項至完成采購周期過長， 不可避免地降低了最終應用系統(tǒng)的先進性，變相縮短了財政資金投入效益周期。

（4）部分系統(tǒng)需求規(guī)格與實際用量存在偏差。一是個別系統(tǒng)有“超配”傾向。例如，市公安局智能保障平臺在項目建議書的性能需求分析中提出支持日常3000 個以上用戶在線連接，1000 個用戶并發(fā)； 實際上，2022 年前三季度日均用戶登錄次數為367.62 次（按工作日為592.49 次），需求規(guī)格偏高。

二是個別系統(tǒng)存在“少配”問題。例如，市應急局安全生產監(jiān)管平臺、 應急隱患排查治理平臺僅考慮市級層面使用， 設計用戶量分別為400 人、2300 人；實際在全市各板塊推廣使用，現有對應用戶量1661 人、5161 人。 系統(tǒng)生成的業(yè)務量過高，導致原來的數據庫表結構不適用，動態(tài)統(tǒng)計報表模塊無響應， 由此導致添加導航等額外開發(fā)量和開發(fā)成本。

3.績效層面

（1）部分信息化項目功能存在重復建設和建而未用情況。 市應急局個別信息化項目內容與省級信息化系統(tǒng)存在建設內容重疊情況。 例如，市應急隱患排查治理平臺（2020 年11 月上線）與省級安全生產行政執(zhí)法系統(tǒng)（2019 年6 月上線）的法定權責事項交叉， 當前數據從省系統(tǒng)平臺進行采集統(tǒng)計后，回流至市平臺使用。 實際情況下，省級平臺已能夠滿足Z 市應急局管理需求，無需重復建設。

市應急局已建成的信息化項目間存在個別功能重復建設和建而不用的情況。 如安全生產信息化管理系統(tǒng)的“培訓考核”模塊與Z 市安全生產培訓考核系統(tǒng)功能重復， 除合格證書查詢功能可正常使用外，其余功能已經停用。安全生產信息化管理系統(tǒng)的“執(zhí)法檢查”“生產事故管理”模塊與Z 市應急隱患排查治理平臺功能重復； 后者現在基本被省級安全生產報告系統(tǒng)、 省級安全生產執(zhí)法系統(tǒng)替代。知識庫功能（法律法規(guī)、政策文件）基本在每個業(yè)務系統(tǒng)都有雷同設置，內容更新不及時，且利用率低。

（2）應急管理條線系統(tǒng)過于分散，總體云資源使用率偏低。 針對基層工作人員發(fā)放的滿意度結果反映，安全條線系統(tǒng)過多，需要對接交通安全、食品安全、消防安全、建筑安全、生產安全等多個職能條線的信息化系統(tǒng)； 應急管理條線系統(tǒng)也較多，基本上每一類災害都有信息化系統(tǒng)。 安全條線基層工作人員對于系統(tǒng)分散、反復處理報表工作、系統(tǒng)業(yè)務邏輯不適應基層工作的問題反響較大。受訪人員認為信息系統(tǒng)管理不僅未能提升工作效能，反而降低了工作效率，帶來較大的工作負擔。這一情況在市應急局安全生產監(jiān)管平臺的用戶反映較為強烈。

市應急局信息系統(tǒng)均部署在云服務器， 截至評價時點的近一個月， 市應急局信息系統(tǒng)采購的云服務器CPU、內存、存儲平均使用率分別為7%、15%、8%，分別未達到目標值20%、35%、40%。云資源是部門使用財政資金購買的有償服務， 云資源使用率偏低側面體現出相應的財政資金投入效益未達預期目標。

（3）跨部門數據共享難度大。 以市公安局信息化數據為例，市公安局的縱向業(yè)務系統(tǒng)非常完善，產生了海量的數據信息， 但橫向對其他部門的信息共享程度卻很低， 政務信息共享存在 “縱強橫弱” 的局面。 雖然市級層面確立了市大數據中心（市大數據局下屬機構）作為中間者協(xié)調部門數據對接問題的機制， 但部門間數據對接共享不暢的問題仍然存在。 以健康碼數據、“雪亮工程”視頻數據為例，該數據由市公安局管理，目前其余部門無法通過市大數據局對接獲取， 需求部門需要自行和市公安局對接。 市公安局支隊眾多、信息系統(tǒng)龐雜， 管理程序復雜， 數據對接工作要跨越多個分支，現階段沒有專業(yè)主管部門的協(xié)調和信息整合，跨部門數據共享過程長、難度大。

三、案例總結

（一）當前政務信息化項目的管理特征和潛在風險

經過對Z 市政務信息化項目管理脈絡的梳理，總結出三個特征：一是目前信息化項目建設仍以項目實施部門為主體，由它們發(fā)起建設需求，并在提交項目建設方案前進行內部立項審批， 初步整合需求和確定投資規(guī)模； 二是市大數據局是重要的項目管理方，由大數據局制定項目管理規(guī)則，并參與重大項目事前、事后環(huán)節(jié)的管理工作；三是當前政府數據開放和共享的范圍和程度實質上取決于數據生產部門的意愿和保密政策要求。

結合上述管理特征發(fā)現， 當前政務信息化項目管理存在三個不夠健全的地方： 一是項目實施部門信息化需求管理能力不健全， 這主要受制于信息化牽頭部門在專業(yè)人才、 技術和標準方面的缺失；二是大數據局管理職能有待進一步深化，包括如何克服與項目實施單位的信息不對稱、 如何提出更加專業(yè)的需求整合意見、 如何更加科學地核減項目成本等； 三是政府數據開放和共享的制度設計不夠健全， 包括數據共享和開放的激勵機制和交換機制仍不明確。

（二）專項資金績效評價和總結需要遵循從宏觀到微觀的總體思路

預算項目是專項資金支出內容的具體表現形式，由于信息化項目的性質和內涵差異大，因此信息化專項資金的預算項目組成十分復雜。 在此種情況下， 需要遵循從宏觀到微觀的總體思路開展評價和總結。

宏觀評價需要首先把握本地區(qū)政務信息化管理的總體脈絡， 梳理主要管理主體職責和重要管理環(huán)節(jié)內容，其次要以評價指標體系為導向，在具體部門、具體信息化項目中總結共性問題，并回歸到地區(qū)政務信息化項目管理特征中進行分析總結， 過于聚焦具體信息化項目問題會導致工作精力分散，抓不準問題癥結。

微觀評價是評價工作的基礎， 如果專項資金項目數據龐大， 推薦采用抽樣評價的方法開展評價，但樣本評價必須要“具體問題具體分析”，不能設置雷同的評估標準。