預(yù)算管理一體化模式下績效管理的實(shí)踐與思考
——以湖北省竹溪縣為例

●敖金華 陶 冶

2020 年，湖北省按照財(cái)政部的統(tǒng)一部署，在全省范圍內(nèi)啟動(dòng)了預(yù)算管理一體化平臺(tái)建設(shè)， 竹溪縣也于2021 年下半年正式上線一體化平臺(tái)， 取代了以前使用的預(yù)算編制系統(tǒng)、3.0 支付系統(tǒng)、 財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)。2022 年，政府采購模塊、績效管理模塊相繼上線運(yùn)行。 2023 年初，政府綜合財(cái)報(bào)系統(tǒng)開始啟動(dòng)。隨著預(yù)算管理一體化改革的推進(jìn)，等待納入一體化系統(tǒng)的管理功能模塊還有：資產(chǎn)管理系統(tǒng)、非稅收入系統(tǒng)、稅收橫聯(lián)系統(tǒng)、部門決算系統(tǒng)、投資評(píng)審系統(tǒng)等。 由原來的信息孤島到各個(gè)模塊在一體化平臺(tái)中相互聯(lián)系，其間要經(jīng)歷許多新情況新問題，給各項(xiàng)財(cái)政業(yè)務(wù)帶來了新挑戰(zhàn)，提出了新思考。

一體化平臺(tái)為預(yù)算績效管理創(chuàng)造了新的環(huán)境， 提供了新的管理手段，拓展了新的管理思路。 可以開展以往無法開展的管理活動(dòng)，落實(shí)以往無法落實(shí)的監(jiān)管業(yè)務(wù)。 同時(shí)，績效管理業(yè)務(wù)也遇到了許多新問題、 新情況，有待研究和解決。 本文結(jié)合竹溪縣169 家預(yù)算單位近兩年的預(yù)算績效管理實(shí)踐，認(rèn)真總結(jié)分析，查找問題原因，提出解決思路，以期更好地改進(jìn)工作，達(dá)到財(cái)政管理高質(zhì)量發(fā)展的要求。

一、竹溪縣預(yù)算績效管理工作現(xiàn)狀

通過各預(yù)算單位共同努力， 竹溪縣預(yù)算績效管理基本實(shí)現(xiàn) “事前籌劃有評(píng)估、預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有運(yùn)用”的總體要求，取得了初步成效，呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：

（一） 績效管理制度框架基本搭建、 管理理念在預(yù)算單位層面逐步樹立

2021 年底， 竹溪縣制訂并印發(fā)了《竹溪縣財(cái)政局關(guān)于印發(fā)全面實(shí)施預(yù)算績效管理系列制度的通知》，對(duì)事前績效評(píng)估、績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控、預(yù)算績效評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等業(yè)務(wù)操作作出了制度性規(guī)定， 同時(shí)制定了《竹溪縣財(cái)政局預(yù)算績效管理內(nèi)部工作規(guī)程》，明確了財(cái)政局內(nèi)部股室績效管理分工職責(zé)及績效業(yè)務(wù)操作流程。 2022 年，竹溪縣下發(fā)了《關(guān)于完善預(yù)算績效管理制度的通知》（溪財(cái)字〔2022〕158 號(hào)）， 督導(dǎo)各預(yù)算單位完善績效管理制度。 各預(yù)算單位成立了績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組， 并以正式文件形式制定了預(yù)算績效管理實(shí)施辦法， 明確了預(yù)算單位內(nèi)部績效管理責(zé)任分工，為扭轉(zhuǎn)單位財(cái)務(wù)人員“唱獨(dú)角戲”的局面邁出了關(guān)鍵的一步。

（二）績效管理流程愈發(fā)清晰，管理過程與資金收支業(yè)務(wù)初步融合

通過加強(qiáng)績效管理制度建設(shè)明晰了項(xiàng)目事前績效評(píng)估、績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用的工作流程。 初步認(rèn)識(shí)了績效管理各個(gè)環(huán)節(jié)與項(xiàng)目籌劃、立項(xiàng)、入庫、實(shí)施、竣工的關(guān)系，明確了資金使用每個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)該采取的績效管理措施。在組織多次業(yè)務(wù)培訓(xùn)的基礎(chǔ)上， 結(jié)合績效業(yè)務(wù)操作， 大部分預(yù)算單位已經(jīng)對(duì)績效管理各環(huán)節(jié)有了初步認(rèn)識(shí)。

從一年多來工作中掌握的情況來看，事前績效評(píng)估、項(xiàng)目績效目標(biāo)管理、項(xiàng)目績效自評(píng)、財(cái)政評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用均已按照財(cái)政系統(tǒng)給定的標(biāo)準(zhǔn)完成規(guī)定動(dòng)作。 單位已初步掌握各環(huán)節(jié)的績效管理做什么、誰來做、怎么去做的流程事項(xiàng)。

（三）績效管理資金覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大

從表1 可以看出， 納入績效管理的部門個(gè)數(shù)、項(xiàng)目個(gè)數(shù)、資金總額逐年增加，且速度較快， 說明竹溪縣預(yù)算績效管理資金覆蓋面逐年擴(kuò)大，基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。 目前，除了國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目外， 其他資金全部納入了績效管理范圍。

表1 竹溪縣近3 年預(yù)算績效管理資金覆蓋面調(diào)查情況表

（四）績效監(jiān)管合力逐步增強(qiáng)

近幾年，通過理順機(jī)構(gòu)職能職責(zé)，制訂完善的監(jiān)管制度并明確分工，財(cái)政監(jiān)管的主體責(zé)任正在得到落實(shí)； 各級(jí)審計(jì)部門也開始重視績效審計(jì)， 對(duì)績效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的問題線索進(jìn)行跟蹤審計(jì)；第三方機(jī)構(gòu)也發(fā)揮了重要的監(jiān)管作用；人大監(jiān)管從被動(dòng)邀請(qǐng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)介入，績效監(jiān)管合力逐步增強(qiáng)。

二、 竹溪縣預(yù)算績效管理實(shí)踐中存在的問題

（一）預(yù)算管理一體化項(xiàng)目庫模塊難以滿足績效管理要求

項(xiàng)目庫管理是預(yù)算管理的基礎(chǔ)， 預(yù)算項(xiàng)目是預(yù)算管理的基本單元， 全部預(yù)算支出以預(yù)算項(xiàng)目的形式納入項(xiàng)目庫， 實(shí)行全生命周期管理，主要分為前期謀劃、項(xiàng)目儲(chǔ)備、預(yù)算編制、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目終止等階段，全流程動(dòng)態(tài)記錄和反映項(xiàng)目信息變化情況。 各部門、單位要堅(jiān)持“先有項(xiàng)目再安排預(yù)算”原則，提前研究謀劃、常態(tài)化儲(chǔ)備預(yù)算項(xiàng)目， 單位申請(qǐng)預(yù)算必須從項(xiàng)目庫中挑選預(yù)算項(xiàng)目。

當(dāng)前各預(yù)算單位通常是根據(jù)資金來源建項(xiàng)目庫， 先等上級(jí)安排資金， 再謀劃項(xiàng)目。 單位總是在接到財(cái)政通知要安排資金后才建項(xiàng)目庫，造成同一個(gè)項(xiàng)目，中央、省、市、本級(jí)不同級(jí)次安排的資金建多個(gè)項(xiàng)目，分批次撥付的資金建多個(gè)項(xiàng)目， 分股室撥付的資金建多個(gè)項(xiàng)目。 倉促建立的項(xiàng)目庫事前績效評(píng)估、 績效目標(biāo)設(shè)置只是為了能將指標(biāo)下達(dá)到單位， 給績效管理帶來很多不便。

項(xiàng)目未實(shí)現(xiàn)“全生命周期”管理。 項(xiàng)目生命周期是一個(gè)項(xiàng)目從立項(xiàng)到完成所經(jīng)過的所有階段。 全生命周期管理是指績效管理應(yīng)該管理到項(xiàng)目的所有階段， 這就要求全面掌握項(xiàng)目所有階段的基本情況， 項(xiàng)目必須具備獨(dú)立性與完整性， 確保項(xiàng)目數(shù)據(jù)順向逆向可查。 特別是多年期項(xiàng)目，全生命周期管理尤為重要。 而當(dāng)前的預(yù)算一體化項(xiàng)目庫還沒有達(dá)到這個(gè)要求。

（二）事前績效評(píng)估事后補(bǔ)無法達(dá)到項(xiàng)目事前管理的效果，且評(píng)估質(zhì)量不高

由于績效管理功能剛上線， 一體化系統(tǒng)為了保證工作的順利開展， 暫時(shí)給出應(yīng)報(bào)事前績效評(píng)估的項(xiàng)目可以事后補(bǔ)報(bào)的規(guī)定，造成政策或項(xiàng)目已經(jīng)開始執(zhí)行，甚至已經(jīng)執(zhí)行完畢才進(jìn)行事前評(píng)估， 使得評(píng)估流于形式。

預(yù)算單位人為規(guī)避事前評(píng)估管理。 按照《事前績效評(píng)估管理暫行辦法》規(guī)定：新增200 萬元以上的政策與項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)，應(yīng)該開展事前績效評(píng)估，在項(xiàng)目入庫時(shí)，系統(tǒng)強(qiáng)制項(xiàng)目單位上傳《事前績效評(píng)估報(bào)告》，項(xiàng)目單位為了規(guī)避此項(xiàng)管理，或?qū)ⅰ靶略鲰?xiàng)目”的項(xiàng)目類別選擇為“持續(xù)性項(xiàng)目”，或在上傳報(bào)告的位置上傳其他文件， 規(guī)避事前績效評(píng)估管理。

（三）績效目標(biāo)難以設(shè)定，尚未與預(yù)算評(píng)審相結(jié)合

理論上“誰申報(bào)項(xiàng)目，誰設(shè)置目標(biāo)”，但實(shí)際操作過程中有一定困難。預(yù)算單位（項(xiàng)目申報(bào)單位） 需根據(jù)資金申報(bào)績效目標(biāo)，也就是“給多少錢，做多少事”。 而單位在項(xiàng)目申報(bào)時(shí)不知道縣財(cái)政安排多少資金，縣財(cái)政局也不知道中央、省、市最終給縣級(jí)下達(dá)多少資金，造成申報(bào)工作未能很好銜接。

從一年的實(shí)踐來看，竹溪縣績效目標(biāo)的設(shè)定，尚未同預(yù)算評(píng)審相結(jié)合。 年前編制下一年度預(yù)算時(shí)，各部門各預(yù)算單位匯總起來的項(xiàng)目庫預(yù)算金額遠(yuǎn)超縣財(cái)政財(cái)力負(fù)擔(dān)能力10 倍以上， 預(yù)算評(píng)審審減壓力非常大。 而預(yù)算組織評(píng)審時(shí)，未結(jié)合績效目標(biāo)，而是單純從分配資金的角度審減預(yù)算。

（四）績效運(yùn)行監(jiān)控不均衡，對(duì)績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的監(jiān)控流于形式

對(duì)資金撥付進(jìn)度監(jiān)控強(qiáng)， 對(duì)績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度監(jiān)控弱。為加快資金支出進(jìn)度，財(cái)政部對(duì)直達(dá)資金和視同直達(dá)資金的支出進(jìn)度非常重視，省財(cái)政廳每周通報(bào)支出進(jìn)度，紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)影響支出進(jìn)度的部門和環(huán)節(jié)予以追責(zé)。目前，對(duì)資金撥付進(jìn)度的監(jiān)控力度較大，效果較好。而對(duì)績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的監(jiān)控，限于監(jiān)控條件復(fù)雜，特別是績效目標(biāo)設(shè)置不夠科學(xué)， 難以全面進(jìn)行規(guī)范管理，僅僅在形式上完成監(jiān)控。

財(cái)政管理資金監(jiān)控強(qiáng)， 部門管理項(xiàng)目監(jiān)控弱。財(cái)政部門作為主責(zé)部門，逐級(jí)傳導(dǎo)的壓力較大較快，對(duì)于資金的監(jiān)控力度大。而部門對(duì)于項(xiàng)目的監(jiān)控規(guī)范性不夠， 有的項(xiàng)目主管單位不明確，單位之間相互推卸；有的項(xiàng)目說上馬就上馬，事前評(píng)估、項(xiàng)目可行性等方面考慮不周， 給部門監(jiān)控帶來難度， 導(dǎo)致目前部門監(jiān)控項(xiàng)目與財(cái)政監(jiān)控資金極不均衡。

（五）業(yè)財(cái)融合度低，績效管理資料質(zhì)量有待提高

績效管理質(zhì)量不高是每個(gè)環(huán)節(jié)普遍存在的問題。其根源在于業(yè)財(cái)融合度低，業(yè)務(wù)部門沒有參與到績效管理中來， 僅單位財(cái)務(wù)人員一條龍參與績效管理， 被動(dòng)地完成財(cái)政要求。 比如項(xiàng)目籌劃時(shí)進(jìn)行事前績效評(píng)估，業(yè)務(wù)部門參與不深，財(cái)務(wù)部門只能按財(cái)政要求的格式， 生成的績效管理資料質(zhì)量較低，其他環(huán)節(jié)如目標(biāo)設(shè)置、績效自評(píng)、結(jié)果應(yīng)用形成的資料皆有類似問題， 其本質(zhì)是單位沒有擔(dān)負(fù)績效主體責(zé)任， 績效管理理念沒有形成。

（六）預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用尚處于抓形式的階段，實(shí)際效果有待提升

在單位自評(píng)階段， 單位按照財(cái)政要求的格式出具自評(píng)報(bào)告， 很大程度上是為了完成任務(wù)， 實(shí)實(shí)在在找出項(xiàng)目管理中存在的問題并開展整改的寥寥無幾。

相比之下， 財(cái)政評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)用要稍好一些。 財(cái)政評(píng)價(jià)是聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)開展的， 第三方機(jī)構(gòu)對(duì)于項(xiàng)目管理中存在的問題能夠較為客觀地指出，其評(píng)價(jià)結(jié)果需要各級(jí)審計(jì)的監(jiān)督把關(guān)，助推評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用落在實(shí)處。

三、預(yù)算績效管理改進(jìn)措施

（一）改進(jìn)預(yù)算一體化項(xiàng)目庫申報(bào)及管理模式

明確項(xiàng)目庫建設(shè)責(zé)任分工，督促預(yù)算單位結(jié)合相關(guān)政策法規(guī)、 中長期規(guī)劃、職能職責(zé)、 年度工作計(jì)劃建好項(xiàng)目儲(chǔ)備庫，把項(xiàng)目謀劃工作做在平時(shí)。 財(cái)政預(yù)算管理股室提前將資金下達(dá)分配到單位，及時(shí)溝通協(xié)調(diào)， 給預(yù)算單位指明資金使用方向，給預(yù)算單位留足項(xiàng)目謀劃時(shí)間。 切實(shí)做到納入預(yù)算的項(xiàng)目必須從備選庫中選取，避免臨時(shí)建項(xiàng)目庫、財(cái)務(wù)人員“一條龍”建項(xiàng)目庫。 切實(shí)加強(qiáng)項(xiàng)目庫入庫審核、監(jiān)督工作。

（二）提高事前績效評(píng)估報(bào)告質(zhì)量

找準(zhǔn)當(dāng)前影響事前績效評(píng)估報(bào)告質(zhì)量的因素。 事前績效評(píng)估報(bào)告質(zhì)量不高主要是政策未熟練掌握、 責(zé)任未落實(shí)到位、項(xiàng)目上馬存在應(yīng)付式評(píng)估、 評(píng)估責(zé)任推諉、報(bào)告格式不規(guī)范、基本要素不齊全、層次和條理不清晰、 未給出項(xiàng)目 “通過”或“不通過”的結(jié)論等原因造成的。 針對(duì)問題應(yīng)該加強(qiáng)政策學(xué)習(xí)、 責(zé)任落實(shí)和事前評(píng)估，安排專人專事提交高質(zhì)量的績效評(píng)估報(bào)告。

（三）杜絕無明確目標(biāo)任務(wù)的資金分配

堅(jiān)持誰分配資金誰下達(dá)目標(biāo)，堅(jiān)持分配資金與設(shè)定目標(biāo)同步， 不單純分配資金，不分配無目標(biāo)的資金。 設(shè)定的目標(biāo)必須細(xì)化明確可量化考核。 明確項(xiàng)目績效目標(biāo)管理的職責(zé)，對(duì)職責(zé)履行不到位的應(yīng)有相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制。

（四）同步推進(jìn)對(duì)“績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度”和“預(yù)算執(zhí)行情況”的雙監(jiān)控

目前，預(yù)算執(zhí)行情況監(jiān)控隨著扶貧資金監(jiān)控和直達(dá)資金監(jiān)控工作的開展已經(jīng)日趨成熟，監(jiān)控達(dá)到預(yù)期效果。 但對(duì)績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的監(jiān)控受制于績效目標(biāo)的管理規(guī)范性、多樣性條件，推進(jìn)中存在重重困難。 隨著一體化平臺(tái)建設(shè)的完善，對(duì)績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的監(jiān)控已經(jīng)具備實(shí)施條件，可同步實(shí)現(xiàn)雙監(jiān)控，逐步規(guī)范監(jiān)控環(huán)節(jié)的管理， 確?？冃Ч芾砣湕l可操作。

（五）開創(chuàng)預(yù)算單位業(yè)財(cái)融合新局面

業(yè)財(cái)融合是指財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門實(shí)時(shí)交換數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)信息共享、共建共管的過程。 只有業(yè)財(cái)融合才能實(shí)現(xiàn)全過程管理、全生命周期管理、項(xiàng)目滾動(dòng)管理。 業(yè)財(cái)融合是全面實(shí)施預(yù)算績效管理的基本保障，單純依靠財(cái)務(wù)部門或者單純依靠業(yè)務(wù)部門都不能完成。

實(shí)現(xiàn)業(yè)財(cái)融合，領(lǐng)導(dǎo)重視是關(guān)鍵。 業(yè)財(cái)融合涉及多部門配合，必須成立預(yù)算績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組，定期協(xié)調(diào)溝通，定期交換數(shù)據(jù)。 借助一體化平臺(tái)，樹立“大財(cái)務(wù)”的觀念，把業(yè)務(wù)作為財(cái)務(wù)的一部分，才能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目精細(xì)化管理。

（六）建立評(píng)價(jià)結(jié)果通報(bào)制度，落實(shí)監(jiān)督問責(zé)機(jī)制

任何一項(xiàng)工作要抓落實(shí)， 都要有相應(yīng)的工作制度和管理機(jī)制， 沒有抓落實(shí)的相關(guān)措施，任其自然生長自由推進(jìn)，工作就難以落在實(shí)處。 績效管理作為一項(xiàng)在探索中開展的工作， 貫穿了財(cái)政資金管理的每個(gè)過程，其系統(tǒng)性、復(fù)雜性不言而喻。建立評(píng)價(jià)結(jié)果通報(bào)制度，落實(shí)監(jiān)督問責(zé)機(jī)制是做好績效管理工作的根本保障。